論基層治理善治與政府購(gòu)買公共服務(wù)——以Y縣為例

廖志明 陳明添

（1.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州350108；福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州350108）

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)將治理提升到前所未有的高度，提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理體制，認(rèn)為財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。綜合來(lái)看，國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)在基層，基層是治理能力現(xiàn)代化的根源。在當(dāng)前財(cái)稅體制下，政府購(gòu)買服務(wù)是財(cái)政參與治理的有力杠桿，是實(shí)現(xiàn)基層善治的一種可行性途徑。

一、善治——基層治理的發(fā)展方向和政府購(gòu)買服務(wù)的理論淵源

當(dāng)前改革的重點(diǎn)和方向是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的治理應(yīng)當(dāng)在一定高度上發(fā)生轉(zhuǎn)變，走向善治，這符合國(guó)際趨勢(shì)和我國(guó)改革局面。所謂善治，就是對(duì)政府權(quán)力的使命、對(duì)政府現(xiàn)實(shí)功能的新的闡述和要求。

俞可平教授在《治理與善治》一書中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理過(guò)程。善治是政府與公民對(duì)社會(huì)公共生活的共同管理，是國(guó)家與公民社會(huì)的良好合作，是兩者關(guān)系的最佳狀態(tài)。善治有以下10個(gè)要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是改革的目標(biāo)，其內(nèi)在蘊(yùn)含國(guó)家權(quán)力的重新布局。當(dāng)前我國(guó)治理的格局從革命時(shí)代魅力型權(quán)威步入現(xiàn)代化的法理型權(quán)威，并以自身的特色逐步演進(jìn)，而善治是在這一過(guò)程中，不斷簡(jiǎn)化政權(quán)，國(guó)家權(quán)力開始在社會(huì)和國(guó)家、民眾之間形成新的格局和平衡。基層的治理最需要以善治進(jìn)行完善，以新的能動(dòng)性、積極性，在基層治理中實(shí)現(xiàn)民眾的參與，回歸執(zhí)政為民、以人為本的要義，把維護(hù)人民群眾的根本利益放在首位，實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)作的綜合治理，這是當(dāng)前破除基層治理難題的最佳途徑。善治也是基層治理走向法治軌道的指引，日新月異的基層社會(huì)格局，不斷面臨矛盾和變遷，公權(quán)應(yīng)以法治軌道提升自身的權(quán)威，在利益沖突中貫徹法治精神，提升自身執(zhí)政能力。

所謂“政府購(gòu)買公共服務(wù)”，是政府為了履行服務(wù)公眾的職責(zé)，通過(guò)財(cái)政向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，用以購(gòu)買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)?；鶎又卫碇虚_展政府購(gòu)買服務(wù)，即是重塑基層政權(quán)合法性，履行政府管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共管理對(duì)民眾訴求回應(yīng)，增加民眾參與，增強(qiáng)基層穩(wěn)定的有效渠道。

二、基層治理的困境與公共服務(wù)新特征

我國(guó)封建王朝的傳統(tǒng)是封建王朝延伸不下縣級(jí)，就當(dāng)前而言縣級(jí)層面及其以下扮演了直接管理大部分受眾的角色，是國(guó)家政治權(quán)力格局的最基礎(chǔ)，其治理格局也正吻合“郡縣治則天下安”的傳統(tǒng)政治慣性。社會(huì)基層治理其實(shí)就是協(xié)調(diào)基層社會(huì)不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾、沖突，使社會(huì)基層各組成要素共同處理公共事務(wù)的一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程。

（一）基層治理的困境——以Y縣為例

1.社會(huì)管理困境。Y縣地處中部貧困地區(qū)，雖然改革開放以來(lái)其經(jīng)濟(jì)水平和地方發(fā)展取得一定進(jìn)步，但作為落后省份，其治理格局仍然滯后，發(fā)展水平慢于全省和全國(guó)水平。在這樣的欠發(fā)達(dá)區(qū)域，地方治理的水平依舊較差，仍舊依靠傳統(tǒng)的公權(quán)力和管理思維，在面臨新情況和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的新問(wèn)題時(shí)，十分滯后，如該縣的治安管理體系就在公安局之下疊加了應(yīng)急管理大隊(duì)的非正式組織，而該組織卻又行使一定管理權(quán)；基層社區(qū)的動(dòng)員能力和水平較差，特別是在農(nóng)村地區(qū)，大量勞動(dòng)力外出，使得鄉(xiāng)村級(jí)地區(qū)空心化嚴(yán)重，治理存在許多隱患。

2.公共服務(wù)困境。Y縣是人口大縣，人口總量對(duì)基層公共服務(wù)提出了數(shù)量上的要求，囿于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政力度的滯后，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量在面對(duì)縣城迅速擴(kuò)展、鄉(xiāng)村點(diǎn)線面需求的局面之時(shí)顯得十分乏力，其發(fā)展思路依舊停留在招商引資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)示范點(diǎn)建設(shè)的層面上，特別是教育公共服務(wù)及醫(yī)療公共服務(wù)，大量農(nóng)村人口涌入縣城，造成城區(qū)教育與醫(yī)療服務(wù)供求失衡，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域形成空心化格局，其范圍和均衡性問(wèn)題嚴(yán)重。

3.政府改革困境?；鶎诱苤朴诮?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，依附于體制內(nèi)的人員過(guò)多，造成人浮于事、權(quán)責(zé)推諉等問(wèn)題，導(dǎo)致行政管理水平低下，財(cái)政供養(yǎng)成本較大。基層治理的提升空間和方法，受制于人員素質(zhì)問(wèn)題，改革難度較大。Y縣近年來(lái)出現(xiàn)的若干群體性事件便是管理不當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。同時(shí)，基層行政執(zhí)法人員的管理模式與政策法規(guī)不配套，嚴(yán)重影響基層民眾對(duì)政府管理的信賴。

4.公眾參與困境。就Y縣而言，公眾話語(yǔ)權(quán)較弱，除了傳統(tǒng)的人大與政協(xié)的自選動(dòng)作，公民參與的機(jī)會(huì)較少，其他發(fā)達(dá)地區(qū)開展的聽證、征求意見等公眾參與較為鮮見，社會(huì)參與的力度和廣度失衡。

（二）公共服務(wù)新特征——以Y縣為例

1.政府主導(dǎo)的三種模式。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀下，具體而言主要有三種模式：縱向上“以條為主”的模式，行政各歸口下從中央到地方的科層，如Y縣教育、衛(wèi)生、科技部門。橫向上“以塊為主”模式，是以Y縣政府為主的公共服務(wù)體系，由其承擔(dān)公益性服務(wù)，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)則通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作，如農(nóng)機(jī)、供銷公司、農(nóng)技部門。新型“以錢養(yǎng)事”的模式，將原有職能部門改革后推向市場(chǎng)，面向社會(huì)，這便是政府購(gòu)買公共服務(wù)需要拓展和開展的空間與模式。

2.多元化未來(lái)趨勢(shì)?；鶎诱鲗?dǎo)下的民間力量和資本廣泛參與是發(fā)展趨勢(shì)，政府以行政指導(dǎo)和行政合同等方式進(jìn)行引導(dǎo)，社會(huì)組織逐步參與公共服務(wù)，如Y縣的環(huán)衛(wèi)工作以公司化運(yùn)營(yíng)，這在基層是一種緩慢而有效的公共服務(wù)改革。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)對(duì)基層治理的善治作用

（一）Y縣購(gòu)買公共服務(wù)的基本情況

目前Y縣向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)主要涉及文化活動(dòng)、環(huán)衛(wèi)作業(yè)、綠化養(yǎng)護(hù)、學(xué)校保衛(wèi)及公車維修方面，主要通過(guò)政府參與，以文件意見形式下發(fā)，分管單位具體落實(shí)的模式，資金來(lái)源主要由財(cái)政撥付。具體表現(xiàn)在：

一是關(guān)于對(duì)農(nóng)村文化三項(xiàng)活動(dòng)方面。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村文化三項(xiàng)活動(dòng)管理工作的意見》，購(gòu)買電影發(fā)行放映及相關(guān)文藝演出單位服務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)政府出資的農(nóng)村文藝演出、電影放映、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及林場(chǎng)組織的群眾文化活動(dòng)的管理，規(guī)范文化活動(dòng)服務(wù)行為，提升管理水平，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金使用效益。2012年財(cái)政撥付資金122萬(wàn)元，極大豐富了農(nóng)村文化活動(dòng)形式，得到群眾廣泛好評(píng)。

二是學(xué)校安全保障方面。統(tǒng)一向公安部門保安公司招標(biāo)商定保安人員相關(guān)經(jīng)費(fèi)，公辦學(xué)校所聘請(qǐng)的專職保安人員費(fèi)用經(jīng)縣財(cái)政審核后，在政府購(gòu)買公益性崗位的再就業(yè)資金中按每名保安人員每月補(bǔ)助700元的標(biāo)準(zhǔn)安排，據(jù)實(shí)撥付，差額部分由被服務(wù)學(xué)校負(fù)擔(dān)。

三是城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場(chǎng)化。于2013年9月1日起，Y縣城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場(chǎng)化運(yùn)作，2012年預(yù)算安排環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化養(yǎng)護(hù)資金1077萬(wàn)元，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理，極大改善Y縣城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生。另外，縣博物館物業(yè)管理及園區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)政府通過(guò)采購(gòu)森合物業(yè)管理有限公司服務(wù)，為Y縣博物館物業(yè)管理及園林綠化養(yǎng)護(hù)方面提供專業(yè)服務(wù)，2012年財(cái)政撥付資金20萬(wàn)元。

四是外包物業(yè)保潔、門衛(wèi)保安管理等服務(wù)。為提高縣人民醫(yī)院就醫(yī)環(huán)境，通過(guò)政府采購(gòu)確定由江西燕業(yè)物業(yè)管理有限公司向縣人民醫(yī)院提供衛(wèi)生保潔、保安管理等服務(wù)，極大提高了縣人民醫(yī)院就醫(yī)環(huán)境。

五是推行全縣公務(wù)用車定點(diǎn)維修。為貫徹落實(shí)省紀(jì)委關(guān)于公務(wù)用車管理“一停一定一降低”的要求，加強(qiáng)全縣公務(wù)用車維修管理，規(guī)范公務(wù)用車維修行為，節(jié)約行政成本。Y縣公務(wù)用車實(shí)行定點(diǎn)維修，定點(diǎn)維修企業(yè)的選定，按“一年一定”的原則招標(biāo)確定，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。對(duì)各單位公務(wù)用車維修費(fèi)實(shí)行據(jù)實(shí)撥付，維修費(fèi)用得到有效控制。

六是購(gòu)買公共服務(wù)公益性崗位安置在鄉(xiāng)參戰(zhàn)退役軍人。向Y縣參加過(guò)抗美援越、抗美援朝和對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的軍隊(duì)退役在鄉(xiāng)人員購(gòu)買公共服務(wù)公益性崗位241個(gè)，落實(shí)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，購(gòu)買的崗位主要為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬行政事業(yè)單位的保安、保潔、保綠和圩鎮(zhèn)協(xié)管、村級(jí)勞動(dòng)保障協(xié)管、治安協(xié)管、學(xué)校門衛(wèi)、保安等基層公共服務(wù)公益性崗位。解決此類人員就業(yè)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

政策上，Y縣需要完善規(guī)章制度，購(gòu)買服務(wù)的行業(yè)需要拓展，不能僅限于環(huán)衛(wèi)作業(yè)、保潔保衛(wèi)、綠化養(yǎng)護(hù)等，囿于Y縣社會(huì)組織動(dòng)員能力較差，財(cái)政上公共資金應(yīng)當(dāng)顧及更多的點(diǎn)線面，，進(jìn)一步明確購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，將更多服務(wù)事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，基層的改革最需要爭(zhēng)取社會(huì)的廣泛認(rèn)同和支持，以獲得輿論支持，增強(qiáng)政府公共職能的動(dòng)力，完善檢查評(píng)估機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)的善治功用

1.實(shí)現(xiàn)善治的責(zé)任性——滿足公共服務(wù)多元化。政府包辦一切的年代隨著時(shí)代變遷和民眾需求迅速的瓦解，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，公共服務(wù)是政府執(zhí)政的基本責(zé)任，保障民生是其基本運(yùn)作職能。當(dāng)前政府管理的強(qiáng)勢(shì)地位在面對(duì)公共服務(wù)多元化之時(shí)面臨許多考驗(yàn)，科層制的行政體系難以對(duì)公共服務(wù)問(wèn)題作出迅速反應(yīng)?；鶎由浦沃饕揽炕鶎诱疂M足人民的公共服務(wù)，政府購(gòu)買公共服務(wù)可以使得主導(dǎo)權(quán)在基層政府，而將實(shí)際的運(yùn)營(yíng)和操作面向社會(huì)主體，形成協(xié)調(diào)與權(quán)衡，以市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)善治的責(zé)任性。就Y縣而言，農(nóng)村文化三項(xiàng)活動(dòng)滿足了鄉(xiāng)村農(nóng)民的文化服務(wù)，城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場(chǎng)化滿足了基本的城市衛(wèi)生，使得基層善治的服務(wù)和利益惠及民眾。

2.實(shí)現(xiàn)善治的合法性——政治秩序和公共權(quán)威。基層治理面臨十分復(fù)雜的局面和龐雜的內(nèi)容，如基層的社區(qū)，有的為了應(yīng)對(duì)檢查和窗口要求，加掛幾十塊牌子，這便是一種傳統(tǒng)治理的無(wú)奈。社會(huì)發(fā)展需要社會(huì)組織的聲音，壟斷的公共服務(wù)往往在基層治理中是權(quán)力尋租的代名詞。開展政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，將社會(huì)可以承擔(dān)的職能從政府的科層中轉(zhuǎn)移出來(lái)，這是改良惡性的基層政治生態(tài)，褪去庸人之治的可行性途徑。采取行政指導(dǎo)和行政合同的模式，實(shí)現(xiàn)以資金的監(jiān)管和項(xiàng)目化運(yùn)作，讓基層民眾感受到改革開放的發(fā)展成果，使得公共權(quán)力惠及大眾，將政治統(tǒng)治職能降低，提升社會(huì)事務(wù)管理和科技文化等職能。Y縣的農(nóng)村文化三項(xiàng)活動(dòng)，學(xué)校安全保障，城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場(chǎng)化這些都是最基層民眾可以感知的服務(wù)，民眾感官對(duì)于公共權(quán)威的實(shí)現(xiàn)會(huì)以輿論和口碑的模式傳遞，Y縣購(gòu)買公共服務(wù)公益性崗位安置在鄉(xiāng)參戰(zhàn)退役軍人，減少特殊群體的矛盾源泉，最終有益于基層治理的推行，實(shí)現(xiàn)善治的合法性。

3.善治的回應(yīng)性——回應(yīng)人民對(duì)服務(wù)型政府的訴求。人民日益增長(zhǎng)的文化需求，是行政要面對(duì)的大難題。大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，挑戰(zhàn)著Y縣的治理水平，購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是提高政府行政效率和服務(wù)質(zhì)量的選擇。向社會(huì)放開公共服務(wù)，積極回應(yīng)民眾的需求，是一種政府和社會(huì)的良性互動(dòng)?；鶎用癖姷奈幕?、醫(yī)療和教育是最突出的問(wèn)題，Y縣雖然只是在起步中，對(duì)農(nóng)村的三項(xiàng)文化進(jìn)行購(gòu)買扶持，對(duì)民眾關(guān)心的學(xué)校安全問(wèn)題予以支持，城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場(chǎng)化，外包物業(yè)保潔、門衛(wèi)保安管理等服務(wù)，這些最基礎(chǔ)而能看到的服務(wù)，是政府職能對(duì)民眾訴求的回應(yīng)，能夠一定程度上化解社會(huì)矛盾。隨著更多購(gòu)買服務(wù)的開展，基層治理善治的回應(yīng)性應(yīng)當(dāng)大有所為。

4.實(shí)現(xiàn)善治的有效性——提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。社會(huì)組織由于其靈活多變、貼近群眾及專業(yè)化強(qiáng)等特點(diǎn)，可以滿足各類人群對(duì)公共服務(wù)的差異化需求。整合社會(huì)閑散力量參與公共產(chǎn)品的提供，改變了過(guò)去單一的社會(huì)管理模式，有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，如加強(qiáng)政府出資的農(nóng)村文藝演出、電影放映、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及林場(chǎng)組織的群眾文化活動(dòng)，豐富農(nóng)村文化活動(dòng)形式，城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)和綠化管護(hù)市場(chǎng)化開展，全縣公務(wù)用車定點(diǎn)維修，“接地氣”的服務(wù)，社會(huì)化的參與，是善治有效性的保障。

5.實(shí)現(xiàn)善治的穩(wěn)定性——發(fā)展社會(huì)組織，推進(jìn)管理創(chuàng)新。對(duì)于社會(huì)組織而言，接受政府合同委托提供公共服務(wù)，是使其專業(yè)化水平得到充分發(fā)揮的重要契機(jī)，同時(shí)也是自身得以不斷發(fā)展壯大的機(jī)遇期。社會(huì)組織通過(guò)和政府的對(duì)話協(xié)商，獲得相應(yīng)的財(cái)力、物力和人力等方面支持，使其自身得到政府政策的扶持，有利于擴(kuò)大自身影響力。Y縣各類政府購(gòu)買服務(wù)的開展，使得相應(yīng)組織有發(fā)展的空間，有利于促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的新格局，構(gòu)建多中心治理模式，增強(qiáng)公民自主意識(shí)和自立精神。

四、結(jié)論

創(chuàng)新社會(huì)治理，是未來(lái)實(shí)現(xiàn)我國(guó)長(zhǎng)治久安的有力保障，基層治理實(shí)現(xiàn)善治是基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)公共服務(wù)局面，應(yīng)當(dāng)在政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展下不斷拓展，使得民眾和社會(huì)能夠參與社會(huì)的建設(shè)，治理的水平和質(zhì)量逐步提升。從Y縣的起步來(lái)看，政府購(gòu)買服務(wù)需要不斷發(fā)展，最終促進(jìn)基層治理實(shí)現(xiàn)善治，使得基層社會(huì)權(quán)力架構(gòu)得以平衡，以公共服務(wù)的逐步優(yōu)化形式顯現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)基層治理需要重點(diǎn)關(guān)注政府購(gòu)買公共服務(wù)的細(xì)化和深入，增強(qiáng)民眾的認(rèn)同感，以期實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，最終以基層治理善治帶動(dòng)國(guó)家治理水平提高和現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

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［2］俞可平.治理與善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，（5）.

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［4］楊愛杰，李強(qiáng).包容性發(fā)展理念下社會(huì)基層治理的創(chuàng)新策略［J］.學(xué)術(shù)論壇，2012，（9）.