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    行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

    2014-08-15 00:43:04
    關(guān)鍵詞:公安機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)

    黎 群

    (廣西民族大學(xué) 法學(xué)院,廣西 南寧530006)

    一、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

    行政執(zhí)法主要是行政機(jī)關(guān)通過(guò)運(yùn)用行政手段進(jìn)行行政處罰等方式來(lái)保障行政權(quán)的實(shí)現(xiàn),而刑事司法則主要是司法機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能,通過(guò)刑事追訴來(lái)打擊犯罪,保障刑事司法權(quán)的實(shí)施。這兩種權(quán)能在國(guó)家社會(huì)生活中的作用和運(yùn)作方式是不一樣的。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接(以下簡(jiǎn)稱“兩法銜接”),是指有行政執(zhí)法職能的政府主管部門或市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu),在依法查處違法行為過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或線索,及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院進(jìn)行查處的一種工作方式。[1]

    二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的必要性

    實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接,是正確行使行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)各自職能,準(zhǔn)確適用行政與刑事法律規(guī)定,恰當(dāng)追究違法者法律責(zé)任,切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,保護(hù)公民合法權(quán)益,保護(hù)社會(huì)公共利益的必然要求,也是實(shí)現(xiàn)良法之治,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義。銜接得好,法律的實(shí)施就能進(jìn)入正確的軌道,否則就容易出現(xiàn)放縱犯罪,滋生腐敗等較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。[2]

    (一)對(duì)行政不作為的救濟(jì)

    我國(guó)的行政處罰法第七條第二款規(guī)定:違法行為構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任,不得以行政處罰代替刑事處罰。國(guó)務(wù)院頒布的“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定”也規(guī)定:對(duì)于行政違法行為涉及犯罪的,應(yīng)該向公安司法機(jī)關(guān)移送。這些法律法規(guī)的有效實(shí)施,可以一定程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)消極不作為、拒絕移送涉罪案件的行為進(jìn)行有效的制約。

    (二)追溯犯罪的需要

    雖然近年來(lái)行政機(jī)關(guān)向公安司法機(jī)關(guān)移送的涉罪行政案件量呈上升趨勢(shì),但其所占行政案件總量和公安司法機(jī)關(guān)查辦的涉罪行政案件總量的比重卻是極其微小的,有些地區(qū)占比甚至呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。行政機(jī)關(guān)移送行政案件的主動(dòng)性不強(qiáng),有著多方面的原因。一是部分行政機(jī)關(guān)人員法律意識(shí)淡薄、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。一些行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)于案件移送的重要性和相應(yīng)的程序、方法和法律后果缺乏應(yīng)有的認(rèn)知,于是本著“多一事不如少一事”的原則,消極不作為。二是出于自身利益考量。一些行政機(jī)關(guān)和個(gè)人出于個(gè)人利益考慮,往往不愿主動(dòng)移送涉罪行政案件,比如涉及個(gè)人私交等感情,則愿意“息事寧人”;出于經(jīng)濟(jì)利益考慮,則選擇“以罰代罪”。

    (三)權(quán)力制衡的需要

    權(quán)力制衡是法治和憲政中的一條重要原則,是權(quán)力依法有序運(yùn)行的重要保障。行政執(zhí)法權(quán)是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化事務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力。行政權(quán)涉及面極廣,且是與公民的切身利益聯(lián)系最為緊密的一種國(guó)家權(quán)力?!皺?quán)力一旦得不到制約就容易被濫用”,是法治領(lǐng)域一條極為重要的理念,因此,若要行政權(quán)在法治框架下依法有序運(yùn)行,就必須通過(guò)司法監(jiān)督等手段對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制,即是通過(guò)涉罪案件移送對(duì)行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督的一種方式,可以更好地保障法律的準(zhǔn)確適用和法制的統(tǒng)一。

    三、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接路徑選擇

    (一)完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)

    為了使資源共享機(jī)制更加健全,在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)三者中,設(shè)立監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員網(wǎng)絡(luò),即派遣工作人員專門負(fù)責(zé)溝通信息、協(xié)調(diào)案例。配合行政執(zhí)法和刑事司法部門的溝通交流,淡化機(jī)關(guān)間的觀念上的隔閡,解決并處理在處查案件時(shí)的問(wèn)題,三者要定期經(jīng)常召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。

    兩法銜接工作聯(lián)席會(huì)議指由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)共同參與的,旨在探討、研究?jī)煞ㄣ暯舆^(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題,擬定有效解決方案,形成兩法銜接良好工作格局而召開(kāi)的定期會(huì)議。兩法銜接工作聯(lián)席會(huì)議至少應(yīng)當(dāng)每半年召開(kāi)一次,由參與各方相互通報(bào)兩法銜接工作的有關(guān)情況,交流和分享重要執(zhí)法辦案信息,探討、研究銜接工作中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,提出加強(qiáng)兩法銜接工作的措施、對(duì)策,并可以結(jié)合各地實(shí)際,制定切實(shí)可行的銜接工作規(guī)程。對(duì)重大、復(fù)雜、疑難,性質(zhì)難以認(rèn)定的案件,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以就刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問(wèn)題咨詢公安機(jī)關(guān)、人民檢察院。與此同時(shí),公安機(jī)關(guān)、人民檢察院可以就案件辦理中的專業(yè)性問(wèn)題咨詢行政執(zhí)法機(jī)關(guān),接收請(qǐng)求咨詢的相應(yīng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、及時(shí)答復(fù)。對(duì)請(qǐng)求咨詢問(wèn)題的答復(fù)也應(yīng)設(shè)定一個(gè)明確的時(shí)限。另外,筆者認(rèn)為在每一個(gè)具備行政執(zhí)法權(quán)的行政管理部門都設(shè)立一個(gè)行政監(jiān)察專員,受理對(duì)該領(lǐng)域的行政管理事務(wù)提出的申訴,如對(duì)該行政監(jiān)察專員作出的處理不服,再向?qū)iT的機(jī)關(guān)申訴或釆用其他司法救濟(jì)途徑。[3](P638)此制度的優(yōu)勢(shì)在于:其一,增加了監(jiān)督力量,使得監(jiān)督結(jié)構(gòu)配置更加科學(xué),向前置于執(zhí)法和后置于執(zhí)法并重的監(jiān)督程序模式進(jìn)步。其二,可彌補(bǔ)司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)制約中的不足,第一時(shí)間進(jìn)行監(jiān)督以及以相對(duì)專業(yè)的身份進(jìn)行監(jiān)督。其三,降低司法救濟(jì)成本,避免高昂的司法救濟(jì)花費(fèi)。

    (二)建立涉刑行政案件檢察機(jī)關(guān)分流機(jī)制

    涉刑行政案件檢察機(jī)關(guān)分流機(jī)制是指,在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件,從一般行政執(zhí)法案件中分流出來(lái),通過(guò)公安機(jī)關(guān)立案,最后匯集到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查,決定是否對(duì)案件啟動(dòng)刑事訴訟程序的關(guān)鍵。該機(jī)制有幾個(gè)特點(diǎn):其一,該機(jī)制的關(guān)鍵是檢察權(quán)向行政權(quán)的適度滲透,由檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,防止和阻止各個(gè)部門各自存在利益訴求,如防止行政機(jī)關(guān)不履行主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)移交案件的職責(zé),公安機(jī)關(guān)過(guò)多介入行政活動(dòng)等,只有通過(guò)檢察權(quán)向其他行政權(quán)的適度滲透,由檢察機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé),行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制的啟動(dòng)、運(yùn)行、終止才更有效率;其二,該機(jī)制的結(jié)構(gòu)中心是檢察機(jī)關(guān),所以在現(xiàn)象上表現(xiàn)為案件由行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)流動(dòng);其三,該機(jī)制的目的是為了發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)犯罪、打擊犯罪方面的積極作用,將應(yīng)當(dāng)被追究刑事犯罪的案件納入國(guó)家的刑事司法程序中來(lái),避免有罪不究;其四,該機(jī)制包括行政機(jī)關(guān)及行使行政權(quán)的組織、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等參與主體,存在于各主體的職能前后相繼的環(huán)節(jié)上。[4]

    (三)行政執(zhí)法與刑事司法銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化制度

    無(wú)論是刑事訴訟法還是行政訴訟法中規(guī)定的證據(jù)形式都基本包括了書證、物證、證人證言、視聽(tīng)資料、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論和勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄等幾類法定證據(jù)。長(zhǎng)期以來(lái),證據(jù)的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化問(wèn)題一直是困擾行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)務(wù)界難題,在修訂的《刑事訴訟法》出臺(tái)前,證據(jù)合法性要求證據(jù)收集的主體必須合法(偵查人員),因此,行政執(zhí)法人員收集的證據(jù)往往無(wú)法直接作為刑訴證據(jù)加以使用,而必須經(jīng)過(guò)證據(jù)轉(zhuǎn)化,重新收集固定。言詞證據(jù)尚可重新收集,但物證、書證等實(shí)物證據(jù)往往難以達(dá)到這一要求。而新的“刑事訴訟法”第五十二條第二款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子證據(jù)等證據(jù)材料,在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?!边@一規(guī)定明確了涉罪案件移送后的證據(jù)銜接,對(duì)于提升行政機(jī)關(guān)案件移送動(dòng)力、規(guī)范案件移送程序,都將起到極大的作用。行政犯罪與行政違法間的區(qū)分雖然不明確,但大量的行政違法與行政犯罪是以基礎(chǔ)事實(shí)的一致為銜接點(diǎn)的,能夠證明基礎(chǔ)事實(shí)是一致的。

    要解決行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的法律障礙問(wèn)題,應(yīng)該著重解決取證主體的合法性問(wèn)題、取證程序的合法性問(wèn)題和證據(jù)形式的合法性問(wèn)題。從行政犯罪的特征看,行政犯罪由行政違法產(chǎn)生,而行政違法行為涉及面廣、專業(yè)領(lǐng)域多樣,所以,固有的刑事司法證據(jù)搜集技術(shù)人員未必能夠?qū)τ谒行姓缸锏淖C據(jù)搜集比行政執(zhí)法人員更有優(yōu)勢(shì),而反而某些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作人員能夠通過(guò)專門執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)獲得第一手準(zhǔn)備證據(jù),對(duì)刑事司法的定罪和量刑都具有不可替代的作用。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)執(zhí)法及查辦案件過(guò)程中所收集的有關(guān)證據(jù),難以確定是否達(dá)到刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)之時(shí),但的確存有重大犯罪嫌疑的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以必要的支持、積極會(huì)同相關(guān)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展進(jìn)一步調(diào)查工作,徹查案件事實(shí)。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的嫌疑人可能存在逃匿、銷毀證據(jù)或者轉(zhuǎn)移、隱匿涉案財(cái)物等行為,要立即向公安機(jī)關(guān)通報(bào),公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速派員介入,對(duì)于其中涉嫌犯罪的要依法立案?jìng)刹?。?duì)于以暴力、脅迫等方式阻礙工商等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法執(zhí)行公務(wù)構(gòu)成違法犯罪的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法處理。對(duì)于其中情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣或者疑難復(fù)雜的重大涉嫌犯罪案件,公安機(jī)關(guān)與工商等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采取組成聯(lián)合工作組等形式,商定工作策略和步驟,共同應(yīng)對(duì)。

    (四)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的信息共享機(jī)制

    行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的各種程序機(jī)制要真正得以良性運(yùn)作,必須保障相互之間信息交流的暢通。[5]首先,應(yīng)該建立通報(bào)制度。在整個(gè)行政執(zhí)法的程序中,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都要充分扮演好自己的角色:其一,在立案后,要及時(shí)做好備案工作,把立案決定告知公安機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān);其二,調(diào)查處理中,把資料同各職能部門共享;其三,作出處罰決定后,結(jié)果在檢察機(jī)關(guān)備案;其四,若案件涉嫌犯罪將案件移送至公安機(jī)關(guān)調(diào)查的同時(shí),到檢察機(jī)關(guān)備案;其五,公安機(jī)關(guān)對(duì)案件作出審査決定后告知行政執(zhí)法機(jī)關(guān),在檢察機(jī)關(guān)備案,公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要將處理結(jié)果及時(shí)告知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。其次,要建立和完善信息平臺(tái)共享機(jī)制。要充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進(jìn)手段,實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安、檢察等刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息共享,實(shí)現(xiàn)二者在案件信息管理方面的聯(lián)通和互享。

    (五)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的程序規(guī)范

    行政執(zhí)法和刑事司法銜接的程序問(wèn)題,是指涉嫌犯罪的行政違法行為通過(guò)何種渠道、步驟劃入刑事司法范疇,解決二者在程序?qū)用娴你暯訂?wèn)題。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的程序,也是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在與刑事司法機(jī)關(guān)銜接的首要環(huán)節(jié)以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。筆者認(rèn)為,對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間的銜接程序的設(shè)計(jì),以下四個(gè)方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以考慮:

    第一,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌刑事犯罪案件收集到的證據(jù)應(yīng)該要妥善保管好以防丟失,那些涉及案件處理的非法物品,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該交由法定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)和鑒定,并對(duì)檢驗(yàn)的結(jié)果出示檢驗(yàn)報(bào)告。

    第二,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都負(fù)有監(jiān)督的權(quán)力和義務(wù),對(duì)于公安機(jī)關(guān)不予立案的情形,檢察機(jī)關(guān)可以依法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí)密切關(guān)注移交案件的審理結(jié)果,必要的時(shí)候可以派檢察機(jī)關(guān)的工作人員參與到該案件的審理討論之中,加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案不決的監(jiān)督。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的立案審理,檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其展開(kāi)調(diào)查,對(duì)那些徇私枉法和利用職權(quán)貪污受賄的行為展開(kāi)調(diào)查,依法審理并追究相關(guān)工作人員的法律責(zé)任。

    第三,對(duì)于需要移送給公安機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪的案件,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送之前要認(rèn)真審查好案件移送的條件,該條件指的是什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才能將案件進(jìn)行移送。達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)之后,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)第一時(shí)間考慮將案件移交,在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將案件移交出去后,等待司法機(jī)關(guān)對(duì)于移交案件的反饋。對(duì)于那些符合移交標(biāo)準(zhǔn)卻不予移交的,要規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任和處罰,對(duì)于移送的超期的法律責(zé)任問(wèn)題,以及其他相關(guān)責(zé)任問(wèn)題都應(yīng)該有全面的規(guī)范。

    第四,刑事司法機(jī)關(guān)將案件移交給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要辦理一定的手續(xù),在移交的期限內(nèi)展開(kāi)案件的調(diào)查工作,對(duì)于案件構(gòu)成犯罪的應(yīng)該要上報(bào)給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如果要移送案件的話,也要辦理相關(guān)的手續(xù),并將其保管好。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件交由公安機(jī)關(guān)后,公安機(jī)關(guān)對(duì)案件做出不予追究刑事責(zé)任的或是不予立案的,都應(yīng)該要說(shuō)明理由,然后在案件審理規(guī)定的時(shí)間內(nèi),將案件移交給檢察機(jī)關(guān)并做好備案工作。

    四、結(jié)語(yǔ)

    行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問(wèn)題一直是法學(xué)理論界與司法實(shí)務(wù)界探討的難點(diǎn)問(wèn)題,筆者認(rèn)為為在行政執(zhí)法過(guò)程中,要設(shè)置合理的銜接路徑,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)建設(shè)若干制度,如完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作機(jī)構(gòu);建立涉刑行政案件檢察機(jī)關(guān)分流機(jī)制;行政執(zhí)法與刑事司法銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化制度;行政執(zhí)法與刑事司法銜接的信息共享機(jī)制;行政執(zhí)法與刑事司法銜接的程序規(guī)范。

    [1]杜建國(guó).論行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接[J].中國(guó)檢察官,2011,(11).

    [2]姜明安.行政執(zhí)法的功能與作用[J].行政法論叢,2004,(1).

    [3]張?jiān)?英國(guó)行政法[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.

    [4]劉遠(yuǎn).行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制改革初探——以檢察權(quán)的性質(zhì)為理論基點(diǎn)[J].法學(xué)論壇,2006,(1).

    [5]元明.行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的理論和實(shí)踐[J].人民檢察,2011,(12).

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