中國共產黨農村土地政策的回顧與創(chuàng)新

李文生 余東健 王 鈴

（福建農林大學 馬克思主義學院，福建 福州350002）

農村集體土地制度改革是全面深化改革的主要內容，十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》，明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地，堅持農村土地集體所有權，賦予農民對承包地的流轉權能。這既是對我國革命、建設和改革不同時期農村土地政策的堅持和繼承，更是為我國的改革再出發(fā)提供了制度保證。

一、我黨不同時期的農村土地政策

（一）新民主主義革命時期黨的農村土地政策

在半殖民地半封建的舊中國，長期維持著封建土地剝削制度，占農村人口不到百分之五的地主、富農，占有百分之五十的土地。他們憑借占有的土地，殘酷剝削和壓迫農民。而占農村人口百分之九十的貧農、雇農和中農，卻只占有百分之二十至三十的土地。嚴重阻礙了農村經(jīng)濟和中國社會的發(fā)展，導致了近代中國的貧窮落后。為了徹底打破封建土地剝削制度，推翻壓在中國人民頭上的三座大山，充分調動廣大農民的積極性，建立農村革命根據(jù)地，黨在土地革命戰(zhàn)爭時期，為了完成民主革命反封建的基本任務和調動農民支援革命戰(zhàn)爭和進行根據(jù)地建設的積極性，黨制定了依靠貧雇農，聯(lián)合中農，限制富農，保護中小工商業(yè)者，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農民的土地所有制的農村土地政策，粉碎了國民政府的經(jīng)濟封鎖，支持了革命戰(zhàn)爭，鞏固了紅色政權?？谷諔?zhàn)爭時期，為了建立和鞏固最廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，我黨采取了地主減租減息，農民交租交息的農村土地政策。在解放戰(zhàn)爭時期，為了進一步激發(fā)農民革命和生產的積極性，我黨制定了依靠貧雇農，團結中農，有步驟地、有分別地消滅封建剝削的土地制度，沒收地主土地，實行耕者有其田的土地制度，按農村人口平均分配土地的政策。

在新民主主義革命土地政策的指導下，充分調動了廣大農民階級的積極性，使農民階級成為了中國革命的主力軍，無產階級最可靠的同盟軍，奠定了新民主主義革命勝利的階級基礎和經(jīng)濟基礎。

（二）社會主義改造時期黨的農村土地政策

新中國成立后，為了鞏固新生的人民政權和迅速恢復國民經(jīng)濟，黨不失時機地引導農民走互助合作道路，通過興辦互助組、發(fā)展初級農業(yè)生產合作社、興辦高級農業(yè)生產合作社的方式，將農民的土地私有制改造成集體經(jīng)濟。真正實現(xiàn)了中國農民數(shù)千年來得到土地的奮斗目標，使農民真正從經(jīng)濟上翻身作了主人，從而最深入、最廣泛地調動了農民群眾的革命和建設的積極性，使農業(yè)生產力獲得了極大的解放，支援了國家工業(yè)化建設，也進一步鞏固了工農聯(lián)盟。

（三）社會主義建設時期黨的農村土地政策

社會主義制度建立之后，從1958年到978年，由于社會主義建設經(jīng)驗的不足，黨內出現(xiàn)了盲目求大求公的“左”的路線錯誤，采取了合并和擴大農業(yè)生產合作社，提高公有化程度和擴大規(guī)模的政策，使生產關系嚴重脫離了當時的社會生產力水平，不但挫傷了農民的積極性，也導致農村經(jīng)濟陷入混亂狀態(tài)。

十一屆三中全會之后，黨中央作出了改革開放的決策，率先在農村實行了統(tǒng)分結合，雙層經(jīng)營的家庭聯(lián)產承包責任制，在保留集體經(jīng)濟必要的統(tǒng)一經(jīng)營的同時，將土地等按人口或勞動力比例根據(jù)責、權、利相結合的原則分給農戶經(jīng)營。其意義在于使八億農民獲得對土地的經(jīng)營自主權，極大地調動了廣大農民的積極性，廣大城鄉(xiāng)人民得到顯著實惠，也解決了我國社會主義農村體制的重大問題，為促進工業(yè)和整個經(jīng)濟的改革和發(fā)展開辟了一條新路。在此后的35年里，農村土地政策在堅持以家庭承包經(jīng)營的基礎上，按照土地所有權與使用權分離的原則，我黨又圍繞著土地的市場化開展了第二次農村土地改革，進一步探索了多種形式的土地流轉制度。35年來，一系列深刻的變革，極大地解放和發(fā)展了生產力，農業(yè)農村發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越。

二、十八屆三中全會在農村土地政策上的重大突破

（一）建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地：同等入市、同權同價

黨的十八屆三中全會明確指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！保?］（P13）

1.同等入市。隨著城市化進程的加速推進，由征地拆遷引發(fā)的矛盾日益凸顯，造成這一局面的重要原因在于農村土地不能公平入市交易。繼十七屆三中全會提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場后，黨的十八屆三中全會再次強調，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，讓農村集體建設用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，打破現(xiàn)行土地市場的二元結構和剪刀差，有效保障農民的財產權，提升農民在城鎮(zhèn)化進程中的話語權。同時，徹底破除土地流轉的制度障礙，采取更有力的政策措施鼓勵農戶通過入股、出租、轉讓、股份合作等多種方式進行土地承包經(jīng)營權流轉，不僅能夠加快現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，而且也能增加農民的財產性收入。

2.同權同價。生產要素平等交換，這是市場經(jīng)濟的本質屬性。長期以來，城鄉(xiāng)要素交換不平等，農村資源過多流向城市，這也是當前城鄉(xiāng)二元結構最突出的問題之一。我國土地市場長期處于“城鄉(xiāng)分割”狀態(tài)，城市和農村土地享有不同權利。城市國有建設用地有正式的土地交易市場，實行市場定價，而農村集體建設用地要想流轉，就必須通過政府征收轉換為國有建設用地后才可交易。集體建設用地與承包地一樣，也是農民的重要財產，但由于現(xiàn)行體制下政府壟斷土地供應，農民無法運用土地財產自主參與工業(yè)化、城市化進程，加之城市對農民的征地補償標準大大低于土地市場價格，在城市地價不斷攀升的背景下，這樣的制度安排勢必會遭遇農民強烈抵制。隨著農村集體建設用地資產價值的不斷顯現(xiàn)，再像過去一樣只給農民一點錢、一個戶口，就讓他們被動成為城里人的做法已不可行。只有讓農村集體建設用地與國有建設用地實現(xiàn)“同地同權同價”，才能提升農民在城鎮(zhèn)化進程中的話語權。同時，也有利于形成反映市場供求關系、資源稀缺程度的土地價格形成機制，大大提升土地資源的配置效率。

（二）堅持農村土地集體所有權，賦予農民對承包地的流轉權能

黨的十八屆三中全會明確指出：“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營?！保?］（P22）

在改革開放初期的農村集體土地是按照一家一戶承包經(jīng)營的。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，無論是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平，還是農村經(jīng)濟社會結構已經(jīng)發(fā)生了很大變化，農民的分工分業(yè)十分突出，大量的農民外出務工，因而原有的一家一戶均分的、零碎的土地，既越來越成為農民市民化的突出障礙，也成為發(fā)展規(guī)?；?、集約化現(xiàn)代農業(yè)的突出障礙。

過去，農村的宅基地、住房都不能流轉、抵押或者交換，使得農民的這一部分財產“有名無實”。三中全會提出了“賦予農民更多的財產權利”，通過土地的流轉從根本上促進土地的集約高效利用，促進專業(yè)化、規(guī)?；F(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，促進農民增收、農業(yè)增效。農民將來可以擁有承包耕地的經(jīng)營權、宅基地的使用權、房產權以及集體經(jīng)濟的受益權。同時，把農民的宅基地和房屋流轉起來，農民的這些財產將按市場規(guī)則入市，在流轉中實現(xiàn)增值，農村產權流轉交易也將更為公開、公正、規(guī)范，土地隨意被征、農民所獲補償過少的現(xiàn)象將一去不返，那么農民的財產性收入將會有一個很大的變化。

三、實施新一輪農村土地政策改革的建議

（一）盡快修改《中華人民共和國土地管理法》

《中華人民共和國土地管理法》，在第63條明確規(guī)定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。顯然這一規(guī)定與十八屆三中全會提出的“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營”有著明顯沖突，當前必須要盡快修改相關法律法規(guī)，強化頂層設計，掃除建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的法律障礙。

（二）加速對農村土地的確權頒證

開展農村土地承包權確權頒證工作，是一件惠及農民的民生工程，對保護農民土地承包權益、促進農村土地流轉、推進農村產權制度改革具有十分重要的意義。2013年黨的中央一號文件指出：“健全農村土地承包經(jīng)營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。”［4］建議在保持第二輪土地承包關系不變的前提下，落實農民承包經(jīng)營的土地長期不變，落實農民的宅基地和房屋的占有、使用、收益、流轉、抵押、擔保等權能，將農村土地承包地塊、面積、地類、空間位置、用途、權屬證書等落實到農戶并記錄在冊，這樣才能切實保障農民的合法土地權益。

（三）改革現(xiàn)行土地征收制度，建立農村集體建設用地增值收益分配機制

收益分配機制問題是集體建設用地使用權流轉制度的關鍵與核心，集體建設用地使用權流轉收益分配涉及地方政府、農村集體和農民三方，因此從政府層面來說，著重應通過稅收方式進行合理調節(jié)。具體是政府要依據(jù)農地質量定價，制定征地價格補償標準以及征收土地升值的返還標準，包括被征收部分的補償、土地投資利息的補償、有害或不良影響補償、干擾損失補償和重新安置的困難補償?shù)?；在確保農民利益的前提下，調整分配比例，并通過保險安置、創(chuàng)業(yè)安置、就業(yè)安置和貨幣安置等形式多樣的安置方式，切實讓農民“保權增利”。從農村集體方面來看，農村集體作為集體用地的所有權人在用地流轉收益分配中占據(jù)重要的地位，因此，根據(jù)“同地、同權”的原則，農村集體作為初次流轉的土地使用權轉出方，應當獲得除應繳納稅費以外的收益；但在再次流轉中，集體建設用地使用權流轉發(fā)生在使用權人之間，農村集體不再是交易一方，因此在再次流轉時不能再參與收益分配。從農民的角度來看，農民理應成為集體建設用地流轉的最終受益者。在初次流轉中，農民作為農村集體的具體成員，應共享土地流轉所獲得的大部分集體收益，在再次流轉中，如果集體建設用地的使用權人是本集體或是本集體以外的農民，在其流轉已獲得的用地使用權時，該農民也應獲得再次流轉的收益?？傊?，農民在面對集體和地方政府時，是處于弱勢地位的，應切實維護和保障農民的合法權益。

［1］習近平.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］，北京：人民出版社：2013：13.

［2］中共中央國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè) 進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見［EB/OL］.http：//news.ifeng.com/mainland/detail＿2013＿01/31/21825190＿1.shtml.2013－01－31.