新形勢下合資鐵路地方投資現(xiàn)實思考與突破

曹 飛 （安徽省投資集團鐵路投資管理公司，安徽 合肥 230000）

1 概 述

隨著國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》和《鐵路“十一五”規(guī)劃》的實施，合資鐵路掀起了新一輪建設(shè)高潮，在部省合作機制下，各省市政府作為合資鐵路主要投資人之一，在資金籌集、征地拆遷協(xié)調(diào)和創(chuàng)造良好建設(shè)環(huán)境上發(fā)揮了重要作用。2013年以來，由于國家鐵路管理體制改革的啟動和鐵路投融資體制改革的加速，目前，新一輪國家鐵路投資形勢呈現(xiàn)了一些新的特點。首先從發(fā)展內(nèi)容來看，“十一五”期間，國家“四縱四橫”干線鐵路網(wǎng)已初步建成，社會效益和經(jīng)濟效益初步發(fā)揮，城際鐵路和支線鐵路將轉(zhuǎn)為新一輪投資熱度和建設(shè)重點；再從發(fā)展模式來看，分類投資的鐵路建設(shè)模式將得到廣泛推行，國家鐵路總公司將不主動謀求某些鐵路建設(shè)控股權(quán)和建設(shè)主導(dǎo)權(quán)，各省、直轄市將接過城際鐵路和支線鐵路投資接力棒，自主建設(shè)甚至運營。

就安徽省來說，“十二五”期間，全省鐵路地方資本金籌資需要215億元左右，利用政府財政和稅收支持最多可以解決60億元左右，還有155億元需要融資解決，融資壓力明顯，在這內(nèi)外形勢出現(xiàn)變化情況下，地方投資人必須積極適應(yīng)鐵路發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，采取“兩條腿”走路迫在眉睫，一是繼續(xù)加大鐵路籌資政策研究推行力度，同時要發(fā)揮自身融資功能和地方協(xié)調(diào)優(yōu)勢，突破資金瓶頸制約，創(chuàng)新投資理念，對促進合資鐵路持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

2 以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢營造良好建設(shè)環(huán)境

鐵路作為線型工程，具有延伸距離長、穿越區(qū)域多、影響面廣的特點,項目征地拆遷困難往往成為制約工程建設(shè)進度的主要因素。尤其是合資鐵路，由于路地雙方共同參與出資建設(shè)，涉及部門廣、工作環(huán)節(jié)多、觸及利益多，進一步增加了項目前期工作的復(fù)雜性，具體表現(xiàn)為：由于地方線位、車站設(shè)立、合資公司注冊地之爭，造成項目設(shè)計方案遲遲不能確定；由于部分地區(qū)公、鐵部門之間互相制約，造成鐵路公路交叉跨越協(xié)調(diào)困難；由于地方林業(yè)、土地和社保部門未能充分溝通，造成項目建設(shè)用地難以報批組卷；由于企業(yè)、廠礦搬遷等重大個案補償方案存在分歧，造成征地拆遷進度滯后等，上述種種現(xiàn)象阻礙了合資鐵路建設(shè)的順利推進。

合資鐵路的發(fā)展契合地方推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的初衷，地方政府要積極發(fā)揮監(jiān)管和協(xié)調(diào)優(yōu)勢，為鐵路建設(shè)營造良好環(huán)境。地方政府作為合資鐵路征遷責(zé)任主體，在征地拆遷工作中，要及時足額撥付補償資金，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)，重大拆遷個案補償啟動評估程序，確?！肮健⒐_、公正”，兼顧業(yè)主和國家利益，努力做到不因征地拆遷協(xié)調(diào)不到位，補償標(biāo)準(zhǔn)不到位而影響項目進度。鐵路沿線市縣要樹立大局的意識，妥善處理由于線位、車站、公司注冊地分歧而出現(xiàn)的利益之爭。政府職能部門之間要加強溝通配合形成合力，避免互相推諉制衡，提高鐵路項目土地預(yù)審報批、環(huán)境評價、建設(shè)選址、線路交叉、水土保持、林地保護、文物保護、防洪、防震減災(zāi)、穿越各類保護區(qū)以及鐵路用電等環(huán)節(jié)的有關(guān)審查和報批工作效率。

3 以政策和資源優(yōu)勢拓寬籌資渠道

我國現(xiàn)行鐵路投資體制下，地方政府仍是鐵路的重要投資人，各省要盡快實現(xiàn)境內(nèi)鐵路規(guī)劃目標(biāo)，就要繼續(xù)保持一定的投資強度，積極兌現(xiàn)出資承諾，但在地方財政直接投入增長有限，從緊的貨幣政策及資金價格上漲等現(xiàn)實困難下，地方政府進一步開拓籌資思路，尋求鐵路資金瓶頸約束的突破口成為必然選擇。同時，從鐵路投資現(xiàn)狀和未來走勢看，“十二五”期間，我國鐵路建設(shè)可能出現(xiàn)分級投資的格局，即干線鐵路由鐵道部主導(dǎo)，區(qū)域性鐵路和支線由各省主導(dǎo)，城際軌道交通由各市主導(dǎo)。屆時，地方可能將要承擔(dān)鐵路項目主要資金籌措任務(wù)。因此，地方政府必須結(jié)合自身地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦不同，綜合運用“以政策換資金，以資源換資金，以資本換資金”的思路籌措鐵路資金，從安徽省和全國其它省份做法來看，主要有以下經(jīng)驗值得推廣。

3.1 發(fā)行地方政府債券

由于地方政府債券具有信用較好、融資成本低的特點，近期來看，是保障地方政府基本建設(shè)資金需求的最直接、最有效手段。2009年，國務(wù)院批準(zhǔn)財政部代發(fā)地方政府債券，2011年，上海市率先啟動自行發(fā)行地方政府債券的試點工作，作為地方政府一種市場化融資的方式，地方債試點將會進一步構(gòu)建更加透明和高效的融資方式，拓寬地方政府的融資渠道。2009年以來，安徽省累計安排27億元地方政府債券用于省內(nèi)合資鐵路建設(shè)，有效緩解了鐵路建設(shè)地方籌資壓力。

3.2 利用土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)性收入籌資

吉林、江西、河南、山東、天津等省市積極利用土地開發(fā)籌措鐵路資金。其中，吉林省、天津市規(guī)定一定時期內(nèi)，各級財政中從經(jīng)營性土地出讓收益中提取一定比例作為鐵路建設(shè)專項資金；江西省規(guī)定鐵路沿線市縣提供鐵路站場周邊及沿線一定數(shù)量的土地資產(chǎn)，土地開發(fā)收益用于鐵路建設(shè)。甘肅、陜西等省擬利用礦權(quán)價款等資源性收入籌措鐵路建設(shè)資金，其中，甘肅省明確省級探礦權(quán)和采礦權(quán)價款等資源性收入要優(yōu)先保證鐵路建設(shè)項目資本金投入，陜西省規(guī)定拿出部分資源探礦權(quán)、采礦權(quán)拍賣的收入用于鐵路建設(shè)的地方配套資金。

3.3 集中征收鐵路相關(guān)稅收

按照”取之于鐵路、用之于鐵路“的思路，對鐵路建安營業(yè)稅實行集中征收，不僅能集中財力籌集資金，還有利于形成鐵路建設(shè)資金循環(huán)鏈。2006年以來，全國很多省份改變了鐵路建安營業(yè)稅及附加征收方式，即由原來屬地征收改為省級集中征收，統(tǒng)籌用于省內(nèi)合資鐵路建設(shè)。安徽省為建立稅收支持鐵路建設(shè)的長效機制，同時明確合資鐵路運輸營業(yè)稅及附加、所得稅實行省級統(tǒng)一征收，用于鐵路到期債務(wù)償還。河南省提出按照“零點思維”理念,凡鐵路建設(shè)產(chǎn)生的稅收與收益,原則上都要用于鐵路建設(shè)。

3.4 借助資本市場直接融資

安徽、浙江、湖南、河南等省積極支持省級鐵路投融資平臺利用資本市場融資。其中，安徽省利用財政性資金為來源組建了省級鐵路建設(shè)投資基金，以基金為依托從銀行等金融機構(gòu)融資，并通過參與高成長性項目投資及風(fēng)險可控運作實現(xiàn)基金增值和規(guī)模放大，獲得收益全部用于鐵路投資和償還鐵路建設(shè)貸款本息。浙江省也組建了省內(nèi)首支有限合伙制產(chǎn)業(yè)投資基金——浙商產(chǎn)業(yè)基金，引導(dǎo)和帶動民間資本進入鐵路投資領(lǐng)域。河南省支持省鐵路投資集團持有上市公司股權(quán)，支持該公司出資作為發(fā)起人之一,參與全省擬上市公司首次公開發(fā)行股票，優(yōu)先考慮該公司參與上市的省國有或國有控股公司增發(fā)股票，直接增強省級鐵路投資平臺的資本實力和融資能力。

3.5 國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)移支付

國有資本經(jīng)營預(yù)算制度作為我國深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的重要舉措，對引導(dǎo)國有資本投資方向和領(lǐng)域，提高國有資本運營效果具有重要意義。安徽、浙江等省從省級財政收取的國有資本收益中，每年提取一定的比例，專項用于省本級的鐵路建設(shè)投資。例如，安徽省近年累計從國有資本收益中安排8億元用于鐵路建設(shè)，部分彌補了鐵路地方配套資金缺口。

3.6 引導(dǎo)地方國有大中型企業(yè)參與出資

河南、山東、江西、廣西、陜西等省鼓勵和引導(dǎo)有實力的省屬企業(yè)共同參與合資鐵路出資。例如，江西省要求省投資集團、江西國際信托、省行政事業(yè)資產(chǎn)集團、省高速集團等省屬企業(yè)帶頭發(fā)揮省內(nèi)國有大型企業(yè)的融資擔(dān)保功能，積極參與全省鐵路建設(shè)；山東省通過市場化運作吸收日照港、棗礦、新礦、萊鋼等運輸、鋼鐵、采礦類企業(yè)資金用于鐵路建設(shè)。

4 以創(chuàng)新機制激發(fā)合資鐵路發(fā)展活力

合資鐵路能夠發(fā)揮中央和地方兩級積極性，具有明顯機制優(yōu)勢，路地雙方應(yīng)站在中國鐵路發(fā)展的全局高度，在合作理念上深化認(rèn)識，進一步創(chuàng)新體制、激活機制，促進合資鐵路經(jīng)濟效益的提高,增強投資人的投資信心。

4.1 實施合資鐵路地方股權(quán)整合和置換

合資鐵路作為市場化的產(chǎn)物，經(jīng)營效益的好壞關(guān)鍵在于自身運營能力、市場競爭能力和抗風(fēng)險能力，并不在于由誰來控股，金溫鐵路的良好經(jīng)營效益說明了這一點。目前，各省市參股合資鐵路項目雖然較多，省方鐵路資產(chǎn)總量龐大，但各項目股權(quán)比例較低，這種“小而散”的股權(quán)布局既不利于地方股東行使出資權(quán)利，也影響國鐵對國家路網(wǎng)中長大干線鐵路的運輸效率管理。建議交通部和地方投資人共同研究合資鐵路股權(quán)置換的可行性，地方投資人能夠?qū)⒎稚⒑腺Y鐵路股權(quán)通過置換方式聚合，從而取得一至兩條支線或區(qū)域性鐵路的控股權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，充分調(diào)動地方投資主體的積極性，形成國鐵與合資鐵路公平競爭、良性互動的發(fā)展格局。

4.2 加快優(yōu)質(zhì)合資鐵路資產(chǎn)證券化步伐，盤活鐵路存量資產(chǎn)

截止2011年底，我國鐵路營業(yè)里程已達到9.1×104km，已形成的大量鐵路存量資產(chǎn)，為實現(xiàn)鐵路資產(chǎn)證券化提供了充足的可操作資產(chǎn)。建議選擇京滬、滬杭、合武，武廣等一批相對獨立、資產(chǎn)界面清晰、具有較強盈利能力的合資鐵路線路盡快股改上市，利用資本市場融資實現(xiàn)滾動發(fā)展。