對(duì)于耕地破壞鑒定中遇到問(wèn)題的建議

□張甲龍

近年來(lái)，司法機(jī)關(guān)在處理有關(guān)耕地破壞的土地違法案件時(shí)均要求國(guó)土資源行政主管部門提供耕地破壞鑒定，各級(jí)土地主管部門也很重視鑒定工作。但在土地鑒定實(shí)踐中，有幾個(gè)問(wèn)題時(shí)常遇見(jiàn)，而國(guó)家沒(méi)有明確的文件，致使鑒定結(jié)論在很大程度上受到影響。

一、耕地破壞標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題

1997年的《中華人民共和國(guó)刑法》中，新增了非法占用耕地罪（第342條），將耕地納入到刑法保護(hù)的范圍內(nèi)；2000年，最高法院的司法解釋從數(shù)量上明確了罪與非罪的界限。但是破壞耕地行為仍屢禁不止，因此破壞耕地鑒定工作非常重要。法律規(guī)定，構(gòu)成非法占用耕地罪的法定結(jié)果情節(jié)有兩種：一是數(shù)量較大；二是造成耕地大量毀壞。關(guān)于數(shù)量較大，最高人民法院已經(jīng)在《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2000〕14號(hào)）中明確界定標(biāo)準(zhǔn)，即基本農(nóng)田5畝以上，非基本農(nóng)田的其他耕地10畝以上，但是對(duì)破壞程度，即對(duì)“種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染”程度的認(rèn)定，未形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前只有國(guó)土資源部在前幾年出過(guò)一個(gè)征求意見(jiàn)稿，在征求意見(jiàn)稿中說(shuō)明了非法占有耕地造成毀壞的三種情況：一是建設(shè)建筑物或者構(gòu)筑物等非農(nóng)業(yè)建設(shè)造成種植條件嚴(yán)重毀壞的；二是挖沙、采石、采礦、取土造成種植條件嚴(yán)重毀壞的；三是堆放固體廢棄物造成耕地嚴(yán)重污染的。對(duì)非法占有耕地所建設(shè)的建筑物或者構(gòu)筑物，以是否硬化地面為界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)挖沙、采石、采礦、取土等行為，致使原耕作層被破壞的，可以根據(jù)情況具體分析。但是當(dāng)某宗違法用地占地面積達(dá)到了基本農(nóng)田5畝或以上或非基本農(nóng)田10畝以上，而造成毀壞所列舉的三種情況所占的面積不夠基本農(nóng)田5畝或非基本農(nóng)田10畝時(shí)怎么界定，沒(méi)有說(shuō)明，且征求意見(jiàn)稿一直沒(méi)有作為正式文件下發(fā)，使得縣（市、區(qū)）國(guó)土資源行政主管部門在進(jìn)行破壞耕地程度鑒定時(shí)沒(méi)有具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可參照。希望國(guó)土資源部門能夠早日下發(fā)具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得國(guó)土資源行政主管部門在進(jìn)行破壞耕地鑒定時(shí)有標(biāo)準(zhǔn)可查。

二、土地利用總體規(guī)劃圖與土地實(shí)際利用現(xiàn)狀之間的問(wèn)題

在進(jìn)行耕地破壞鑒定時(shí)，土地利用總體規(guī)劃圖（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）所確定的用途與土地實(shí)際利用現(xiàn)狀之間一般會(huì)出現(xiàn)以下幾種情況：一是“規(guī)劃”與實(shí)際土地利用現(xiàn)狀一致，均為耕地；二是“規(guī)劃”是耕地但實(shí)際利用現(xiàn)狀是非耕地，如土地管理法中規(guī)定在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合規(guī)劃確定用途的建筑物或構(gòu)筑物；三是土地總體規(guī)劃圖是建設(shè)用地但實(shí)際利用現(xiàn)狀是耕地，且一直在耕種。當(dāng)遇到第一種情況時(shí)，沒(méi)什么矛盾，很好處理，按照土地管理法相關(guān)規(guī)定處理；但是遇到第二種情況或第三種情況時(shí)，“規(guī)劃”和實(shí)際不一致的時(shí)候，還能用土地管理法中的第七十四條來(lái)處理，從而進(jìn)行耕地破壞程度鑒定嗎？“規(guī)劃”是政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的需要，對(duì)土地資源未來(lái)的合理利用做出的科學(xué)合理的安排，是土地管理部門要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；進(jìn)行土地鑒定繼而處罰是對(duì)過(guò)去和現(xiàn)在土地違法事實(shí)進(jìn)行的懲罰，而不是針對(duì)未來(lái)，因此進(jìn)行耕地破壞鑒定，首先要明確，被破壞的土地是耕地，并且是正在耕種的土地，而不是未來(lái)規(guī)劃中的耕地。因此對(duì)于第二種情況，進(jìn)行耕地破壞鑒定沒(méi)有實(shí)際意義。當(dāng)?shù)谌N情況出現(xiàn)時(shí)，即規(guī)劃是建設(shè)用地，但實(shí)際是正在耕種的土地時(shí)，由于違法人破壞的是耕地，對(duì)其進(jìn)行破壞耕地鑒定并進(jìn)行處罰是合適的。

三、耕地破壞時(shí)的現(xiàn)狀圖和進(jìn)行鑒定時(shí)現(xiàn)狀圖不一致之間的問(wèn)題

在進(jìn)行耕地破壞鑒定時(shí)，會(huì)出現(xiàn)以下幾種情況：一是破壞現(xiàn)場(chǎng)和土地利用現(xiàn)狀圖一致，都是耕地；二是破壞現(xiàn)狀是耕地，破壞時(shí)土地利用現(xiàn)狀圖也是耕地，但是申請(qǐng)進(jìn)行耕地破壞鑒定時(shí)的土地利用現(xiàn)狀圖為其他農(nóng)用地或建設(shè)用地；三是現(xiàn)狀是其他土地，但土地利用現(xiàn)狀圖是耕地。當(dāng)遇到第一種情況時(shí)，破壞現(xiàn)場(chǎng)與土地利用現(xiàn)狀圖一致，為耕地，按當(dāng)?shù)貒?guó)土管理部門的申請(qǐng)，進(jìn)行耕地破壞鑒定。遇到第二種情況時(shí)，由于我國(guó)進(jìn)行了兩次土地調(diào)查，前后土地利用情況在土地利用現(xiàn)狀圖上有不一致的地方。由于土地利用現(xiàn)狀圖是當(dāng)前土地利用情況在圖上的反映，在非耕地進(jìn)行非合法施工的，是可以不進(jìn)行破壞耕地鑒定的，但是非法占用土地確實(shí)是耕地，不處罰也不能體現(xiàn)出土地執(zhí)法的嚴(yán)肅性，而處罰要進(jìn)行耕地破壞鑒定才能進(jìn)入處罰程序，否則司法部門會(huì)認(rèn)為證據(jù)不全要求補(bǔ)充證據(jù)，所以在對(duì)第二種情況進(jìn)行耕地破壞鑒定時(shí)要依據(jù)破壞耕地當(dāng)時(shí)的土地利用現(xiàn)狀圖來(lái)進(jìn)行鑒定。當(dāng)遇到第三種情況時(shí)，現(xiàn)狀是非耕地，甚至是亂石灘，但在土地利用現(xiàn)狀圖上是耕地，按照土地法的規(guī)定，對(duì)破壞的耕地恢復(fù)原樣，可是原狀是非耕地甚至是亂石灘，怎么恢復(fù)？難道要把修建的建筑物或硬化的地面破壞掉，重新恢復(fù)成亂石灘，從而造成行政資源和社會(huì)資源的浪費(fèi)嗎？所以，在遇到第三種情況時(shí)，建議不進(jìn)行耕地破壞鑒定，以減少行政資源的浪費(fèi)。