土地制度改革必須堅(jiān)持“三個有利于”原則

□白世強(qiáng)

黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定，對新一輪土地制度改革進(jìn)行了部署，指明了方向。目前，相關(guān)部門正在研究制定配套的改革政策，一些政策已進(jìn)入局部試點(diǎn)階段。積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革，必須堅(jiān)持“三個有利于”原則，即：有利于落實(shí)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的原則，有利于落實(shí)“最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度”的原則，有利于維護(hù)好、發(fā)展好群眾權(quán)益的原則。

必須堅(jiān)持有利于落實(shí)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的原則。去年以來，黨的十八屆三中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農(nóng)村工作會議等一系列重要會議均提出，耕地是保障國家糧食安全的根本，要嚴(yán)防死守耕地紅線，維持現(xiàn)有耕地基本穩(wěn)定，不斷提高耕地質(zhì)量。國土資源部印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，對貫徹中央精神，嚴(yán)守耕地紅線提出了明確要求和有力舉措。這些都充分表明國家對于耕地保護(hù)工作高度重視。目前，我國基于“占補(bǔ)平衡”的耕地保護(hù)制度，通過近20年的實(shí)施，在基本保障國家糧食安全和城市化、工業(yè)化用地需求的同時，也帶來了一系列問題，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地資源未能得到有效保護(hù)，耕地空間逐步轉(zhuǎn)移至我國中部、西部、北部地區(qū)，大量生態(tài)用地轉(zhuǎn)化為耕地，威脅到國家生態(tài)安全。近年來，受種糧經(jīng)濟(jì)效益低下，國家支持開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，一些地方片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，盲目引進(jìn)工商資本長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，加劇了土地“非糧化”“非農(nóng)化”趨勢。當(dāng)前，不少地方開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，如果相關(guān)制度和監(jiān)管跟不上，極有可能加劇違法違規(guī)用地，加重耕地流失。如何在推進(jìn)土地制度改革過程中有效保護(hù)耕地資源，筆者認(rèn)為，一是應(yīng)強(qiáng)化土地規(guī)劃管控和用途管制。發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對于用地總量、結(jié)構(gòu)、布局和時序的整體管控作用，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化規(guī)劃硬約束。嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制制度，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃“三界四區(qū)”（規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界、禁建邊界，允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)），加強(qiáng)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制。二是加強(qiáng)和完善耕地“占補(bǔ)平衡”制度。實(shí)行“以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占”“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，發(fā)揮占補(bǔ)平衡對建設(shè)占用耕地的強(qiáng)約束作用，建立倒逼機(jī)制，引導(dǎo)地方不占或少占耕地。結(jié)合實(shí)際，探索對國家重大工程跨區(qū)域的耕地占補(bǔ)平衡政策，保證全國耕地總量和質(zhì)量。三是規(guī)范有序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，將流轉(zhuǎn)的土地用途限制于農(nóng)業(yè)特別是糧食規(guī)?；a(chǎn)范圍內(nèi)，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地。四是慎重穩(wěn)妥開展以新增建設(shè)用地為對象的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在有關(guān)法律法規(guī)明確之前，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對象控制在存量建設(shè)用地范圍內(nèi)，抑制大量占用農(nóng)用地、耕地“種房子”現(xiàn)象。

必須堅(jiān)持有利于落實(shí)“最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度”的原則。黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)約集約用地，將資源節(jié)約確定為基本國策和優(yōu)先戰(zhàn)略。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，要健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)近平總書記對城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約集約利用土地問題作了重要闡述，明確提出要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率。中央農(nóng)村工作會議上，李克強(qiáng)總理指出，在城鄉(xiāng)建設(shè)上要節(jié)約集約用地，盡量少占或不占良田。然而，過去十多年，我國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯快于人口城鎮(zhèn)化，土地利用粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2010年，我國城市土地?cái)U(kuò)張了83.41%，遠(yuǎn)超人口增長45%的發(fā)展速度，全國人均城鎮(zhèn)工礦用地從130平方米增加到142平方米。大量城市新增用地用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)，而工業(yè)用地開發(fā)強(qiáng)度普遍偏低，容積率一般只有0.3～0.6。一些地方在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中“重建新、輕拆舊”，農(nóng)村人口逐步減少，但建設(shè)用地不減反增。節(jié)約集約用地事關(guān)保護(hù)耕地和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！稕Q定》對節(jié)約利用資源提出了“健全資源節(jié)約利用的體制機(jī)制”，“國家擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥”，“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”等明確要求。落實(shí)《決定》有關(guān)要求，深化土地管理制度改革，需要加快構(gòu)建有利于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的體制機(jī)制。一是完善節(jié)約用地的法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定完善的工程建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)、房地產(chǎn)開發(fā)用地宗地規(guī)模和容積率等建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度。鼓勵各地采用節(jié)約集約用地新技術(shù)和新模式，探索節(jié)約集約用地新機(jī)制，并適時上升為滿足國家層面通用的要求。二是縮小劃撥方式供地的項(xiàng)目范圍。除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可繼續(xù)以劃撥方式供應(yīng)外，國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，實(shí)行有償使用。三是充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性地位。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機(jī)制，通過運(yùn)用土地租金和價格杠桿，提高工業(yè)用地價格，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。四是建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、廢棄地再利用的激勵機(jī)制。統(tǒng)籌開展農(nóng)村建設(shè)用地整治、歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害毀損土地的整治，促進(jìn)土地優(yōu)化利用，提高建設(shè)用地利用效率和效益，改善群眾生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。

必須堅(jiān)持有利于維護(hù)好、發(fā)展好群眾權(quán)益的原則。實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好群眾土地權(quán)益，讓土地收益更多惠及人民群眾是土地制度改革的核心要求和根本目的。長期以來，我國建立的以土地產(chǎn)權(quán)制度、審批制度、用途管制制度等為核心的基本土地制度在保護(hù)耕地、保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于城鄉(xiāng)“二元”分割的體制障礙，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不完整，現(xiàn)行征地制度對農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)不夠，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理等原因，農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例偏低，沒能公平分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。近年來多次出現(xiàn)的暴力征地、野蠻拆遷，嚴(yán)重?fù)p害了被征地群眾合法權(quán)益，影響了社會和諧穩(wěn)定?！稕Q定》在擴(kuò)大農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)能，保障農(nóng)民土地權(quán)益方面提出了明確要求，主要有“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”等。落實(shí)中央有關(guān)要求，在推進(jìn)土地制度改革的同時，要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，主要應(yīng)開展以下幾項(xiàng)工作：一是在合理界定公益性與經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)上逐步縮小征地范圍。將征地嚴(yán)格界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少征地?cái)?shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場留出充足空間。征地范圍可限定為以下三個方面，即由政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、民生工程、辦公設(shè)施、國防外交以及法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益用地，繼續(xù)實(shí)行征收；符合規(guī)劃的城市新區(qū)成片開發(fā)用地，按照《土地管理法》規(guī)定和城市統(tǒng)一規(guī)劃管理需要，繼續(xù)實(shí)行征收；城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的“城中村”和城鄉(xiāng)接合部用地，考慮到土地混合利用難以按公益性和經(jīng)營性用地分開管理、土地全部開發(fā)后原集體經(jīng)濟(jì)組織將逐步消亡、農(nóng)民將逐步轉(zhuǎn)為城市居民，不宜繼續(xù)保留為集體土地，但為保障農(nóng)民權(quán)益，可采取在政府組織下由用地單位與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商征購的方式，征購后土地屬國家所有，或者由集體經(jīng)濟(jì)組織自愿申請征為國有后，由集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)或與其他市場主體合作開發(fā)。二是有序開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。目前，這項(xiàng)試點(diǎn)工作已在一些市縣開展，下一步要完善配套制度，逐步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，規(guī)范有序推進(jìn)。要加快建立農(nóng)民應(yīng)得土地收益和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益的監(jiān)督機(jī)制、收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；建立相應(yīng)的地價體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)價格評估體系；建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價和最低價保護(hù)制度，以及土地價格評估備案制度。

三是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元、長期的保障機(jī)制。從就業(yè)、住房、社會保障等多個方面采取綜合維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。四是改革完善宅基地管理制度。在確保農(nóng)民住有所居的前提下，建立健全農(nóng)村宅基地特別是閑置地退出機(jī)制，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，使農(nóng)民能夠獲得更多財(cái)產(chǎn)性收益，同時也促進(jìn)宅基地節(jié)約集約、合理使用。