發(fā)達(dá)國(guó)家戶籍管理制度的啟示與借鑒

作者簡(jiǎn)介：徐敏（1985-），男，漢族，陜西商洛人，法律碩士（非法學(xué)），單位：青海民族大學(xué)法學(xué)院，研究方向：民商法。

摘要：我國(guó)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的二元戶籍制度的不僅極大地限制了了人口遷移，而且導(dǎo)致公民不能平等分配國(guó)家資源，也使得流動(dòng)人口缺乏歸屬感和安全感，成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患，形成一些現(xiàn)實(shí)和潛在的矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的戶籍管理經(jīng)驗(yàn)有值得我們借鑒之處，因此在戶籍制度改革問題上也應(yīng)采取“拿來主義”的態(tài)度。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；發(fā)達(dá)國(guó)家；公平權(quán)；自由遷徙權(quán)引言：

我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度是歷史造就的產(chǎn)物，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。二元戶籍制度的存在不僅極大地限制了了人口遷移，而且導(dǎo)致遷移后的人口就業(yè)缺乏穩(wěn)定性，公民不能平等分配國(guó)家資源，也使得流動(dòng)人口缺乏歸屬感和安全感，成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患，形成一些現(xiàn)實(shí)和潛在的矛盾。

戶籍管理制度是世界上大多數(shù)國(guó)家比較基本的制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的戶籍管理經(jīng)驗(yàn)有值得我們借鑒之處，因此在戶籍制度改革問題上也應(yīng)采取“拿來主義”的態(tài)度。隨著我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，公民的遷移將會(huì)由市場(chǎng)主導(dǎo)，法治來約束，而戶口登記制度作為統(tǒng)計(jì)公民信息的基本制度，仍將和其他國(guó)家一樣長(zhǎng)期存在。

一、一些發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理的基本制度

（一）、美國(guó)的人口管理制度

美國(guó)作為世界上最早建立人口出生、死亡登記的國(guó)家之一，并沒有嚴(yán)格的戶籍制度。美國(guó)的人口管理主要有兩種方式：一是人口的出生、死亡、結(jié)婚、離婚登記制度；二是人口調(diào)查，包括每年進(jìn)行若干次不同內(nèi)容的抽樣和每十年進(jìn)行一次的人口普查。

1、人口登記和遷移管理制度

美國(guó)有著系統(tǒng)的人口出生登記制度。醫(yī)生和父母對(duì)出生在醫(yī)院的嬰兒有登記的義務(wù)。出生登記里面關(guān)于父母與子女關(guān)系的內(nèi)容主要用來為日后的撫養(yǎng)權(quán)和繼承權(quán)等民事官司提供依據(jù)。由于出生登記已經(jīng)上傳到網(wǎng)絡(luò)，因此各個(gè)地方都可以查閱這個(gè)公民個(gè)人信息中最原始權(quán)威的內(nèi)容材料。只有美國(guó)公民向地方政府納稅了，其以納稅地點(diǎn)為依據(jù)享受各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，體現(xiàn)了納稅義務(wù)與享受權(quán)利之間的對(duì)等原則。

美國(guó)公民持社會(huì)保障號(hào)進(jìn)行自由遷徙。美國(guó)公民的遷徙自由不僅受到法律保護(hù)，同時(shí)也受到法律的限制和制約。美國(guó)公民選擇遷入其他城市的，一般需要有穩(wěn)定的收入及一定面積的住所，同時(shí)必須符合遷入地的相關(guān)法律法規(guī)。而在領(lǐng)失業(yè)救濟(jì)或有撫養(yǎng)權(quán)繼承權(quán)方面糾紛的公民，其遷徙是受到法律嚴(yán)格限制的。

2、社會(huì)安全號(hào)制度

美國(guó)的所有公民的有一個(gè)九位數(shù)的安全號(hào)碼，該號(hào)碼是由社會(huì)安全局向公民分配的號(hào)碼。該號(hào)碼的作用相當(dāng)于個(gè)人的檔案，因?yàn)橛嘘P(guān)個(gè)人的犯罪記錄、就業(yè)狀況等信息都被記載于該號(hào)碼上，同時(shí)該號(hào)碼也儲(chǔ)存在美國(guó)政府的網(wǎng)絡(luò)中，有需要時(shí)可以調(diào)用查閱。

這種社會(huì)安全號(hào)碼的作用不僅在于記錄信息，而且通過其的信息可以查詢到個(gè)人的信用記錄，在美國(guó)良好信用的人可以申領(lǐng)信用卡、駕照等方便生活的證件，但是沒有良好信用記錄的人則寸步難行，因此美國(guó)的社會(huì)安全號(hào)碼對(duì)于政府管理公民，以及公民約束自身行為都有著引導(dǎo)作用。同時(shí)美國(guó)的這種社會(huì)安全號(hào)碼制度上沒有區(qū)分城市或農(nóng)村，沒有規(guī)定哪些人可以享受什么權(quán)利，而另一部分人不能享受權(quán)利。

3、人口調(diào)查和普查制度

與我國(guó)一樣，美國(guó)也是定期進(jìn)行全國(guó)性的人口普查工作，不過不同的是由州政府和地方進(jìn)行的普查通常委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。為了彌補(bǔ)可能的誤差，州政府每年還要根據(jù)不同人物的需要，進(jìn)行人口抽樣調(diào)查。所有個(gè)人填報(bào)的資料只能作統(tǒng)計(jì)數(shù)字之用，絕對(duì)不準(zhǔn)向稅務(wù)局、房屋署、聯(lián)邦調(diào)查局或警方透露，違法者將受到罰款5000美元或入獄5年的嚴(yán)厲處分。人口統(tǒng)計(jì)局全體工作人員已經(jīng)作了莊嚴(yán)宣誓，并在宣誓書上簽字保證嚴(yán)格執(zhí)行。按憲法規(guī)定，個(gè)人問卷將保密72年。

（二）、日本的戶籍管理制度

1、人口登記管理制度

日本制定了專門的《戶籍法》，每個(gè)日本人的家庭都有自己的戶籍簿，其中戶籍的正本存入當(dāng)?shù)卣?，副本存入法院。日本?duì)人口的管理采取兩個(gè)并存的制度，其一是戶口簿，但戶口簿所應(yīng)用的地方和機(jī)會(huì)都比較少，只有在結(jié)婚登記、出生死亡登記等時(shí)才會(huì)用到。

另一種則是“住民票”制度，“住民票”的應(yīng)用廣泛一些，是用來確認(rèn)居民常住地，并以此為據(jù)來實(shí)行遷入遷出、納稅、選舉等日?；顒?dòng)。“住民票”的辦理十分簡(jiǎn)單，費(fèi)用低廉，居住滿一定年限即可申領(lǐng)。

日本同樣實(shí)行嚴(yán)格的申報(bào)制度，嬰兒在出生以后兩個(gè)星期內(nèi)申請(qǐng)出生登記。在申請(qǐng)書上需要有：一是嬰兒的性別、嫡出子或非嫡出子；二是嬰兒的出生的時(shí)間和地點(diǎn)；三是嬰兒的父母姓名和國(guó)籍等。發(fā)現(xiàn)棄嬰者或受理?xiàng)墜氲木毂仨氃?4小時(shí)內(nèi)，將情況報(bào)告市、町、村長(zhǎng)，并給出生嬰兒命名，決定其本籍，然后將附屬品、發(fā)現(xiàn)地點(diǎn)、年月日等情況以及姓名、性別、推定之出生年月日于本籍記入調(diào)查書內(nèi)，此調(diào)查書可作為申請(qǐng)書使用，父親或母親認(rèn)領(lǐng)棄嬰后，必須在一個(gè)月內(nèi)申報(bào)，并申請(qǐng)訂正戶口。認(rèn)領(lǐng)嬰兒時(shí)，必須在申請(qǐng)上記載其事由，并在母親的本籍所在地提出。

日本也有著嚴(yán)格的死亡申報(bào)制度。由死者同居的家屬等人在告知死亡事件后一星期內(nèi)，并申報(bào)診斷書等文件。但死亡地不明時(shí)，在最初發(fā)現(xiàn)地申報(bào)。在汽車或其他交通工具中死亡時(shí)在尸體下車之地申報(bào)。在無航海日志的船內(nèi)死亡時(shí)，在最初入港地申報(bào)。由于火災(zāi)、水災(zāi)或其他事變死亡時(shí)，由經(jīng)手調(diào)查的機(jī)關(guān)向死亡者的本籍所在地的市、町、村長(zhǎng)申報(bào)。被處死者或在監(jiān)獄中死亡而無人認(rèn)領(lǐng)的，由監(jiān)獄負(fù)責(zé)人及時(shí)向監(jiān)獄所在地的市、町、村長(zhǎng)提出報(bào)告，并附診斷書或檢察書。死亡者本籍不明或不能辨認(rèn)死亡者時(shí)，警察官必須制作檢視調(diào)查書，并立即向死亡地的市、町、村長(zhǎng)申報(bào)。死者的本籍如果查出或能夠辨認(rèn)時(shí)，警察官必須立即將事由呈報(bào)登記。

2、人口遷移管理制度

在亞洲的日本，與美國(guó)、法國(guó)情況相似，日本也實(shí)行人口自由遷徙流動(dòng)的制度。個(gè)人可以選擇任何地點(diǎn)作為居住或工作的地點(diǎn)，個(gè)人在定居后只需要到當(dāng)?shù)卣M(jìn)行戶籍登記即可。日本政府幫助移居的公民融入當(dāng)?shù)厣?，并正常享受社?huì)福利待遇。

日本沒有二元戶籍制度，日本人口自由流動(dòng)之所以是有序的，其重要的原因也是受人力資源市場(chǎng)那只“看不見的手”的調(diào)節(jié)和支配，畢竟不是每個(gè)人都有能力和愿望定居在東京、大阪和北海道這類大都市，他們自然會(huì)根據(jù)自身?xiàng)l件，理性的選擇自己的居住地。

3、人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度

日本建立了完善的人口統(tǒng)計(jì)制度。日本人口統(tǒng)計(jì)分為靜態(tài)統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)兩種。日本的總理府統(tǒng)計(jì)局主要負(fù)責(zé)人口數(shù)、人口構(gòu)成等情況的調(diào)查。日本政府每隔5年進(jìn)行一次人口信息統(tǒng)計(jì)即人口普查工作。日本人口普查實(shí)行簡(jiǎn)易人口普查與全面人口普查，兩者交替進(jìn)行，年份逢“5”開展簡(jiǎn)易人口普查，項(xiàng)目較少，普查結(jié)果很快出來；逢“0”開展全面人口普查。項(xiàng)目多，詳細(xì)且繁雜，結(jié)果被廣泛使用。

每次普查后，進(jìn)行抽樣復(fù)查。由于組織嚴(yán)密，普查員素質(zhì)高，國(guó)民登記率高，因此日本人口的普查質(zhì)量非常高，一般誤差率不到1%。日本厚生省主管人口普查。人口動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)的另一方面是人口轉(zhuǎn)移。在日本不論國(guó)內(nèi)的人口轉(zhuǎn)移統(tǒng)計(jì)和國(guó)際人口轉(zhuǎn)移統(tǒng)計(jì)都有法律規(guī)定，并由有關(guān)的政府部門負(fù)責(zé)

二、發(fā)達(dá)國(guó)家戶籍人口管理特點(diǎn)

從對(duì)美國(guó)、日本人口和戶籍管理制度的介紹，可以總結(jié)出以下特點(diǎn)：

（一）戶籍管理法律比較完備

戶籍法律是實(shí)施人口管理的重要依據(jù)，各國(guó)通過頒布專門法律法規(guī)或在民事法典中對(duì)人口管理機(jī)關(guān)、人口登記、遷移、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，確保戶籍管理和人口管理的可控和有序。

例如日本有專門的《戶籍法》。英國(guó)早在19世紀(jì)就制定了《出生、死亡、結(jié)婚注冊(cè)登記法》。法國(guó)等許多歐洲國(guó)家的《民法典》里納入民事登記。

（二）戶籍登記制度健全，登記內(nèi)容詳盡全面

人口登記是實(shí)施人口管理的前提，因此各國(guó)都十分重視對(duì)人口的登記管理。國(guó)外民事登記對(duì)人口的出生信息等規(guī)定的比較詳細(xì)。依法注冊(cè)個(gè)人信息，該信息可以提供給法院用來作法律依據(jù)，同樣也可以作為公民全力保障的依據(jù)我國(guó)戶籍制度也規(guī)定了個(gè)人信息的登記，但有些內(nèi)容不如別國(guó)詳細(xì)，這一點(diǎn)需要在今后的實(shí)踐中不斷的完善和改進(jìn)。

（三）戶籍管理制度完善，管理主體明確

各國(guó)都比較重視戶籍管理，因?yàn)檫@涉及到公民權(quán)利的保障和社會(huì)的穩(wěn)定。戶籍制度是一個(gè)國(guó)家的基本管理制度之一。但是就大范圍來看，目前世界各國(guó)情況不一，多數(shù)國(guó)家是由自己國(guó)家司法部和內(nèi)務(wù)部管理戶籍，少數(shù)國(guó)家則由衛(wèi)生部門管理。這種現(xiàn)象的存在是與內(nèi)地由警察機(jī)關(guān)辦理戶政業(yè)務(wù)、“戶警合一”的管理模式具有明顯不同的。

（四）實(shí)施“事后遷移”制度，公民享有居住和遷徙自由

“事后遷移”是指先遷移再申報(bào)的制度，目前世界上大多數(shù)的國(guó)家都采取這種制度。遷徙不受人為因素限制，公民享有居住和遷徙自由。美國(guó)等國(guó)家的公民憑社會(huì)安全號(hào)碼就可任意遷徙，這是由于其政府采取市場(chǎng)加法治的管理政策。法國(guó)亦實(shí)行人口自由流動(dòng)政策，政府對(duì)人口流動(dòng)不施加任何行政管理措施，是否遷移完全取決于公民個(gè)人意愿。法國(guó)公民擁有與美國(guó)類似的社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)，并實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，人口流動(dòng)后社會(huì)保險(xiǎn)資料轉(zhuǎn)移十分順暢，待遇不受任何影響。日本也實(shí)行人口自由遷徙流動(dòng)的制度，公民享有居住和擇業(yè)自由。

三、啟示與借鑒

（一）剝離城鄉(xiāng)二元戶籍上的附加利益，還戶籍制度本來“面目”

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放加快，戶籍制度改革的步伐也正在加快，在糧食供應(yīng)、就業(yè)等領(lǐng)域都取得了突破性進(jìn)展，然而戶籍制度與其承載的利益還未從更根本上分割，需要我們?cè)诮窈蟮膶?shí)踐工作中不斷完善和改進(jìn)，以便更好的促進(jìn)我國(guó)戶籍改革工作的開展。只有還戶籍制度本來屬性，戶籍改革才能取得成功。

（二）建立統(tǒng)一的戶籍管理制度

通過取消戶籍中城市和農(nóng)村的劃分，全國(guó)居民的戶口不再有地域差別，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一管理。公民通過居住地登記取得戶口，以身份證為常用登記的管理手段，享受自由遷徙和移居的權(quán)利。爭(zhēng)取出臺(tái)專門的《戶籍法》，進(jìn)一步細(xì)分有關(guān)工作，為完善我國(guó)的戶籍管理制度建設(shè)添磚加瓦。

（三）實(shí)現(xiàn)戶籍管理的專業(yè)化和去行政化

通過戶籍制度的去行政化手段，使戶籍不再制約經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，加快信息化建設(shè)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行人口普查，使戶籍管理不再成為政府投入的重點(diǎn)。結(jié)合社會(huì)保障制度建設(shè)，建立全民社會(huì)保障號(hào)制度，掃清公民自由遷徙的障礙。

（四）逐步實(shí)現(xiàn)公民自由遷徙

隨著社會(huì)保障制度的完善，尤其是將來全民社會(huì)保障號(hào)碼制度的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“事后遷移”戶口登記制度的時(shí)機(jī)會(huì)逐漸成熟。社會(huì)保障號(hào)碼是公民領(lǐng)取退休金的重要依據(jù)，一旦公民跨地區(qū)遷移后，如果不及時(shí)在遷入地進(jìn)行社會(huì)保障手續(xù)接轉(zhuǎn)、戶口登記的話，其生活、工作就會(huì)受到很大影響。所以公民將會(huì)有很大積極性進(jìn)行戶口登記。在全民社會(huì)保障號(hào)碼制度建立之時(shí)，也就是說覆蓋全國(guó)的社會(huì)保障制度基本完善之時(shí)，屆時(shí)實(shí)施“事后遷移”的戶口登記制度自然成熟，此路任重而道遠(yuǎn)，需要我們加倍努力，不會(huì)一蹴而就，也需要我們長(zhǎng)期堅(jiān)持。（作者單位：青海民族大學(xué)法學(xué)院）

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