資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策分析

崔曼寧

資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開(kāi)采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市(包括地級(jí)市、地區(qū)等地級(jí)行政區(qū)和縣級(jí)市、縣等縣級(jí)行政區(qū))。[1]我國(guó)資源型城市的數(shù)量多，分布廣。根據(jù)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020）》，截至2013年我國(guó)共有資源型城市262個(gè)，其中地級(jí)行政區(qū)(包括地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟等)126個(gè)，縣級(jí)市62個(gè)，縣(包括自治縣、林區(qū)等)58個(gè)，市轄區(qū)(開(kāi)發(fā)區(qū)、管理區(qū))16個(gè)。超過(guò)城市總數(shù)（289）的1/3。 但是，當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)不確定性、不穩(wěn)定性上升，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可存續(xù)性的問(wèn)題突出。面對(duì)這樣內(nèi)外部因素疊加，新舊矛盾交織的情況，資源型城市加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的任務(wù)變得十分嚴(yán)峻。

一、資源型城市的界定及特點(diǎn)

（一）資源型城市的界定

研究資源型城市，首先要對(duì)資源型城市有一個(gè)基本的界定。而要準(zhǔn)確界定資源型城市，弄清資源的含義就是重點(diǎn)。資源有狹義和廣義之分。本文采用的是狹義的資源概念，即自然資源。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署下過(guò)這樣的定義“所謂自然資源，是指一定時(shí)間、地點(diǎn)的條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的、以提高人類當(dāng)前和將來(lái)福利的自然環(huán)境因素和條件的總稱”。

而這種自然資源主要具有以下特點(diǎn)：第一，稀缺性，主要表現(xiàn)為自然資源在數(shù)量上的有限性和短期內(nèi)的不可再生性；第二，地域性，主要表現(xiàn)為自然資源在空間上的不均衡性具有明顯的地域分布差別；第三，基礎(chǔ)性，主要表現(xiàn)為自然資源在各行各業(yè)的廣泛應(yīng)用以及不可或缺性；第四，整體性，主要表現(xiàn)為各類資源的狀況相互影響、相互制約、相互依存統(tǒng)一于多樣化的資源整體。也正是由于自然資源的這些特點(diǎn)深刻影響著承載這些資源的城市，使其在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中呈現(xiàn)出復(fù)雜的特殊性。

資源型城市是指伴隨資源開(kāi)發(fā)而興起的城市，或者在其開(kāi)發(fā)過(guò)程中，由于資源開(kāi)發(fā)促使其再度繁榮的城市，即天賦資源群集并以自然資源性產(chǎn)品為產(chǎn)業(yè)支柱的城市，是專門(mén)化職能城市的一種。 它既具備一般城市的共性，也有一些自身的特點(diǎn)，是一種具有特殊經(jīng)濟(jì)職能的城市類型。因此，資源型城市主要是作為工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)而存在的。

（二）資源型城市的特點(diǎn)

資源型城市的特殊性是眾所周知的，綜觀世界范圍內(nèi)出現(xiàn)過(guò)的資源型城市的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，可以總結(jié)出如下特點(diǎn)：

1．經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一性。資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一性、就業(yè)結(jié)構(gòu)的單一性和所有制結(jié)構(gòu)的單一性。資源型城市形成初期主要是以資源開(kāi)采為主導(dǎo)，又由于路徑依賴的關(guān)系導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)也多圍繞著資源開(kāi)采形成初級(jí)加工業(yè)。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在建設(shè)初期時(shí)，雖然可以充分發(fā)揮本地區(qū)資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，但也為后期資源枯竭產(chǎn)生鏈?zhǔn)椒磻?yīng)的經(jīng)濟(jì)衰退埋下隱患。而與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一相隨，就業(yè)的單一主要集中在資源采掘業(yè)及其資源初級(jí)加工業(yè)?？梢?jiàn)，產(chǎn)業(yè)的單一性直接導(dǎo)致了就業(yè)的單一性，然而，又由于單一的產(chǎn)業(yè)主要以資源型產(chǎn)業(yè)為主又導(dǎo)致了所有制以國(guó)有壟斷為主，民營(yíng)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重小。

2．不可再生資源的高度依賴性。資源型城市多數(shù)以資源的勘探開(kāi)采、冶煉加工和銷售等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為城市的核心，這樣其城市功能與規(guī)模也取決于自然資源開(kāi)采的儲(chǔ)量和規(guī)模，經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴自然資源。在區(qū)域城市體系中，資源型城市的基本職能就是向區(qū)域輸出資源和資源初加工產(chǎn)品。因此，資源型城市的分布具有明顯的資源指向性，資源的種類、質(zhì)量和儲(chǔ)量甚至決定著該城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國(guó)家發(fā)展中的地位。但是，自然資源的不可再生性也在一定程度上制約和束縛著資源型城市的發(fā)展。

3．城市化率和工業(yè)化水平“虛高”。各類型城市中，資源型城市的城市功能是最不完善、最不健全的。相當(dāng)一部分資源城市是在沒(méi)有任何城市基礎(chǔ)的地域上建設(shè)起來(lái)的。城市建設(shè)中又奉行“先生產(chǎn)，后生活”的方針，把主要的財(cái)力物力投入到資源型產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，而城市基礎(chǔ)建設(shè)則投入嚴(yán)重不足。

4．企業(yè)與城市的體制與關(guān)系尚未理順。作為資源型城市主體的國(guó)有大中型企業(yè)，不但承擔(dān)著資源開(kāi)采與加工的基本經(jīng)濟(jì)職能，還必須要承辦一系列的社會(huì)服務(wù)性機(jī)構(gòu)，以滿足不斷增大的企業(yè)規(guī)模需要。這樣既造成國(guó)有企業(yè)不必要的內(nèi)耗，喪失了效率，還直接導(dǎo)致從事行政工作的領(lǐng)導(dǎo)僵化管理，無(wú)法結(jié)合企業(yè)的切實(shí)情況從經(jīng)濟(jì)管理的角度提高效率，最終致使城市服務(wù)和管理功能混亂，市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)得不到發(fā)揮，給資源型城市后期轉(zhuǎn)型加重了負(fù)擔(dān)。

5．環(huán)境質(zhì)量差、治理難度大。資源型城市主要從事的礦產(chǎn)資源的開(kāi)采及其初加工，這些都是重污染和破壞生態(tài)的行業(yè)，特別是煤炭開(kāi)采、石油化工冶煉與加工等。這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)城市自然景觀的破壞，對(duì)大氣、水質(zhì)、生物以及人類的生產(chǎn)和生活，都有很大的影響。而成功開(kāi)采后，生態(tài)破壞嚴(yán)重，生態(tài)恢復(fù)難度大，時(shí)間長(zhǎng)。在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，資源型城市的生態(tài)可以說(shuō)甚至?xí)_(dá)到接近毀滅的狀態(tài)。

二、資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的問(wèn)題

（一）自然資源的不可再生性

資源型城市依托的礦產(chǎn)資源屬于非可再生資源，隨著開(kāi)采力度的加大和時(shí)間的延長(zhǎng)，資源勢(shì)必枯竭。這樣資源型城市就面臨著礦竭城衰的風(fēng)險(xiǎn)。這也是資源型城市特有的問(wèn)題。我國(guó)67個(gè)衰竭型城市均陷入資源已經(jīng)或者臨近枯竭，原先的支柱性產(chǎn)業(yè)無(wú)法繼續(xù)支撐城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境。如何保證這些資源型城市不會(huì)因資源枯竭而消失或者停滯，是目前我國(guó)面臨的緊迫而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

（二）接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難

資源型城市的功能就是提供國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的自然資源及其加工品，而能接續(xù)能源產(chǎn)業(yè)的替代產(chǎn)業(yè)一直以來(lái)都處于次要地位。以典型的資源城市大慶市為例，長(zhǎng)期以來(lái)，大慶市過(guò)度依賴石油資源和石油產(chǎn)業(yè)，形成了超強(qiáng)的支柱產(chǎn)業(yè)體系，石油產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員眾多，一旦石油產(chǎn)業(yè)效益下滑，利潤(rùn)銳減，大慶市其他產(chǎn)業(yè)將很難肩負(fù)其可持續(xù)發(fā)展的重任。

（三）現(xiàn)行體制束縛大、資源價(jià)格長(zhǎng)期扭曲、相關(guān)財(cái)稅制度滯后

礦業(yè)企業(yè)與城市的行政管理體制往往存在沖突。我國(guó)資源型城市是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，面臨著復(fù)雜的管理體制問(wèn)題。政企不分必然導(dǎo)致企業(yè)和行政效率的下降。長(zhǎng)期以來(lái)，在行政調(diào)配下，資源型城市只是作為國(guó)家對(duì)外省市輸出資源的場(chǎng)所，自身積累能力弱。由于資源長(zhǎng)期低價(jià)的扭曲，相關(guān)財(cái)稅制度建設(shè)滯后，資源型城市在開(kāi)發(fā)過(guò)程中事實(shí)上損失巨大，資源開(kāi)采的收益大部分向其他行業(yè)流失，自身積累甚小。但是，這種情況下資源型城市卻承擔(dān)了生態(tài)破壞、資源枯竭、環(huán)境污染、維穩(wěn)等環(huán)境和社會(huì)成本，這些都嚴(yán)重阻礙了資源型城市的發(fā)展。

三、我國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策

如何在資源逐漸枯竭的情況下，實(shí)現(xiàn)資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題的必由之路。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中指出建立健全發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制、培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、著力解決就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題、加強(qiáng)環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)和加強(qiáng)資源勘查和礦業(yè)權(quán)管理是資源型城市轉(zhuǎn)型的五個(gè)主要任務(wù)。而這些任務(wù)均需要財(cái)政資金的支持，財(cái)政政策的扶持引導(dǎo)或是相關(guān)財(cái)稅體系的健全。

（一）加大財(cái)政資金投入力度，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)

在資源型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中，必須首先解決特殊的歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)致的發(fā)展扭曲現(xiàn)狀，恢復(fù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，為今后經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這是資源型城市可持續(xù)發(fā)展的第一步、是整個(gè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中最重要的兩個(gè)步驟之一更是需要財(cái)政資金大規(guī)模投入的地方。原有模式的打破勢(shì)必造成企業(yè)發(fā)展方向的變化、當(dāng)?shù)厣a(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目更改、產(chǎn)業(yè)工人的結(jié)構(gòu)性失業(yè)等需要大量資金投入的亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，中央和省級(jí)財(cái)政要進(jìn)一步加大對(duì)資源枯竭城市的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立針對(duì)資源枯竭城市的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。目前，我國(guó)共有69個(gè)城市分三批陸續(xù)納入國(guó)家資源枯竭城市名單范圍（還有9個(gè)縣市參照?qǐng)?zhí)行資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付政策），除基本步入可持續(xù)發(fā)展軌道的個(gè)別城市外，資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助期限為9年。2012年中央財(cái)政共下達(dá)資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金160億元。2013年中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)資源枯竭城市支持力度，預(yù)算安排資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付194億元。

在防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的前提下,政府可鼓勵(lì)銀行設(shè)立專項(xiàng)貸款支持資源型城市轉(zhuǎn)型,尤其是支持中小企業(yè)的發(fā)展。對(duì)此,國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行設(shè)立了資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)貸款,積極探索了開(kāi)發(fā)性金融支持資源型城市轉(zhuǎn)型的新范式。

（二）發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

優(yōu)化資源型城市單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元升級(jí)顯然是此類型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中另外一個(gè)十分重要的步驟。在我國(guó)正面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)而資源型城市又是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的重災(zāi)區(qū)的背景下，應(yīng)優(yōu)先將符合資源型城市轉(zhuǎn)型方向的由國(guó)家投資或需要國(guó)家批準(zhǔn)的重點(diǎn)項(xiàng)目安排在資源型城市，為其培養(yǎng)接續(xù)的替代產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級(jí)。財(cái)政要在項(xiàng)目審核、土地利用、融資貸款、技術(shù)開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面給予支持。中央預(yù)算內(nèi)投資要加大資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度。

要加快稅制改革，完善資源稅的計(jì)稅依據(jù)，調(diào)整資源稅負(fù)水平，加強(qiáng)資源稅的征收管理，從而對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)揮正確的引導(dǎo)作用。同時(shí)，也可以通過(guò)對(duì)小微和高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠和減免來(lái)支持資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和支持充分吸納就業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，在項(xiàng)目評(píng)審時(shí)重點(diǎn)考慮單位投資吸納就業(yè)能力。對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)到收入總額一定比例或認(rèn)定為高新技術(shù)和西部大開(kāi)發(fā)扶持企業(yè)的，給予所得稅優(yōu)惠稅率。對(duì)部分企業(yè)歷史形成、確實(shí)難以歸還的歷史欠稅，按照規(guī)定條件經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后給予豁免。對(duì)資源開(kāi)采衰竭期的礦山企業(yè)，以及對(duì)低豐度油田開(kāi)發(fā)，在地方具備承受能力的條件下，適當(dāng)降低資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。

（三）設(shè)立綠色稅種，健全可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度

加強(qiáng)環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)均需要設(shè)立綠色稅種，健全資源有償使用制度和生態(tài)換進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)能源稅、碳稅等與資源節(jié)能使用和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種的征收。要加快結(jié)構(gòu)性減稅，整頓各種費(fèi)和基金項(xiàng)目為綠色稅收的征收提高可行性。

還可以建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度試點(diǎn)，建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，由資源型企業(yè)在稅前按一定比例提取可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金，專門(mén)用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問(wèn)題和企業(yè)關(guān)閉后的善后工作等。地方各級(jí)人民政府要按照“企業(yè)所有、?？顚Ｓ?、專戶儲(chǔ)存、政府監(jiān)管”的原則，加強(qiáng)對(duì)準(zhǔn)備金的監(jiān)管，具體辦法由各地根據(jù)實(shí)際情況制定。對(duì)政策規(guī)定的環(huán)境補(bǔ)償和整治資金，企業(yè)要足額提取和安排，政府要足額征收和安排，并確保專款專用，管好用好。做好土地復(fù)墾規(guī)劃，從征收的土地復(fù)墾費(fèi)中撥出一部分資金，加大礦山廢棄土地的復(fù)墾力度。

（四）發(fā)揮財(cái)政對(duì)民生的支撐作用

民生是保證社會(huì)穩(wěn)定的基本問(wèn)題，民生問(wèn)題的解決將為資源型城市的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。主要的民生問(wèn)題包括產(chǎn)業(yè)工人的再培訓(xùn)和失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題等。應(yīng)加大財(cái)政對(duì)資源型城市職業(yè)教育的支持力度，職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)專項(xiàng)資金要向資源型城市適當(dāng)傾斜。中央和地方設(shè)立的中等職業(yè)教育助學(xué)金要對(duì)資源枯竭城市的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生給予必要的傾斜支持。大力開(kāi)發(fā)公益性工作崗位，健全就業(yè)服務(wù)體系，優(yōu)先解決“零就業(yè)家庭”就業(yè)問(wèn)題。

同時(shí)，還應(yīng)采取有效措施努力消除資源枯竭城市的貧困代際傳遞現(xiàn)象。對(duì)資源枯竭城市中享受城市居民最低生活保障政策的家庭義務(wù)教育階段學(xué)生，實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策。進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老、失業(yè)、基本醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大覆蓋面，保證各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)金按時(shí)足額支付。完善社會(huì)救助制度，對(duì)符合條件的貧困人群按規(guī)定及時(shí)給予救助。防止在企業(yè)破產(chǎn)、改制過(guò)程中發(fā)生侵害人民群眾合法權(quán)益的事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。此外，支持棚戶區(qū)改造，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的財(cái)政支持也是對(duì)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的有力保障。

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)的通知(國(guó)發(fā)〔2013〕45號(hào))[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm.2013-11-12.

[2]劉成武.自然資源概論[M].北京科學(xué)出版社，1999.

[3]王桂云.我國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的地方政府治理研究[D].蘭州:蘭州大學(xué),2011.

[4]聶亞珍.資源型城市產(chǎn)業(yè)興衰與轉(zhuǎn)化之規(guī)律[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2013.

[5]朱德元.資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型概論[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2005.