公共性視域下政府生態(tài)責任研究

王欣龍

(南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210023)

改革開放以來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成就，但遺憾的是，成績的取得在很大程度上是以資源浪費和環(huán)境破壞為代價的。尤其是近幾年來，中國進入到環(huán)境事故高發(fā)期和矛盾凸顯期，發(fā)達國家200 多年工業(yè)化進程中分階段出現(xiàn)的人與自然不和諧的各種問題在我國集中凸顯，生態(tài)環(huán)境問題已成為經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重大阻礙。十七大報告第一次明確提出生態(tài)文明建設的理念，五年后的十八大，生態(tài)文明建設被放在更加突出的位置，融入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，成為中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的“一位”，毫無疑問，這對我國政府的生態(tài)責任提出了更高要求。政府作為公共利益的代表者和公共權(quán)力的執(zhí)行者，擁有整合各種資源推進生態(tài)文明建設的強大優(yōu)勢，理應成為生態(tài)文明建設的重要責任主體，本文就是基于這樣的視角來探討分析公共性的政府生態(tài)責任構(gòu)建與實現(xiàn)問題。

一、公共性視域下政府生態(tài)責任的發(fā)生

1、生態(tài)環(huán)境公共性:政府生態(tài)責任發(fā)生的邏輯前提

生態(tài)環(huán)境資源是一種典型的公共物品，因而體現(xiàn)出鮮明的公共性特征。公共物品是公共經(jīng)濟學上的概念，是指那些和公共利益相關(guān)，個人對其消費并不能有效減少其他人享受同樣消費或者利益的物品。公共物品的公共性特征體現(xiàn)為三個方面:公共利益相關(guān)性、消費的非競爭性和供給的非排他性。［1］公共利益相關(guān)性意指公共物品的主體屬性，它不屬于某一個特定個體或者組織，而與整個公共群體相關(guān)，其效用為整個社會成員所共享。消費的非競爭性是指公共物品的個體消費不會有效影響到其他消費者的利益。供給的非排他性是指公共物品一旦被提供出來，就不可能排除任何人對他的消費。公共物品的三個特征在生態(tài)資源這里得到了淋漓盡致的體現(xiàn):生態(tài)環(huán)境資源不屬于任何一個特定的主體，而是與每一個人的利益休戚相關(guān);個體對生態(tài)資源的消費對整個生態(tài)資源的影響微乎其微;同樣，我們也不能以自己消費為理由而排除其他人對生態(tài)資源消費的權(quán)利。這樣看來，生態(tài)環(huán)境資源就是一種典型的公共物品，因之它也遵循著公共物品的運行邏輯。

公共經(jīng)濟學的分析已經(jīng)清晰地指出，公共物品的消費和供給受到外部性邏輯的支配。外部性理論認為，在某些交易活動中，微觀經(jīng)濟主體的行為不僅影響到直接當事人，而且會對其他沒有聯(lián)系的第三方帶來收益(正外部性)或者損失(負外部性)，但卻沒有為此承擔責任或者付出成本。換言之，這種影響沒有通過市場價格機制體現(xiàn)出來，使社會成本得不到正確反映。［2］生態(tài)環(huán)境破壞與保護的外部性表現(xiàn)尤其顯著，從生產(chǎn)角度來講，作為生產(chǎn)者的污染成本并沒有構(gòu)成其產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，而只是一種社會成本，為了追求利益最大化，生產(chǎn)者必然會大肆排放污染物，這就需要政府采取措施把社會成本加到企業(yè)的生產(chǎn)成本之中，從而實現(xiàn)“外部成本內(nèi)部化”。從消費者的角度來看，私人并沒有為自己的環(huán)境消費行為諸如私人轎車尾氣排放、生活垃圾隨意丟棄等付費，這就出現(xiàn)了環(huán)境保護問題上的“搭便車”現(xiàn)象，由此造成的生態(tài)問題要么由政府“埋單”，要么就出現(xiàn)“公地的悲劇”。由于外部性邏輯的存在，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量并不能在通過市場機制得到有效保障，就會出現(xiàn)人們通常所說的“市場失靈”，這就決定了政府在生態(tài)環(huán)境建設中必須承擔相應的責任。

2、政府公共性:政府生態(tài)責任發(fā)生的本質(zhì)

生態(tài)環(huán)境資源市場失靈的存在呼喚政府生態(tài)環(huán)境責任的出現(xiàn)，而政府之所以有必要和有能力擔當起生態(tài)文明建設的責任恰恰在于政府也具有公共屬性。從政府的產(chǎn)生來講，按照傳統(tǒng)契約論的觀點，政府是基于人民群眾的“公意”匯集和“公意”授權(quán)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，人民與政府的關(guān)系實際上是一種“委托——代理”關(guān)系，政府應該義不容辭的承擔起維護公共利益的責任，同時，政府作為公共權(quán)力的實際擁有者，擁有整合各種力量進行公共活動的強大優(yōu)勢，這也使得政府公共性的實現(xiàn)成為可能。因之，“政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應按照社會的共同利益和人民的公共意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策”［3］。生態(tài)環(huán)境事關(guān)每一個體的切身利益，是最重要的事關(guān)國計民生的重大公共問題，生態(tài)環(huán)境又是典型的“公有地”，是最容易遭到人們隨意對待的領(lǐng)域，政府作為代表全民利益的公共權(quán)力機構(gòu)，是防止“公地的悲劇”發(fā)生的最合適主體。

由是可知，生態(tài)環(huán)境公共性和政府公共性的內(nèi)在契合成為政府承擔生態(tài)責任生成的根基。因此，政府生態(tài)責任就應該是公共性的政府為保護和開發(fā)公共性的生態(tài)環(huán)境所應該承擔的責任，具體而言，政府生態(tài)責任是指代表公共利益并且行使公共權(quán)力的政府為了追求和實現(xiàn)自然生態(tài)的和諧穩(wěn)定，在尊重和順應自然生態(tài)物品公共性規(guī)律的前提下，在生態(tài)文明建設過程中對自然環(huán)境所應該承擔的政府責任。政府生態(tài)責任的構(gòu)建與實現(xiàn)包含了政府對自然生態(tài)規(guī)律的科學理解和政府公共性本質(zhì)的深刻體悟，是生態(tài)文明建設得以正常進行最不可缺少的條件，也是維護正常政府生態(tài)文明建設秩序的必然要求。

二、公共性視域下政府生態(tài)責任的理念構(gòu)建

政府生態(tài)責任應該是理念責任和行為責任的系統(tǒng)綜合體，公共性生態(tài)責任理念的樹立與倡導是政府生態(tài)責任實現(xiàn)的價值基礎(chǔ)，它應該貫穿于政府生態(tài)行為的總過程;相應的，行為能力提升也是政府生態(tài)價值責任的實現(xiàn)的必要條件，二者應該是一種相互契合、相互促動的關(guān)系?；谏衔膶残缘睦斫猓P者認為政府生態(tài)責任的公共性價值內(nèi)容在理念上體現(xiàn)為生態(tài)善治、生態(tài)服務和合作三個方面。生態(tài)善治是為了實現(xiàn)生態(tài)公共利益的最大化，政府生態(tài)善治的本質(zhì)就是回歸政府的公共性，這也是對自然生態(tài)環(huán)境公共性的有效回應，因而生態(tài)善治理念被確立為政府生態(tài)責任價值的目標。在生態(tài)治理中，由于生態(tài)環(huán)境的公共性特征導致了市場失靈，政府有義務和責任在生態(tài)建設中主動提供生態(tài)服務，以此實現(xiàn)生態(tài)善治的目標，因而生態(tài)服務理念被認為是政府生態(tài)責任的價值定性。生態(tài)善治是多主體共同參與的環(huán)境治理過程，服務理念也要求政府要積極與其它的生態(tài)利益攸關(guān)者進行有效溝通協(xié)調(diào)，因而合作也被認為是政府公共性生態(tài)價值不可或缺的理念之一。生態(tài)善治、生態(tài)服務和合作理念的確立是政府生態(tài)責任實現(xiàn)的有效價值支撐。

1、生態(tài)善治理念

善治是當今政治學與行政學研究中一個炙手可熱的話題。從形式上來講，善治強調(diào)多元主體對公共生活的合作管理，這是善治區(qū)別于統(tǒng)治的根本特征。然而，多元主體參與的根本目標是為了實現(xiàn)公共事務的利益最大化。善治理念延展到生態(tài)領(lǐng)域就是指政府與公民對生態(tài)環(huán)境的合作治理，以期實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益的最大化。［4］生態(tài)善治對完善政府的生態(tài)責任具有促進意義，在生態(tài)善治的語境下，政府更應該關(guān)注責任而不是權(quán)力。同時，由于生態(tài)環(huán)境所具有的公共性特征，使得每一個個體和組織都具有合理的發(fā)言權(quán)，在某種程度上，政府之外的其他主體更能深切的感受到生態(tài)環(huán)境變化對自身生存發(fā)展的切身影響，這樣看來，多元主體的利益訴求也是對政府生態(tài)責任的更高要求，而政府生態(tài)善治理念的確立也將會促使生態(tài)文明建設中人與自然和諧的實現(xiàn)。因此，政府生態(tài)善治的本質(zhì)就在于回歸政府的公共性，也即在處理涉及每個個體利益的生態(tài)環(huán)境問題時，政府必須承擔起從公共利益出發(fā)，協(xié)調(diào)和整合各方的生態(tài)訴求，實現(xiàn)生態(tài)利益最大化的責任。

生態(tài)善治理念之所以被確立為政府公共性生態(tài)責任的價值內(nèi)容之一，除了生態(tài)善治理念所追求的生態(tài)利益最大化的目標之外，還在于生態(tài)善治理念對于落實政府的生態(tài)責任所具有的保駕護航的意義。我們知道，生態(tài)環(huán)境的市場調(diào)節(jié)會出現(xiàn)失靈，同樣，若是僅僅以政府單一主體的管制型生態(tài)治理也會由于政府公共性認識不足和公共服務能力欠缺而出現(xiàn)政府失靈的問題。所以，政府主導下的生態(tài)善治就成為了政府生態(tài)責任落實的最優(yōu)選擇。從這個意義上來講，要想落實政府的生態(tài)責任，生態(tài)善治理念自然不可或缺。

2、生態(tài)服務理念

生態(tài)文明建設是政府義不容辭的責任，這一責任的實現(xiàn)離不開政府生態(tài)服務理念的確立，這也是服務型政府建設的必然要求。在公共性的語境下，政府生態(tài)服務應該是指“政府在生態(tài)服務價值理念指導下所做的一切工作，即政府在為公民或社會的公共意志和公共利益而工作的價值理念指導下，以追求與實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡與和諧為價值目標而做的一切工作”［5］。前文分析已經(jīng)指出，生態(tài)資源的公共物品屬性使其供給與消費過程中不可避免的出現(xiàn)“搭便車”或者“外部效應”等問題，這些問題的解決只能訴諸政府生態(tài)服務職能的發(fā)揮，政府“服務”的方式正是以政府的公共屬性來對生態(tài)環(huán)境的有效回應。與生態(tài)善治的目標相呼應，政府生態(tài)服務理念要求政府在生態(tài)問題上實現(xiàn)從“管制”到“服務”的認識轉(zhuǎn)變。政府生態(tài)服務理念至少包含兩方面，一是指多元主體參與下政府的主導不應該是“管控型”的權(quán)力實施，而應該是“服務型”的公共利益保障，也即“實現(xiàn)重權(quán)力控制(或統(tǒng)治)的‘政府為中心’轉(zhuǎn)移到注重服務質(zhì)量的‘顧客為中心’上來”［6］。另一方面，面對生態(tài)環(huán)境的特殊性，政府應該具有提供生態(tài)產(chǎn)品的意識，主動承擔起依法為全社會提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和良好的生態(tài)公共服務的責任。

政府生態(tài)服務的價值觀念是政府生態(tài)服務實現(xiàn)的首要前提，也是價值層面上來理解政府生態(tài)責任的重要內(nèi)容。對于政府生態(tài)責任的實現(xiàn)而言，生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品的典型公共性和政府作為公共組織的特殊權(quán)威性使得政府生態(tài)服務行為的意義更加凸顯，也即政府強化生態(tài)服務價值觀念可以對其他社會力量成為“生態(tài)服務人”起到重要的示范與引導作用，從而大大帶動社會力量對于生態(tài)保護的關(guān)注和參與。

3、合作協(xié)商理念

前文已經(jīng)指出，公共性視域下，政府生態(tài)責任的價值目標應該是生態(tài)善治，善治是政府追求生態(tài)利益最大化的治理過程。從公共治理的角度來講，生態(tài)公共治理是多元主體相互參與的生態(tài)治理過程。這里的“參與”更多的是一種多主體利益的合理表達和各方能力的有力實現(xiàn)。很顯然，生態(tài)環(huán)境公共性特征所特有的內(nèi)在邏輯決定了多元主體的的參與不可能是地位作用完全等同的參與過程。那么，作為公共利益集中代表者和公共權(quán)力執(zhí)行者的政府，面對多元主體參與的新形勢，所應具備的生態(tài)責任理念是什么?或者說，在多元參與的語境下，政府生態(tài)責任應該以何種理念作為指導才會更有效的實現(xiàn)呢?

多元主體的相互信任是生態(tài)環(huán)境治理的基本保障，作為生態(tài)環(huán)境責任擔當首要責任主體的政府，要想整合各方面的利益，必須秉持一種合作協(xié)商的理念。政府應該轉(zhuǎn)變觀念，主動與公眾溝通協(xié)商，謀求生態(tài)治理多元合作的實現(xiàn)。對于公共性的政府而言，合作理念應該至少包含兩方面的內(nèi)容:其一，合作不應該僅僅是一種責任的推卸和轉(zhuǎn)移，而更多的是多元利益的傾聽和關(guān)照，在此基礎(chǔ)上，尋求生態(tài)治理的最優(yōu)方案。其二，合作應該是一種協(xié)商價值的體現(xiàn)，因為環(huán)境利益的多元性使得強力壓制的方式難以達到最佳的治理效果，體現(xiàn)公共性本質(zhì)的協(xié)商機制反而能最有效的滿足公共利益。由是觀之，政府生態(tài)責任擔當過程中，合作理念的確立就具有重要價值。

三、公共性視域下政府生態(tài)責任實現(xiàn)路徑

1、多元參與的生態(tài)治理機制

生態(tài)善治是多元主體為實現(xiàn)生態(tài)利益最大化而實行的生態(tài)環(huán)境共同治理。要實現(xiàn)善治理念，作為公共性的政府必然要從過去“非生態(tài)”的管理方式向“生態(tài)”的治理方式轉(zhuǎn)變。從善治的本質(zhì)出發(fā)，政府就要與市場、社會組織和公民對公共事務合作管理，以期在一種良性互動的多元參與生態(tài)機制之下，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理。

面對生態(tài)環(huán)境的多元治理，在政府與市場的良性互動中，需要把握的重點是在明晰政府與市場的參與界限的同時，培育和利用一定范圍內(nèi)有效的生態(tài)市場。生態(tài)環(huán)境外部性特征決定了單純的市場自發(fā)調(diào)節(jié)無法有效解決環(huán)境問題，但“市場失靈”弊端的出現(xiàn)往往是人們將市場作為主要的或者是唯一的制度安排的結(jié)果。所以在環(huán)境資源配置中應該“適當?shù)摹币胧袌鰴C制，將市場追逐經(jīng)濟利益最大化的行為導向限制在資源和環(huán)境的承載能力范圍之內(nèi)，這正是政府責任邊界的起點。具體而言，政府可以通過建立和完善適應市場流轉(zhuǎn)的環(huán)境資源物權(quán)法律制度和排污權(quán)交易制度實現(xiàn)對市場的“激勵”和“限定”，以此實現(xiàn)市場作用的最大化。［7］在政府與社會組織的良性互動中，鑒于非政府社會組織的公益性及其與公眾的利益緊密聯(lián)系的特質(zhì)，政府更多的應該是支持其參與生態(tài)管理過程，并對其進行有效引導，充分利用它們依賴非權(quán)力控制和民間權(quán)威整合環(huán)境資源的職能優(yōu)勢，最大限度的調(diào)動它們維護生態(tài)利益的積極性，通過制定支持和保護民間組織的法律法規(guī)、簡化審批程序、提供管理支持等手段來合理引導民間組織。在政府與個人的良性互動中，政府應該培育和提升公民個人的生態(tài)責任意識，引導和激勵其參與生態(tài)管理的積極性。具體而言，政府應該擔負起生態(tài)保護宣傳教育的責任，提升人們對生態(tài)問題的關(guān)注和參與意識，同時，要從法律上明確和保障公民個人合法的生態(tài)利益和生態(tài)權(quán)利，拓展與公民合作進行生態(tài)治理的有效途徑。

2、服務為先的生態(tài)服務機制

服務是政府生態(tài)責任理念的內(nèi)容之一，生態(tài)環(huán)境的公共治理離不開政府服務機制的建立，政府應該主動承擔改善生態(tài)環(huán)境的公共責任，完善和發(fā)揮政府的生態(tài)服務職能，以促進生態(tài)文明的實現(xiàn)。政府生態(tài)服務機制應該是一個多要素的綜合體系，其中既包括為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和生態(tài)公共服務的責任，更也應該內(nèi)含有為生態(tài)文明建設提供制度保障的責任。首先，生態(tài)供給中，在其他主體無法有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應該主動承擔起提供生態(tài)公共產(chǎn)品和生態(tài)公共服務的職能，明確自身責任，中央和地方之間、不同地區(qū)之間、不同部門之間應該建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，以公共性精神的恢復為價值導向，提升公共服務意識，共同解決帶有公共性色彩的環(huán)境問題。其次，政府應該加強生態(tài)宣傳教育，普及生態(tài)知識，提升全民的現(xiàn)代生態(tài)意識，尤其要重視對行政人員的生態(tài)行政價值觀的培育和養(yǎng)成。再次，政府應該加強生態(tài)法制建設，為生態(tài)文明建設提供有效的法制保障。作為政府生態(tài)服務中的重要職能，環(huán)境立法和執(zhí)法的重要意義不言而喻，雖然我國已經(jīng)初步建立了符合國情的環(huán)境法律體系，但是相對而言，環(huán)境法規(guī)依然停留在亡羊補牢的階段，并且配套立法進展緩慢，如環(huán)境保護急需的排污許可、、環(huán)境污染損害賠償、環(huán)境監(jiān)察、生態(tài)功能保護區(qū)管理等方面的法規(guī)都需盡快制定。同時政府也應該嚴格執(zhí)法，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域嚴格做到有法必依，執(zhí)法必嚴，切實維護環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴肅性。最后，政府還應該建立有效地生態(tài)管理體制。這就要打破當前弊端叢生的“條塊式”的生態(tài)管理模式，結(jié)合生態(tài)環(huán)境的基本規(guī)律和生態(tài)文明建設的基本要求，打破生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設中的行政壁壘，克服生態(tài)治理中的地方保護主義行為，從而為政府生態(tài)服務的實現(xiàn)保駕護航。

3、溝通協(xié)商為核心的多元合作機制

公共性政府生態(tài)責任的實現(xiàn)需要協(xié)商合作的方式來收集各方利益訴求，并將之整合之后公正分配。政府主導下的合作治理模式能夠在社會中實現(xiàn)“差異互補”和“協(xié)調(diào)共進”，使復雜的生態(tài)環(huán)境問題得到更加有效的解決。政府合作機制的建立可以從以下幾個方面入手:第一，塑造健全的利益表達協(xié)調(diào)機制。政府應該建立相關(guān)的生態(tài)信息公開制度，確保公眾和社會組織生態(tài)信息的知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立健全生態(tài)問題的社會聽證制度、專家論證制度等公民和社會組織可參與的決策機制，暢通生態(tài)民意反映渠道，這是政府生態(tài)合作實現(xiàn)的前提。第二，建立有效地共同協(xié)商機制，協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同部門、不同集團的利益。面對重大環(huán)境問題，政府在民意收集的基礎(chǔ)之上，以公共性主體身份組織協(xié)商，充分協(xié)調(diào)不同主體利益均衡。在最為棘手的區(qū)域生態(tài)合作治理問題上，要探索建立較為統(tǒng)一的區(qū)域政府間合作政策體系，完善地方政府間生態(tài)合作治理責任的監(jiān)督和約束機制，以期以政府間合作有效的帶動其他主體的合作參與。第三，建立長效合作的利益機制?？梢哉f，利益的引導對于各主體生態(tài)合作的參與是最為有效的，積極探索利益補償?shù)恼唧w系對于保障生態(tài)治理成效，推動公眾參與生態(tài)治理實踐十分必要。政府應該根據(jù)不同社會發(fā)展狀況及生態(tài)效益的損益情況，按資源和環(huán)境容量有償使用的原則逐步建止生態(tài)補償機制，完善生態(tài)資源價格制度和生態(tài)資源稅收制度建設，真正使“開發(fā)者恢復、破壞者補償”落實到位。［8］

［1］參見胡代光、周安軍．當代西方經(jīng)濟學者論市場經(jīng)濟［M］．北京:商務印書館，1996:18 －19．

［2］參見高小平．政府生態(tài)管理［M］．北京:中國社會科學出版社，2007:28．

［3］王樂夫．公共性:公共管理研究的基礎(chǔ)與核心［J］． 社會科學，2003(4)．

［4］黃愛寶．生態(tài)善治目標下的生態(tài)型政府構(gòu)建［J］．理論與探討，2006(4)．

［5］黃愛寶．服務型政府構(gòu)建與政府生態(tài)服務［J］． 行政學研究，2008(5)．

［6］趙洪澤．和諧社會中的政府生態(tài)服務［J］． 江漢大學學報(社會科學版)，2007(4)．

［7］參見張瑞．我國生態(tài)文明建設中政府責任研究［D］．泉州:華僑大學，2009．

［8］參見洪富艷．生態(tài)文明與中國治理模式創(chuàng)新［M］．北京:中國致公出版社，2011:243．