改革建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的現(xiàn)實(shí)需求及對(duì)策探討

●王 莉

(昆明市消防支隊(duì)，云南昆明 650222)

(本欄責(zé)任編輯、校對(duì) 馬 龍)

多年來，涉及建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收項(xiàng)目的審批和管理，都由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)承擔(dān)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的行政審批職能也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。研究探討建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革的現(xiàn)實(shí)需求，采取有效措施推動(dòng)消防行政職能轉(zhuǎn)變，依法行政，推進(jìn)消防工作社會(huì)化，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)消防安全管理，服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革的意義

改革建設(shè)工程消防監(jiān)督管理是新形勢(shì)下消防工作社會(huì)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

(一)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展變革的必然趨勢(shì)

隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和社會(huì)深刻變革，消防工作面臨的形勢(shì)發(fā)生新的變化。黨的十八大提出深化行政審批改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》提出包括建設(shè)工程技術(shù)審查與行政審批分離制在內(nèi)的“三制”改革的總體要求，公安部《關(guān)于改革建設(shè)工程消防行政審批的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)對(duì)改革的原則、目標(biāo)提出了具體要求。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)通過改革建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式，主動(dòng)剝離自身權(quán)力，將建設(shè)工程技術(shù)審查與行政審批分離，把技術(shù)性工作交給社會(huì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，充分發(fā)揮社會(huì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，符合黨的十八大關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的精神，符合中央提出的處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的要求，是大勢(shì)所趨，是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的必然要求。

(二)轉(zhuǎn)變消防監(jiān)督管理模式的內(nèi)在需求

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)工程施行的消防監(jiān)督管理模式，對(duì)于預(yù)防新建、改建、擴(kuò)建工程先天性火災(zāi)隱患的出現(xiàn)，曾在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用。但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深刻變革，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來在一定程度上遵循著具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特色的傳統(tǒng)監(jiān)督管理模式已不適應(yīng)社會(huì)消防安全需求。新《消防法》從法治層面確定了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)消防管理模式，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》和《指導(dǎo)意見》則對(duì)改革建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式提出了具體要求。通過推行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革，將公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)從具體的事務(wù)性工作中解脫出來，實(shí)現(xiàn)從過去微觀的、下達(dá)任務(wù)命令型的、側(cè)重于具體事務(wù)的計(jì)劃管理，轉(zhuǎn)到以加強(qiáng)消防安全頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為主的宏觀管理中，在職能上完成向依法行政、維護(hù)社會(huì)公平正義的轉(zhuǎn)變。

(三)降低執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)的迫切期待

建設(shè)工程消防監(jiān)督是消防執(zhí)法的基礎(chǔ)性、源頭性工作，也是消防行政執(zhí)法中廉政風(fēng)險(xiǎn)最高的崗位。長(zhǎng)期以來，建設(shè)工程消防監(jiān)督管理在把好源頭、預(yù)防先天性火災(zāi)隱患，保障社會(huì)消防安全方面發(fā)揮了重要作用。但是，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在對(duì)建設(shè)工程實(shí)施行政審批過程中，權(quán)力過度集中，帶來了一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)。推行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革，實(shí)行技術(shù)審查與行政審批分離，把責(zé)任有效分解，將從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)審批權(quán)力的制約，防止權(quán)力濫用，降低消防執(zhí)法的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

(四)提升行政審批效能的時(shí)代需要

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，建設(shè)工程呈現(xiàn)體量越來越大、功能越來越完善、新材料新技術(shù)新工藝運(yùn)用越來越廣泛、消防設(shè)計(jì)的難度和復(fù)雜性越來越大等特點(diǎn)。首先，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)受現(xiàn)役體制所限，消防技術(shù)水平和管理能力已較難適應(yīng)日趨復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)審查任務(wù)。新《消防法》修訂實(shí)施后，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)職能明顯拓展，基層干部編制少，建筑防火審核、驗(yàn)收的專業(yè)人才明顯不足，繁重任務(wù)與短缺警力的矛盾日益突出。以昆明市消防支隊(duì)為例，全市建筑消防設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收編制人員共6人，而近年來每年的新建、改建、擴(kuò)建工程近2 000個(gè)。其次，受現(xiàn)役建制級(jí)別影響，消防監(jiān)督干部服現(xiàn)役年限較短，人員流動(dòng)快，不利于專業(yè)技術(shù)骨干和業(yè)務(wù)尖子的保留和選拔任用。再次，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施建設(shè)工程消防監(jiān)督管理，包攬了大量本應(yīng)由社會(huì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)完成的消防技術(shù)工作，不僅社會(huì)技術(shù)力量難以得到有效發(fā)揮和利用，而且牽扯了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)大量精力，不利于后期的常態(tài)監(jiān)管，制約了消防工作社會(huì)化的發(fā)展。推行建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革，通過引入社會(huì)消防技術(shù)力量參與建設(shè)工程技術(shù)服務(wù)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)將建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的重心從技術(shù)審查轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管，從繁雜的技術(shù)把關(guān)轉(zhuǎn)向公正的責(zé)任監(jiān)督，有效提高消防行政效能，既符合“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的消防工作基本原則，也適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。

(五)培育社會(huì)技術(shù)力量的公共需求

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》發(fā)布施行，規(guī)定在全國(guó)實(shí)行施工圖審查制度以來，要求施工圖審查機(jī)構(gòu)審查建筑設(shè)計(jì)時(shí)一并審查消防設(shè)計(jì)是否符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文，有力推動(dòng)了建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的社會(huì)化水平。有關(guān)資料表明，全國(guó)各地已設(shè)立施工圖審查機(jī)構(gòu)871家，審查人員2．3萬余人。各省(區(qū)、市)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或消防協(xié)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的消防設(shè)施檢測(cè)機(jī)構(gòu)已達(dá)1 061家，從業(yè)人員2．5萬余人。這支龐大的社會(huì)消防技術(shù)生力軍，在為社會(huì)單位提供消防技術(shù)服務(wù)的同時(shí)，也給建設(shè)工程消防監(jiān)督管理提供了有力的技術(shù)支持。隨著建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革的施行和注冊(cè)消防工程師制度的建立，未來幾年將有大批專業(yè)技術(shù)人才加入到消防技術(shù)服務(wù)行業(yè)，大量的審查、檢測(cè)、咨詢、評(píng)估等技術(shù)性工作將交由這批技術(shù)隊(duì)伍實(shí)施。積極探索社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)的職能定位、發(fā)展方式及管理模式，培育社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)人才隊(duì)伍，使社會(huì)消防技術(shù)力量作用得到更好地發(fā)揮，這也是建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革推行中迫切的社會(huì)需求。

二、推進(jìn)建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革的對(duì)策

(一)完善法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的行政屬性決定了改革的關(guān)鍵在于從立法層面提供政策法規(guī)保障，解決在法規(guī)制度層面存在的問題和困難，為建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革提供有力的政策支撐。如對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)定尚存缺陷，散見于不同的法規(guī)中，在一定程度上制約了改革向縱深推進(jìn)。《消防法》第三十四、六十九條分別對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了界定，但對(duì)于機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員的資質(zhì)資格和法律責(zé)任等規(guī)定過于原則。新出臺(tái)的《社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定》對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、行業(yè)管理制度、執(zhí)業(yè)資格、技術(shù)條件及相應(yīng)法律責(zé)任作了規(guī)定，但仍存在政府、公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的邊界責(zé)任劃分不清、監(jiān)管主體不明、執(zhí)法程序不暢、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一等諸多問題。應(yīng)積極推動(dòng)地方立法，制定政府規(guī)章及規(guī)范性文件，并完善與之配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)建設(shè)工程消防技術(shù)服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，健全各項(xiàng)工作制度和技術(shù)保障措施，整合、制訂技術(shù)規(guī)程和實(shí)施細(xì)則，從技術(shù)層面將建設(shè)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程分解到消防設(shè)計(jì)、審圖、施工、監(jiān)理、檢測(cè)等具體流程中，確保建設(shè)工程消防安全逐級(jí)評(píng)價(jià)有法可依、有據(jù)可查，為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)建設(shè)工程監(jiān)督管理結(jié)果采信提供合法合理、全面準(zhǔn)確的依據(jù)。

(二)強(qiáng)化建設(shè)工程消防安全監(jiān)督

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)在建設(shè)工程消防監(jiān)督管理中探索分類監(jiān)管模式，建立和落實(shí)技術(shù)會(huì)商、專家評(píng)審等制度，監(jiān)督和指導(dǎo)建設(shè)工程相關(guān)單位依法開展建設(shè)工程的消防技術(shù)服務(wù)工作。在具備充分法律支撐，建設(shè)工程消防安全階段性質(zhì)量管理體系完善，消防工程質(zhì)量過程可控的前提下，降低對(duì)工程的抽查比例，逐步將建設(shè)工程消防監(jiān)督管理轉(zhuǎn)化為對(duì)資料、要件的形式審查和程序監(jiān)督。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)建設(shè)一支與建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革相適應(yīng)的技術(shù)精湛、廉潔自律的專家隊(duì)伍，對(duì)建設(shè)工程實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)抽查和跟蹤服務(wù)，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，召開技術(shù)討論會(huì)分析研究，會(huì)診跟進(jìn)，全程監(jiān)督，糾錯(cuò)整改，指導(dǎo)督促建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及各消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)解決消防技術(shù)問題，確保建設(shè)工程消防安全質(zhì)量。

(三)加強(qiáng)對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理

建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革的最終結(jié)果是把消防技術(shù)性審查、檢測(cè)等技術(shù)性工作交給市場(chǎng)和社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，從某種層面上可以說，社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)的水平和質(zhì)量決定了改革的最終走向。近年來，各地蓬勃發(fā)展的消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)已達(dá)1 000余家，具備承接建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、消防設(shè)施檢測(cè)等技術(shù)性工作的能力。但消防科學(xué)作為一門邊緣學(xué)科，需要掌握法律、公共管理、火災(zāi)科學(xué)以及建筑、水電、暖通、電氣等學(xué)科的專業(yè)人才。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前的消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)中，相當(dāng)一部分是企業(yè)、部隊(duì)離(退)休、退役人員及非本專業(yè)畢業(yè)生，各類技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員在年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷層次、技術(shù)職稱等方面條件不盡如人意，總體素質(zhì)偏低。一部分消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過程中執(zhí)業(yè)不規(guī)范的問題屢見不鮮，不少機(jī)構(gòu)的高級(jí)職稱人員還存在掛靠現(xiàn)象，真正具備法定資格、在崗在職的很少。盡管有這些問題出現(xiàn)，但不能因噎廢食，否定其積極的作用，應(yīng)從培育和發(fā)展消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，有針對(duì)性地從運(yùn)行機(jī)制、工作制度、執(zhí)業(yè)行為等方面培育和規(guī)范消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，從制度上保障其健康、規(guī)范、有序發(fā)展。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可會(huì)同相關(guān)職能部門共同建立市場(chǎng)準(zhǔn)入限制政策，在企業(yè)項(xiàng)目核準(zhǔn)、證券融資、銀行貸款等商業(yè)行為方面予以限定，以此建立消防技術(shù)服務(wù)行為違規(guī)成本遞增的制裁機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段和經(jīng)濟(jì)杠桿作用，推動(dòng)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)自覺守法執(zhí)業(yè)。

(四)全面落實(shí)終身負(fù)責(zé)和不良行為公示制度

建設(shè)工程消防質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和消防安全不良行為公示制度是確保建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革順利實(shí)施的重要保障，但從實(shí)踐來看，兩個(gè)制度的效用沒有得到充分發(fā)揮?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，建設(shè)工程的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照各自的職責(zé)對(duì)工程消防質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任，但責(zé)任追究不明確。實(shí)踐中，建設(shè)工程因消防設(shè)施方面造成的重大火災(zāi)隱患占較大比例，但因追究施工、檢測(cè)單位及消防產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售企業(yè)法律責(zé)任的依據(jù)不充分，建設(shè)工程消防質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制不能得到有效落實(shí)。為確保建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革的順利進(jìn)行，應(yīng)圍繞建設(shè)工程的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，制定消防信用誠(chéng)信管理辦法，建立健全部門聯(lián)動(dòng)、資源共享、信息互通的建設(shè)工程消防信用評(píng)定制度，建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)，完善信息管理查詢系統(tǒng)、行業(yè)管理系統(tǒng)等軟件，開辟舉報(bào)投訴、違法曝光專欄，向社會(huì)曝光違法失信、違規(guī)建設(shè)工程單位。通過合理確定建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位以及消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的消防工作責(zé)任，明確責(zé)任追究程序、范圍和時(shí)限，對(duì)資質(zhì)認(rèn)定、經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行約束，有效落實(shí)建設(shè)工程消防質(zhì)量終身負(fù)責(zé)和不良行為公示制，使其成為推進(jìn)建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革的有力保障。

(五)建立多元化社會(huì)消防培訓(xùn)體系

目前的消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要開展的是社會(huì)單位消防設(shè)施操作及管理人員職業(yè)資格培訓(xùn)，尚未形成針對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)人才的培訓(xùn)機(jī)制。如果改革施行過程中，由于消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育平臺(tái)，執(zhí)業(yè)能力、職業(yè)評(píng)價(jià)和地位缺少社會(huì)認(rèn)同，很難吸引專業(yè)人才參與到消防技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍中來，必將造成人力資源匱乏、素質(zhì)良莠不齊，難以達(dá)到支撐行業(yè)發(fā)展的需求，在一定程度上制約改革的穩(wěn)步推進(jìn)。因此，整合、發(fā)揮社會(huì)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)建立多元化的社會(huì)消防培訓(xùn)體系，促進(jìn)消防技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)培訓(xùn)水平的提高，是改善當(dāng)前消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)偏低、技術(shù)力量少，提升人員整體素質(zhì)的重要舉措。值得一提的是，消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為培養(yǎng)消防技術(shù)人才的重要陣地，其自身也屬于技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)范疇，發(fā)展方向和執(zhí)業(yè)能力在一定程度上影響著消防技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的整體水平，應(yīng)在實(shí)踐中逐步加以引導(dǎo)和培育，促進(jìn)其健康良性、多元化發(fā)展，從根本上夯實(shí)建設(shè)工程消防監(jiān)督管理改革的基礎(chǔ)。

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