伊犁河流域生態(tài)環(huán)保與民生改善互動(dòng)及法治建設(shè)基本方略

王峻蓉 王友文

（北京市地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司 北京 100078；伊犁西部生態(tài)科學(xué)研究中心 新疆 伊寧市 835000）

一、伊犁河流域生態(tài)環(huán)保綜合治理取得的主要成績(jī)

（一）堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)方針，實(shí)施了環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立州戰(zhàn)略。2003年伊犁州黨委提出了生態(tài)立州、科教興州、人才強(qiáng)州、對(duì)外開(kāi)放和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，樹(shù)立了圍繞發(fā)展抓生態(tài)，抓好生態(tài)促發(fā)展的新理念。伊犁州黨委、伊犁州人民政府于2007年9月批準(zhǔn)立項(xiàng)自治州科技計(jì)劃軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目《新疆伊犁州生態(tài)可持續(xù)能力建設(shè)研究——實(shí)施生態(tài)立州戰(zhàn)略構(gòu)建和諧伊犁思路與對(duì)策研究》，對(duì)伊犁州直屬縣市和塔城、阿勒泰地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)環(huán)保工作情況進(jìn)行了全面調(diào)查研究，提出了實(shí)施生態(tài)立州戰(zhàn)略、構(gòu)建和諧伊犁的理論體系、方針政策、目標(biāo)任務(wù)、戰(zhàn)略模式、思路理念、對(duì)策措施、能力建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)和立法建議，為伊犁州貫徹科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立州戰(zhàn)略提供了科學(xué)依據(jù)和科技支撐，自覺(jué)的把生態(tài)文明建設(shè)擺在了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的首要地位來(lái)安排部署。

（二）堅(jiān)持改善民生為根本目的，全面完成生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)。一是加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理，遏制了水土流失的嚴(yán)峻局面。自2005年以來(lái)，在中央和自治區(qū)政策支持和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持下，實(shí)施了以土地整理和農(nóng)田水利建設(shè)為主要內(nèi)容的水土流失生態(tài)綜合治理工程。截至目前，土地整理3000多萬(wàn)畝，農(nóng)區(qū)的水土流失問(wèn)題得到了一定的治理，取得了良好效果。

二是實(shí)施了天然草場(chǎng)生態(tài)綜合治理保護(hù)工程，遏制了草原荒漠化的嚴(yán)峻局面。自2005年以來(lái)中央支持新疆實(shí)施天然草場(chǎng)生態(tài)綜合治理保護(hù)工程，使封育草場(chǎng)區(qū)域草原生態(tài)得到恢復(fù)，牧草生產(chǎn)能力大幅度提高，封育草場(chǎng)生態(tài)效益最好的區(qū)域，牧草產(chǎn)草量提高了一倍以上。

三是建立了工業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)和循環(huán)發(fā)展制度，“三廢”排放量得到了有效管控。在實(shí)施新型工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略中，堅(jiān)持了環(huán)保優(yōu)先，抬高環(huán)評(píng)門(mén)檻，對(duì)高耗能、高污染行業(yè)和企業(yè)入駐伊犁進(jìn)行了一定的限制。目前，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)環(huán)保達(dá)標(biāo)率始終保持在98%以上，使工業(yè)企業(yè)的“三廢”排放量一直保持在國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。

四是全面開(kāi)展污染源普查工作，為伊犁河流域的污染治理奠定基礎(chǔ)。伊犁州人民政府高度重視伊犁河流域污染源普查工作，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展第一次污染源普查的通知》和自治區(qū)政府《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)第一次污染源普查實(shí)施方案的通知》精神，通過(guò)調(diào)查查清了伊犁州（直）工業(yè)化污染源總數(shù)、規(guī)模、行業(yè)特點(diǎn)以及污染物排放情況；對(duì)伊犁州直工業(yè)企業(yè)能源消耗、能源使用結(jié)構(gòu)比例有了基本的掌握；查清了工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施及其運(yùn)行狀況；比較了各類(lèi)污染源的污染貢獻(xiàn)；查清了伊犁州（直）城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和運(yùn)行情況，為綜合治理流域污染源提供了科學(xué)依據(jù)。

（三）堅(jiān)持流域生態(tài)環(huán)境以法治理，率先制定了《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。一是堅(jiān)持科學(xué)立法，有法可依，加大伊犁河流域生態(tài)環(huán)保地方立法力度。為了貫徹依法治國(guó)基本國(guó)策和生態(tài)立州戰(zhàn)略方針，2011年9月1日起正式施行《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，使伊犁河流域生態(tài)環(huán)境治理正式走上了法治軌道。為使重點(diǎn)行業(yè)高度重視生態(tài)環(huán)保工作，《條例》對(duì)水電資源開(kāi)發(fā)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)、旅游設(shè)施建設(shè)等對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大的行業(yè)作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，明確了水電開(kāi)發(fā)企業(yè)是水電工程影響區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)保和治理的責(zé)任主體，實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度；明確了禁止進(jìn)行采礦活動(dòng)的范圍，規(guī)定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)單位應(yīng)當(dāng)采用先進(jìn)技術(shù)和工藝，提高資源綜合利用率，減少污染物的排放；不得采用國(guó)家明令淘汰的落后工藝或者設(shè)備；交通設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)修建野生動(dòng)物通道等防護(hù)措施，減少對(duì)野生動(dòng)物棲息環(huán)境的影響；在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園內(nèi)的道路設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)審核等嚴(yán)格條款。

二是堅(jiān)持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，加大伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度。為進(jìn)一步加強(qiáng)伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，2012年4月13日，州黨委、州人民政府決定成立了由州長(zhǎng)擔(dān)任主任，分管副州長(zhǎng)和駐州各單位主要領(lǐng)導(dǎo)為副主任和成員的“伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)”，全面負(fù)責(zé)伊犁河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。委員會(huì)下設(shè)辦公室及生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家評(píng)審組、生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督指導(dǎo)組、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察組負(fù)責(zé)《條例》的貫徹和落實(shí)。擔(dān)負(fù)行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、信息共享、利益引導(dǎo)、合作共建、協(xié)商洽談、責(zé)任追究制和任期目標(biāo)管理制；負(fù)責(zé)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目初步驗(yàn)收、依法查處破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為、糾正各類(lèi)違法生產(chǎn)及開(kāi)發(fā)活動(dòng)等職能。2年來(lái)，在州黨委、州政府和伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)《條例》的嚴(yán)格執(zhí)行，取得了顯著的執(zhí)法成果。伊犁州直屬縣市累計(jì)關(guān)閉污染企業(yè)11家，淘汰產(chǎn)能落后企業(yè)139家，在伊犁河上游停建了已經(jīng)規(guī)劃和建設(shè)的39家小水電站，對(duì)已經(jīng)建成的小水電站，要求先做好植被修復(fù)工作，停止了部分破壞草原植被生態(tài)的工礦業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。伊犁州黨委、政府按照“環(huán)境優(yōu)先，生態(tài)立州”戰(zhàn)略要求，重新制定了州直縣市績(jī)效考核辦法，對(duì)昭蘇、特克斯、尼勒克、新源、鞏留五縣生態(tài)環(huán)境指標(biāo)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，重點(diǎn)考核生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

三是立法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)相結(jié)合，確立了伊犁河流域生態(tài)治理基本法律框架。在伊犁州黨委的高度重視和直接領(lǐng)導(dǎo)下，伊犁州人大常委會(huì)和伊犁州人民政府針對(duì)伊犁河流域的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理情況，先后制定了《伊犁哈薩克自治州伊犁河額爾齊斯河漁業(yè)資源保護(hù)條例》（2004.08.03）、《伊犁河流域土地開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例》（2006.09.29）、《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2011.2.19）3部地方性法規(guī)；制定了《自治州政府關(guān)于切實(shí)做好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施工作的通知》（2011.01.05）、《自治州人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2012年伊犁州直“新疆天山”申報(bào)世界自然遺產(chǎn)綜合整治工作方案的通知》（2012.04.01）、自治州十三屆人大常委會(huì)第12次會(huì)議《關(guān)于批準(zhǔn)伊犁州生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃(2013－2024)的決議》（2013.12.19）等17部地方規(guī)范性文件。地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的制定實(shí)施，有效構(gòu)建起伊犁州生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)和改善民生的法律框架體系。

二、伊犁河流域生態(tài)環(huán)保法治建設(shè)中存在的問(wèn)題及成因分析

伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)中目前存在如下問(wèn)題：

1.伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的問(wèn)題。一是水土流失現(xiàn)象依然嚴(yán)重；二是水利設(shè)施建設(shè)滯后對(duì)水域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響；三是水資源時(shí)空地域分布不均，水環(huán)境容量四季差異較大；四是土地荒漠化問(wèn)題尚未得到根治；五是林地面積呈縮小趨勢(shì)，草地退化仍然嚴(yán)重；六是冰雪線(xiàn)不斷上升，固體水資源持續(xù)減少；七是生態(tài)多樣性受到不同程度的破壞；八是伊犁河流水容量和濕地面積日趨減少；九是由于生態(tài)環(huán)境的惡化造成自然災(zāi)害頻發(fā)。

2.伊犁河流域生態(tài)環(huán)境污染需要通過(guò)法治解決的主要問(wèn)題。一是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不完善帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題尚未徹底解決；二是農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題給環(huán)境和人民身體健康帶來(lái)了一定的危害；三是畜禽養(yǎng)殖帶來(lái)的污染問(wèn)題影響了農(nóng)牧區(qū)農(nóng)牧民的水源和生活區(qū)的環(huán)境質(zhì)量；四是機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重；五是影視服務(wù)業(yè)的污染問(wèn)題影響了城市居民的健康；六是白色污染成為農(nóng)田、草場(chǎng)和水域新的污染源；七是工業(yè)布局不合理造成了環(huán)境污染問(wèn)題；八是電磁輻射成為環(huán)境污染的一個(gè)新問(wèn)題；九是旅游開(kāi)發(fā)影響了生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)；十是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成了許多生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題。

分析伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)中存在問(wèn)題，其成因在于：

一是部分政府部門(mén)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的決策和協(xié)調(diào)不到位。二是生態(tài)環(huán)保建設(shè)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展不平衡。三是環(huán)保管理保障措施不力，造成生態(tài)環(huán)境建設(shè)效益差。四是環(huán)保宣傳力度不到位，尚未形成良好的社會(huì)輿論氛圍。五是社會(huì)各界對(duì)環(huán)保工作參與不到位。六是單純追求增長(zhǎng)速度仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)出現(xiàn)矛盾的根本原因。七是缺乏對(duì)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的科學(xué)研究是決策失誤的重要原因。

三、加強(qiáng)伊犁河流域生態(tài)環(huán)保與改善民生互動(dòng)法治建設(shè)的基本方略

（一）實(shí)施以人為本的環(huán)保優(yōu)先，生態(tài)立州方略。環(huán)保優(yōu)先，生態(tài)立州方略，是指在伊犁州長(zhǎng)期發(fā)展中把環(huán)境保護(hù)擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為自治州立州之本的發(fā)展方略。其具體涵義是：以人與自然資源、人與人、人與伊犁社會(huì)發(fā)展和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨，以建立自治州可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，健康合理的消費(fèi)模式及和睦和諧的各民族人際關(guān)系的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略。生態(tài)立州方略倡導(dǎo)把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型伊犁社會(huì)放在自治州新型工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，力爭(zhēng)比較少的自然資源和環(huán)境代價(jià)支撐，實(shí)現(xiàn)自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)可持續(xù)，資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展的目標(biāo)。

（二）實(shí)施伊犁河流域縣市生態(tài)環(huán)保責(zé)任制方略。州直各縣市直接擔(dān)負(fù)著流域生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和具體責(zé)任，伊犁州人民政府要明確規(guī)定州直各縣市擔(dān)負(fù)伊犁河在本縣市境內(nèi)河段生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)、區(qū)域范圍、組織機(jī)構(gòu)、人員經(jīng)費(fèi)和考核辦法等，并列入各縣市經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃，與年終縣市工作和領(lǐng)導(dǎo)班子考核一同進(jìn)行，保證各縣市認(rèn)真履行在本縣市境內(nèi)伊犁河河段生態(tài)環(huán)保治理責(zé)任和目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。

（三）實(shí)施伊犁河流域生態(tài)民生聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制方略。流域生態(tài)環(huán)保既是生態(tài)文明工程，也是民生改善工程，各級(jí)政府要堅(jiān)持民生為本價(jià)值取向，從民生改善工程的高度，統(tǒng)籌建設(shè)生態(tài)民生聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略機(jī)制。要從提高河岸植被覆蓋率與防治水土流失、河水資源環(huán)保與人畜飲水安全、洪水災(zāi)害生態(tài)綜合治理與保障流域群眾住房和生命財(cái)產(chǎn)安全等多方面構(gòu)建防治體系，建立流域生態(tài)民生聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略的長(zhǎng)效機(jī)制。在流域“三農(nóng)”建設(shè)發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)中，要以改善民生為本，加快建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及法治規(guī)范；注重突出重點(diǎn)、綜合施策，針對(duì)流域牧區(qū)、林區(qū)分布廣、面積較大的特點(diǎn)，振興牧業(yè)經(jīng)濟(jì)和提高林業(yè)發(fā)展水平，改善牧民生產(chǎn)生活水平，解決增收致富奔小康問(wèn)題，有針對(duì)性地提出地方立法和執(zhí)法建設(shè)任務(wù)，以法治的形式對(duì)牧區(qū)、林區(qū)生態(tài)環(huán)保與牧民和林業(yè)工人民生改善互動(dòng)發(fā)展實(shí)行剛性約束。

（四）實(shí)施伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)國(guó)家主體方略。建議將《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》提升為國(guó)家法規(guī)。伊犁河是一條國(guó)際河流，不僅對(duì)中國(guó)新疆范圍有影響，就是對(duì)哈薩克斯坦乃至中亞國(guó)家也有重大影響。建議伊犁州人大常委會(huì)和伊犁州人民政府組成一個(gè)立法專(zhuān)家組，在對(duì)《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從國(guó)家和國(guó)際層面提出修改意見(jiàn)，通過(guò)自治州、自治區(qū)人大、人民政府報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院，將伊犁州制定的《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》地方性法規(guī)，上升為由國(guó)務(wù)院制定實(shí)施，由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》國(guó)家法規(guī)，體現(xiàn)國(guó)家意志，以國(guó)家為主體在更大范圍產(chǎn)生更強(qiáng)有力的法律約束。

[1]國(guó)家環(huán)保總局:新疆伊犁河流域存在的主要環(huán)境問(wèn)題及對(duì)策建議，中國(guó)水網(wǎng).www.h20-china.com.2006-07-14.

[2]盛民，田新偉.伊犁地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題及其對(duì)策[J].青海農(nóng)林科技，2013年第1期.

[3]葉茂，王曉峰：建國(guó)以來(lái)塔里木河流域生態(tài)環(huán)境研究進(jìn)展與展望[J].新疆師范大學(xué)（自然科學(xué)版）.2002年第2期.46-51.

[4]賀光華,楊龍:加快新疆伊犁河流域灌區(qū)建設(shè)的研究[J].中國(guó)勘察設(shè)計(jì).2007年第03期.