風(fēng)險(xiǎn)投資中政府職能與市場作用的定位

倪 芬

（中共福州市委黨校 理論研究部，福建 福州 350014）

風(fēng)險(xiǎn)投資在促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。由于風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展過程中存在著市場失靈，所以，政府應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展中發(fā)揮積極的作用，這是一個(gè)基本共識(shí)。但政府過分介入，又給風(fēng)險(xiǎn)投資帶來行政色彩濃厚、管理效率低下、擠出效應(yīng)明顯等問題，影響支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的實(shí)際效果。因此，合理界定政府和市場在風(fēng)險(xiǎn)投資中的職能和作用邊界，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的健康發(fā)展和發(fā)揮其支持高新技術(shù)企業(yè)的作用具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、風(fēng)險(xiǎn)投資中的市場失靈

（一）風(fēng)險(xiǎn)投資具有外部性

諾思認(rèn)為，當(dāng)私人的行為所引起的私人成本不等于社會(huì)成本，私人收益不等于社會(huì)收益時(shí)，就存在外部性。如果私人成本大于社會(huì)成本，私人收益小于社會(huì)收益，那么該行為引起（社會(huì)溢出）的是正外部性。風(fēng)險(xiǎn)投資是具有正外部性的經(jīng)濟(jì)行為，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)投資獲得成功，它對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的支持給自身帶來巨大利益的同時(shí)，也推動(dòng)了社會(huì)創(chuàng)新、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)投資失敗時(shí)，則要其獨(dú)自承當(dāng)損失。在無外部補(bǔ)償成本的情況下，正外部性使得私人投資部門不愿參與風(fēng)險(xiǎn)投資，即使參與，也一般不會(huì)選擇技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)大、規(guī)模小的企業(yè)，從而使風(fēng)險(xiǎn)投資失去了其應(yīng)有的作用。

（二）風(fēng)險(xiǎn)投資具有不確定性

風(fēng)險(xiǎn)投資的不確定性是指風(fēng)險(xiǎn)投資者面臨的風(fēng)險(xiǎn)大。這是因?yàn)椋阂皇秋L(fēng)險(xiǎn)投資的對(duì)象是高新技術(shù)企業(yè)，甚至是剛走上創(chuàng)業(yè)之路的企業(yè)。企業(yè)的特點(diǎn)決定了在風(fēng)險(xiǎn)投資的每一個(gè)階段，隨時(shí)面臨著技術(shù)、市場、財(cái)務(wù)以及管理等方面的風(fēng)險(xiǎn)，能否最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，存在很多不確定。二是風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)的影響因素十分復(fù)雜，特別是風(fēng)險(xiǎn)投資過程中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象給風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)帶來了很多的變數(shù)，如內(nèi)幕交易、操縱市場、違規(guī)操作等行為，都可能增大投資者的風(fēng)險(xiǎn)，使投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資望而卻步。

風(fēng)險(xiǎn)投資的外部性和不確定性使市場機(jī)制無法引導(dǎo)資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，出現(xiàn)市場失靈。而市場失靈的領(lǐng)域正是政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展需要政府的支持，為其提供政策、制度、資金、人才等支持。在發(fā)達(dá)國家風(fēng)險(xiǎn)投資市場的發(fā)展過程中，政府的鼓勵(lì)與扶持起了很重要的作用，我國的風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)正處在發(fā)展的初期階段，政府的責(zé)任更不容推卸。在我國，政府介入風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)以2000年為分界點(diǎn)，2000年以前主要為直接出資成立風(fēng)險(xiǎn)投資公司，并由政府直接經(jīng)營，2001年以后，政府傾向于間接介入。①

二、風(fēng)險(xiǎn)投資中的政府失靈

在風(fēng)險(xiǎn)投資中，政府的介入有利于提高風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的信譽(yù)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金投入的積極性。但是，政府直接干預(yù)會(huì)帶來一些問題。

（一）政府介入風(fēng)險(xiǎn)投資會(huì)帶來低效率

政府支持風(fēng)險(xiǎn)投資的目的是出于社會(huì)效益或長遠(yuǎn)性的經(jīng)濟(jì)效益，這與受支持的機(jī)構(gòu)和企業(yè)利潤最大化的動(dòng)機(jī)相矛盾。當(dāng)政府直接參與風(fēng)險(xiǎn)投資時(shí)，政府官員成為風(fēng)險(xiǎn)投資管理者，由于風(fēng)險(xiǎn)投資專業(yè)知識(shí)缺乏和時(shí)間、精力有限等原因，難以對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行深入而又仔細(xì)的調(diào)查篩選，難以作出市場需要的決策，從而造成管理上的失誤。而且，政府作為風(fēng)險(xiǎn)投資主體，難以解決好風(fēng)險(xiǎn)投資管理中的激勵(lì)問題和監(jiān)控問題，甚至出現(xiàn)尋租、腐敗等問題。

（二）政府介入風(fēng)險(xiǎn)投資會(huì)對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)

政府在風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域的強(qiáng)勢使其能優(yōu)先選擇具有較高收益、較低風(fēng)險(xiǎn)的高質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，更容易吸引優(yōu)秀人才為其服務(wù)。因此，在資源總量既定的情況下，政府直接參與風(fēng)險(xiǎn)投資可能會(huì)加劇人才、項(xiàng)目、產(chǎn)品等方面的競爭，增加風(fēng)險(xiǎn)投資的成本，降低風(fēng)險(xiǎn)投資的預(yù)期利潤率，對(duì)民間資本進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。而且缺少了商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)投資，則會(huì)使我國風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的總體基金規(guī)模偏小，也不利于對(duì)新興企業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)的支持。

（三）政府的支持會(huì)使創(chuàng)投機(jī)構(gòu)出現(xiàn)低效率

因?yàn)橛辛苏拇罅χС郑瑒?chuàng)投機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生依賴感，失去建立激勵(lì)機(jī)制的動(dòng)力，從而難以培養(yǎng)和吸引高素質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)投資人才，管理不善、虧損等問題時(shí)有發(fā)生。

三、風(fēng)險(xiǎn)投資中政府職能與市場作用的定位

風(fēng)險(xiǎn)投資中市場失靈和政府失靈，要求對(duì)政府職能與市場作用的“度”進(jìn)行研究。政府支持風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的“度”并沒有一個(gè)一成不變的標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、法律制度的變化及風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)自身的發(fā)展?fàn)顩r，從范圍、時(shí)機(jī)、效果等對(duì)政府職能和市場作用的邊界進(jìn)行辨析。

（一）風(fēng)險(xiǎn)投資中的政府與市場作用范圍

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府干預(yù)的范圍應(yīng)是彌補(bǔ)市場的缺陷和不足，是對(duì)市場機(jī)制的“拾遺補(bǔ)缺”。

1、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展所需的制度。設(shè)計(jì)和完善風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展適宜的制度是政府的責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)投資涉及到籌資、投資、撤資等多方面問題，涉及參與各方間的契約關(guān)系，加上其不確定性的特性，都需要政府為風(fēng)險(xiǎn)投資的順利運(yùn)行和健康發(fā)展構(gòu)建一個(gè)完善的法律框架，提供充分的法律制度供給。

2、提供風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展需要的支持政策。政府要為風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展提供以下政策：第一，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)投資主體方面的政策，為風(fēng)險(xiǎn)投資提供穩(wěn)定的、持續(xù)的資金來源。第二，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)投資組織形式方面的政策，為風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展提供合適的組織制度環(huán)境和寬松的創(chuàng)業(yè)制度環(huán)境。第三，與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資有關(guān)的金融政策，為風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的成功退出提供合法和適合的途徑。第四，與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資有關(guān)的財(cái)政政策和稅收政策，為風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展提供一個(gè)寬松的資金支持和稅收環(huán)境。第五，有利于風(fēng)險(xiǎn)投資順利退出的政策。除公開上市外，產(chǎn)權(quán)市場是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)投資退出的重要途徑。因此，政府要為高科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和重組創(chuàng)造良好環(huán)境，針對(duì)這些行業(yè)人才的流動(dòng)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入的稅收減免、企業(yè)間相互參股和控股等制定相關(guān)的政策，使產(chǎn)權(quán)交易能在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行，生產(chǎn)要素得到充分的優(yōu)化配置。②

3、有效監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)投資。政府可以通過法律、行政手段從外部促成一些制度或體制來減少不對(duì)稱信息的發(fā)生，如嚴(yán)格要求代理人進(jìn)行信息披露，促使內(nèi)部信息公開化；進(jìn)行必要的企業(yè)內(nèi)部制度設(shè)計(jì)，通過激勵(lì)——約束機(jī)制保證委托人與代理人之間的一種平衡關(guān)系；對(duì)于一些假的或夸大的信息加以控制；建立信用評(píng)估制度，促使信息公開化等。③要注意的是，政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資的監(jiān)管要“適度”，管制不力或管制過度都會(huì)降低管制的效率，甚至導(dǎo)致管制失靈。

（二）風(fēng)險(xiǎn)投資中政府與市場作用的時(shí)機(jī)

政府干預(yù)的目的是促使市場機(jī)制恢復(fù)功能，而不是去代替市場。在風(fēng)險(xiǎn)投資中，政府干預(yù)的方式和力度應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢、風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展階段的變化及每一階段的不同特點(diǎn)，采取相應(yīng)的形式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資市場進(jìn)行干預(yù)。

在風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)發(fā)展初期，民間資本對(duì)其不甚了解，政府應(yīng)成為風(fēng)險(xiǎn)投資市場最重要的主體，甚至可以從微觀上直接介入市場，對(duì)民間資本進(jìn)行示范和引導(dǎo)。在這一階段，政府具有風(fēng)險(xiǎn)投資的參與者和產(chǎn)業(yè)扶持政策的制定者的雙重角色。在具體運(yùn)作上，政府資本可以通過三種基本模式實(shí)現(xiàn)直接的股權(quán)投資：一是政府投資于私營部門的風(fēng)險(xiǎn)投資公司，再由風(fēng)險(xiǎn)投資公司向企業(yè)投資。二是政府建立自己的風(fēng)險(xiǎn)投資基金，直接對(duì)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。三是利用政府資金和私人資本結(jié)合建立混合型基金。④在我國風(fēng)險(xiǎn)投資中，這三種模式都存在。盡管我國政府直接投資于風(fēng)險(xiǎn)資本的比例并不高，但是加上國有獨(dú)資企業(yè)、國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)中的國有股，我國風(fēng)險(xiǎn)資本來源中政府是第一大主體。⑤

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)投資進(jìn)入發(fā)展階段，政府在風(fēng)險(xiǎn)投資中的作用隨之發(fā)生變化。一是由對(duì)私人資本進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的引導(dǎo)轉(zhuǎn)為對(duì)私人資本投資流向的引導(dǎo)，引導(dǎo)到當(dāng)?shù)丶毙璧?、與國家產(chǎn)業(yè)政策相符的高新技術(shù)企業(yè)。二是由對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的普遍支持到側(cè)重于支持涉及國家安全、有社會(huì)效益的行業(yè)。因此，在這一階段，從政府風(fēng)險(xiǎn)投資流入政策支持區(qū)域和政策抑制區(qū)域的比例，很大程度上反映出政府政策及其手段的調(diào)控力度。

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)投資進(jìn)入成熟階段，隨著民間資本進(jìn)入的速度和規(guī)模逐漸擴(kuò)大，政府資金應(yīng)該考慮逐漸從微觀的市場介入退出，而主要發(fā)揮其在宏觀上的調(diào)控作用，為風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)營造良好的投資環(huán)境，這樣，才能更有利于促進(jìn)我國風(fēng)險(xiǎn)投資和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。⑥政府的退出是有層次的：一是從微觀的市場參與中退出，避免繼續(xù)扮演雙重身份，轉(zhuǎn)而在宏觀層面上扮演好制度供給者的角色，出臺(tái)政策法規(guī)，改善風(fēng)險(xiǎn)投資環(huán)境，為民間資本的發(fā)展壯大營造一個(gè)良好的環(huán)境。二是將行業(yè)評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)審工作交給獨(dú)立的權(quán)威性機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。風(fēng)險(xiǎn)投資要求對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過程可能存在的風(fēng)險(xiǎn)都有深入的了解，這是一個(gè)復(fù)雜的問題。在這方面政府機(jī)構(gòu)并不具有優(yōu)勢，而且，政府作為評(píng)估人會(huì)帶來政府代理、尋租等問題。因此，政府在風(fēng)險(xiǎn)投資中退出可以將一些科技項(xiàng)目評(píng)審工作交給獨(dú)立的權(quán)威性機(jī)構(gòu)作為突破口。

當(dāng)然，這一階段政府不能完成退出風(fēng)險(xiǎn)投資市場。政府的使命是保證風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)市場失靈時(shí)，政府還應(yīng)及時(shí)干預(yù)，通過宏觀的調(diào)控與微觀的適當(dāng)參與來確保發(fā)展的可持續(xù)性。⑦

（三）風(fēng)險(xiǎn)投資中政府與市場作用的效果

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是否有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)是效果。政府干預(yù)后的結(jié)果必須要比干預(yù)前的情況有所改善和好轉(zhuǎn)，否則，就不要干預(yù)。政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)投資的效果可分成三方面：

1、投資的直接收益。政府資金的有限性要求政府風(fēng)險(xiǎn)投資即使不以營利為目的，也要講求投資效益。政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)投資有多種選擇，但不論選擇哪種投入方式，為了實(shí)現(xiàn)資金效用最大化，必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)投資資金的管理。一是建立投資對(duì)象的綜合評(píng)估與篩選機(jī)制，按照市場需求、人力資源、設(shè)施設(shè)備、管理水平等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目或企業(yè)進(jìn)行可行性評(píng)估和價(jià)值評(píng)估，選擇那些最佳的被投資企業(yè)和項(xiàng)目。二是建立對(duì)政府資金管理者的監(jiān)管和激勵(lì)機(jī)制，使資金管理者有動(dòng)力去選擇市場前景好的項(xiàng)目，給予被投資項(xiàng)目非資本支持，以促使支持項(xiàng)目的快速成長。

2、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造就業(yè)崗位。政府直接出資創(chuàng)辦風(fēng)險(xiǎn)投資公司增加風(fēng)險(xiǎn)資金的供給，可以在一定程度上彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)投資正外部性導(dǎo)致的有效投資不足，從而有利于新興企業(yè)的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，最終對(duì)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、國民經(jīng)濟(jì)增長和國民經(jīng)濟(jì)綜合競爭力的提高做出貢獻(xiàn)。此外，政府投資于風(fēng)險(xiǎn)投資公司的支出，實(shí)際上是政府購買性支出的一部分。這部分支出能通過乘數(shù)的作用達(dá)到促進(jìn)國民收入增加和就業(yè)增長的目的。

3、引導(dǎo)企業(yè)投資。政府主導(dǎo)型風(fēng)險(xiǎn)投資具有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)。不僅對(duì)當(dāng)期的國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出量、物價(jià)、就業(yè)等宏觀經(jīng)濟(jì)總量有影響，還會(huì)通過循環(huán)和后續(xù)投資影響下一期的風(fēng)險(xiǎn)資本流向，進(jìn)而影響到與該先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有關(guān)的下一期相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的產(chǎn)出。我國政府主導(dǎo)型風(fēng)險(xiǎn)投資主要分布于信息產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等。這些部門都是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，它們的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度比其他的產(chǎn)業(yè)高，往往具有突破一點(diǎn)帶動(dòng)全局的重要特征。如由政府主導(dǎo)型風(fēng)險(xiǎn)投資支持的信息產(chǎn)業(yè)的某一重大技術(shù)突破，將會(huì)通過影響所有與信息產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門的變化來達(dá)到技術(shù)擴(kuò)散的效果，進(jìn)而催生其他部門的技術(shù)突破。⑧

注釋：

①羅明忠、蘇啟林：《政府介入風(fēng)險(xiǎn)投資的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，《南方金融》，2004年第5期。

②韓霞：《風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展中的政府行為分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第4期。

③王永華、臧勝利：《我國支持大學(xué)生農(nóng)村創(chuàng)業(yè)財(cái)稅政策研究》，《地方財(cái)政研究》，2012年第9期。

④文中發(fā)：《芻論政府風(fēng)險(xiǎn)投資化解中小企業(yè)融資困難》，《社會(huì)科學(xué)家》，2011年第2期。

⑤⑧劉志陽、施祖留：《我國政府主導(dǎo)型風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)理分析》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2006年第6期。

⑥劉亮、劉碧波：《政府參與和民間資本進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的關(guān)系研究》，《運(yùn)籌與管理》，2008年第10期。

⑦姚洪珠、鄧飛其、劉永清：《演化理論在研究風(fēng)險(xiǎn)投資與政府職能間關(guān)系中的應(yīng)用》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第3期。