民主集中制原則下我國(guó)府際關(guān)系的憲政思考

任莉星

(山西傳媒學(xué)院團(tuán)委，山西晉中030619)

府際關(guān)系作為一個(gè)學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)，在最近幾年的發(fā)展中已進(jìn)入公共管理學(xué)的理論前沿。府際關(guān)系是指位于不同層級(jí)政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，府際關(guān)系較為關(guān)注的是管理幅度、管理權(quán)力、管理收益的問(wèn)題。因此，府際關(guān)系是對(duì)于政府之間的權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系，是建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家政府管理體系中的重要內(nèi)容，是我國(guó)發(fā)展過(guò)程中必須正視的基本制度問(wèn)題。

我國(guó)學(xué)者在研究府際關(guān)系過(guò)程中，大多以“中央和地方關(guān)系”作為分析范式。在“中央與地方關(guān)系”分析框架范圍內(nèi)，較偏向于強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo)和層級(jí)節(jié)制，仍然帶有中央集權(quán)的色彩。然而，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化的不斷發(fā)展，地方分權(quán)觀念已深入人心，中央政府的行政主導(dǎo)控制模式日漸式微，并且地方政府也擔(dān)負(fù)著通過(guò)共同合作和聯(lián)合治理打造現(xiàn)代化政治環(huán)境的義務(wù)。因此，在這種時(shí)代背景下，府際關(guān)系更強(qiáng)調(diào)政府間的互動(dòng)合作，更強(qiáng)調(diào)中央與地方政府、地方政府間在管理中的互動(dòng)性和府際合作的政策網(wǎng)絡(luò)體系的形成。［1］

府際間關(guān)系的法制化一直是政治學(xué)界和法學(xué)界一個(gè)比較關(guān)心的話題，因此產(chǎn)生的理論成果數(shù)量可觀，盡管研究方法多樣，解決方案各異，但共同點(diǎn)都認(rèn)為在法律層面上的“分權(quán)”是解決兩者關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵。本文主要從憲法的角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)府際關(guān)系進(jìn)行思考，探索推進(jìn)我國(guó)民主政治和政府善治的改革之路。

1 我國(guó)憲法中民主集中制領(lǐng)域里分權(quán)法制化的缺失

《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)中第三條:“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！保?］

《憲法》關(guān)于我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力的劃分，是在民主集中制這個(gè)大原則背景下進(jìn)行的?？v觀我國(guó)憲法中對(duì)于民主集中制的表述，無(wú)論國(guó)家結(jié)構(gòu)如何變化，國(guó)家面對(duì)怎樣的格局變化，對(duì)于民主集中制卻始終堅(jiān)持并逐漸優(yōu)化。1949年的《共同綱領(lǐng)》中，民主集中制在第十五條，沒(méi)有對(duì)于各級(jí)政府間的權(quán)力進(jìn)行分化。1954年，國(guó)家制定憲法，對(duì)于民主集中制的表述顯得較為簡(jiǎn)單，僅對(duì)其適用范圍進(jìn)行表述。之后，1975年的憲法，1978年的憲法，其中對(duì)于民主集中制的表述均沒(méi)有做出改變。直到1982年的憲法，民主集中制獨(dú)立成為一個(gè)條款，才明確了其適用范圍以及中央與地方間權(quán)力的分配。

1982年的憲法將民主集中制這一根本原則獨(dú)立提出，并談及國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力的來(lái)源，以及府際間權(quán)力的分配和權(quán)力運(yùn)行的模式。與此同時(shí)，隨著《中華人民共和國(guó)選舉法》、《中華人民共和國(guó)組織法》等一系列法律政策的出臺(tái)和完善，我國(guó)民主集中制這一憲法條款中涉及的內(nèi)容逐漸地走向法制化的發(fā)展趨勢(shì)。在民主集中制這一原則指導(dǎo)下，中央與地方、地方與地方等府際間權(quán)力的劃分，并沒(méi)有一個(gè)明確的法律條款進(jìn)行規(guī)范，在這個(gè)層面上的法律覆蓋顯得尤為薄弱。

由于法律的缺失，造成了我國(guó)府際關(guān)系間一系列的矛盾沖突。雖然對(duì)一個(gè)國(guó)家的法制化進(jìn)程不能要求一蹴而就，但正如諸多學(xué)者呼吁的一樣，制定一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范府際間關(guān)系的法律，特別針對(duì)府際間權(quán)限的劃分，是填補(bǔ)我國(guó)立法缺失的一個(gè)重要措施，是我國(guó)法制化進(jìn)程中的一個(gè)必經(jīng)階段。

2 非法制化分權(quán)下的府際關(guān)系面對(duì)的挑戰(zhàn)

我國(guó)府際間的權(quán)力劃分伴隨著我國(guó)的改革發(fā)展、政治經(jīng)濟(jì)變化，一直進(jìn)行著一個(gè)艱難的改革之路。具體來(lái)看，1984年的干部任免管理制度改革標(biāo)志著人事權(quán)力的下放，由中央在干部管理上的下管兩級(jí)變成了下管一級(jí)，使省級(jí)政府獲得了干部人事的任免權(quán)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，通過(guò)財(cái)政承包制改革，地方政府在金融和經(jīng)濟(jì)方面獲得了更多的自主權(quán)。由于沒(méi)有一個(gè)明確的法律規(guī)范，我國(guó)府際間關(guān)系面臨著越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。

2.1 條塊矛盾帶來(lái)中央與地方權(quán)限劃分的矛盾

從憲法層面上講，地方政府的一切權(quán)力均是由中央政府賦予的，地方政府只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，中央政府對(duì)于地方政府有著絕對(duì)的政治主導(dǎo)權(quán)力。雖然中央政府高度集權(quán)，卻未能保證中央政策的有效落實(shí)，原因在于條塊關(guān)系的矛盾。

條塊矛盾表面上表現(xiàn)出的是中央部門(mén)管理與地方部門(mén)管理之間的矛盾，實(shí)質(zhì)上屬于中央與地方的矛盾。中央部門(mén)管理以權(quán)力縱向集中為基礎(chǔ)，地方管理則是以權(quán)力的橫向分散為基礎(chǔ)。中央集權(quán)，其權(quán)能由各個(gè)職能部門(mén)集中上來(lái);中央分權(quán)，其權(quán)能也是從各個(gè)職能部門(mén)分散到各個(gè)地方。這樣的權(quán)力流動(dòng)方式使得中央集權(quán)時(shí)，權(quán)力就集中到中央各個(gè)有關(guān)部門(mén);中央分權(quán)時(shí)，所分下去的權(quán)力是中央部門(mén)內(nèi)的權(quán)力。對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，它從各個(gè)部門(mén)得到的卻是人、財(cái)、物和產(chǎn)、供、銷(xiāo)的綜合大權(quán)。對(duì)于這種綜合權(quán)力，中央對(duì)地方的調(diào)控自然就顯得十分軟弱，基于各個(gè)部門(mén)而實(shí)現(xiàn)的中央集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的作用也就被削弱。

2.2 地方政府分到了部分權(quán)力卻缺乏保障和監(jiān)督

我國(guó)經(jīng)過(guò)多次分權(quán)改革，目前已經(jīng)出現(xiàn)了相當(dāng)程度的權(quán)力分散現(xiàn)象。這種分權(quán)有著明顯的特征，是通過(guò)行政隸屬關(guān)系讓渡權(quán)力，是一種行政性的分權(quán)。從憲政理論上講，地方政府的權(quán)力仍屬于中央所有，地方政府對(duì)于權(quán)力的行使沒(méi)有安全感，缺乏制度保障的權(quán)力，中央政府隨時(shí)都可以把權(quán)力收回。非制度化的分權(quán)一方面消弱了中央對(duì)于地方權(quán)力的監(jiān)控，另一方面，地方對(duì)于權(quán)力的使用有著強(qiáng)烈的不確定因素。在一些地方中，由于分權(quán)帶來(lái)權(quán)力的高度集中，容易滋生行政腐敗，導(dǎo)致嚴(yán)重的特權(quán)現(xiàn)象，無(wú)利于我國(guó)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)。

這種分權(quán)還造成了“條”與“塊”之間的政策矛盾。地方政府管轄范圍內(nèi)的職能部門(mén)也隸屬于地方政府的管轄，也得執(zhí)行地方政府的政策規(guī)定和行政指令。在這樣的情況下，地方政府中的職能部門(mén)就可能出現(xiàn)不知是執(zhí)行主管部門(mén)的指令好還是執(zhí)行地方政府的指令好的艱難抉擇。地方政府為了地方利益不顧中央的宏觀調(diào)控和其他地區(qū)的利益，也使得中央政策在地方上失控和地方權(quán)力擴(kuò)張，隨著分權(quán)改革的深入，中央對(duì)于地方的權(quán)威和操控也在逐漸削弱，帶來(lái)了中央與地方關(guān)系上的一系列問(wèn)題。

2.3 地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)激烈

地方政府缺乏權(quán)力保障，所要表達(dá)的地方利益常被壓制。這就使得地方政府缺乏擴(kuò)展橫向聯(lián)系的機(jī)會(huì)和利益要求，合作機(jī)制難以形成，從而引發(fā)地方政府間的矛盾。地方政府為了能夠在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中取勝，更多地關(guān)注本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏對(duì)區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃和推進(jìn)［3］，地方競(jìng)爭(zhēng)被扭曲化，導(dǎo)致地方政府對(duì)于自己地方利益保護(hù)的非理性化和非法制化，追求的是“自利”而非“利他”［4］，甚至為了本地的利益不惜破壞其他地區(qū)的利益。

自1992年以來(lái)，政策博弈現(xiàn)象相當(dāng)普遍。中央對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、計(jì)劃單列市、沿海開(kāi)放城市、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)、東北老工業(yè)基地等分別給予特殊的政策優(yōu)待，使得地方政府間的權(quán)力和利益配置出現(xiàn)不均衡，出現(xiàn)了顯著的不公平競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)，甚至發(fā)生了地方政府之間面對(duì)利益的“互相攀比”以及地方與中央的“討價(jià)還價(jià)”行為。一些本應(yīng)該隸屬于中央政府宏觀掌控的國(guó)家權(quán)力，卻在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中遭到地方政府的打折或者抵制，出現(xiàn)了“有令不行，有禁不止”，還有“上有政策，下有對(duì)策”使得中央下達(dá)的指令執(zhí)行走樣。

3 我國(guó)府際關(guān)系的憲政思考

目前，我國(guó)的國(guó)家治理已進(jìn)入革命后社會(huì)常態(tài)治理的階段。在常態(tài)治理背景下，既有的治理模式帶來(lái)了一系列的不穩(wěn)定性和不確定性。因此，學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行探索研究并提出了各種研究理論，但是我國(guó)只有在憲政框架內(nèi)，對(duì)于權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)化、制度化的界定，才能避免在實(shí)際執(zhí)行中因相互侵犯對(duì)方權(quán)力范圍而導(dǎo)致權(quán)責(zé)錯(cuò)位的現(xiàn)象出現(xiàn)。［5］

3.1 地方自治模式不能解決我國(guó)府際關(guān)系的矛盾

一些學(xué)者對(duì)于府際關(guān)系中產(chǎn)生的權(quán)限沖突，主張通過(guò)權(quán)力的分立進(jìn)而全面推行地方自治。地方自治是指“在一定的領(lǐng)土單位內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體(地方自治團(tuán)體)，在憲法和法律范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度”［6］。尤其介于我國(guó)實(shí)行的特別行政區(qū)、民族區(qū)域自治和基層自治，學(xué)者們開(kāi)始探索創(chuàng)建地方自治模式能否妥善處理我國(guó)的府際關(guān)系。

縱觀我國(guó)的歷史發(fā)展，自治的設(shè)立有著明顯的時(shí)代特色和中國(guó)特色，是在特定的歷史、文化、政治背景下產(chǎn)生的。如果按照定義中對(duì)于地方自治的解釋?zhuān)胤阶灾瓮菩械呐c我國(guó)根本制度顯然不符。我國(guó)作為一個(gè)傳統(tǒng)的單一制國(guó)家，就目前情況而言，自治地方的設(shè)立并不具有建立的充分條件和普適性。此外，我國(guó)實(shí)行的自治也絕不等同于西方國(guó)家意義上的自治。在我國(guó)，即使是擁有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)，它的高度自治權(quán)力仍舊是中央賦予的。［7］176－178也就是說(shuō)，高度自治權(quán)力是在全國(guó)人民代表大會(huì)制度之下賦予，在民主集中制這一模式中運(yùn)行，確保我國(guó)權(quán)力的唯一性和統(tǒng)一性。

在我國(guó)，地方自治作為國(guó)家的一個(gè)管轄模式，盡管層次多樣，形式各異，但畢竟不具有普遍性。學(xué)術(shù)界對(duì)于自治討論成果很多，終究都是局限于我國(guó)憲法框架范圍內(nèi)，即保證與我國(guó)憲法制定的民主集中制、人民代表大會(huì)制度不相違背。因此，在我國(guó)目前憲政體制內(nèi)，對(duì)于自治的討論，必須要認(rèn)識(shí)到受經(jīng)濟(jì)條件、政治環(huán)境、現(xiàn)行法律以及現(xiàn)階段民主政治的程度等各方面因素影響，一味想通過(guò)自治解決府際關(guān)系的問(wèn)題，極易同現(xiàn)有體制模式產(chǎn)生沖突。所以，采用地方自治模式并不能解決我國(guó)府際關(guān)系間的矛盾沖突。

3.2 府際間權(quán)限劃分必須堅(jiān)持民主集中制原則

我國(guó)憲法的核心是堅(jiān)持民主集中制原則，在此基礎(chǔ)上，對(duì)于府際關(guān)系間的權(quán)力進(jìn)行分配。這種分權(quán)帶有一定的中國(guó)特色，首先國(guó)家的權(quán)力是統(tǒng)一的，不是分立的;地方政府的權(quán)力是中央賦予的，兩者不能對(duì)立;地方政府之間是合作的，不是對(duì)抗的。在此基礎(chǔ)上建立的分權(quán)模式為:中央權(quán)力來(lái)自人民—中央賦予地方權(quán)力—地方充分發(fā)揮賦予的權(quán)力。在這種模式下，府際間權(quán)力的分配，應(yīng)將民主放在首位，即國(guó)家權(quán)力來(lái)自于人民，中央政府對(duì)于整個(gè)國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府必須在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)賦予自己的權(quán)力給予充分的利用。

國(guó)家治理也必須堅(jiān)持民主原則。從利益的角度分析，中央政府著眼點(diǎn)必然是全社會(huì)的整體利益，確保中央政府的主導(dǎo)權(quán)將有利于社會(huì)各方面的穩(wěn)定平衡;地方政府行為的著眼點(diǎn)多為地區(qū)利益，各地區(qū)對(duì)自身利益的單純追求會(huì)帶來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的振蕩。因此，中央政府對(duì)于府際間的權(quán)限劃分必須有一個(gè)宏觀的掌握，防止權(quán)力劃分受到新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的影響，導(dǎo)致地方政府權(quán)力的濫用，出現(xiàn)只追求市場(chǎng)化和利益化的短期行為。

中央政府負(fù)責(zé)有關(guān)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事務(wù)，因此必須構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，才能保障我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，無(wú)論權(quán)限如何劃分，首先必須保證中央政府權(quán)限的宏觀性和主導(dǎo)性，也就是堅(jiān)持民主集中制的原則。

3.3 府際間制度化分權(quán)成就法治化政府治理模式

我國(guó)憲法對(duì)府際間的權(quán)限提到了“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，但這一表述極易產(chǎn)生權(quán)力的無(wú)限集中，忽視了“發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”。權(quán)限制度化缺失，導(dǎo)致中央和地方、地方和地方之間的權(quán)限得不到一個(gè)有效的賦予，權(quán)力在實(shí)施過(guò)程中得不到有力的保證，從而導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)建國(guó)以來(lái)頻繁出現(xiàn)的“一管就死，一放就亂”的局面。

想要解決非制度化分權(quán)引發(fā)的中央與地方、地方與地方之間的各種沖突，就必須通過(guò)法律來(lái)規(guī)范，不能簡(jiǎn)單地依靠行政手段來(lái)短期解決，我國(guó)憲法在權(quán)限劃分問(wèn)題上體現(xiàn)出的法律缺失和法制薄弱，與我們國(guó)家社會(huì)主義法治理念是相悖的。

3.3.1 通過(guò)法律手段科學(xué)定位府際間責(zé)權(quán)關(guān)系

法律的范圍內(nèi)，在中央集權(quán)和蒂方自治之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，就是尋找縱向分權(quán)和橫向分權(quán)相結(jié)合的模式。微觀事務(wù)上作到分權(quán)，宏觀問(wèn)題上應(yīng)實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集權(quán)，此外，地方可以在自己的權(quán)限范圍內(nèi)利用賦予的權(quán)力自主發(fā)展。

筆者借鑒西方國(guó)家府際關(guān)系權(quán)限的劃分，認(rèn)為我國(guó)的府際責(zé)權(quán)劃分也應(yīng)該從府際間權(quán)力的專(zhuān)有權(quán)力、共有權(quán)力、禁止權(quán)力和保留權(quán)力這四個(gè)方面進(jìn)行明確的劃分。

1)專(zhuān)有權(quán)力。中央政府必須承擔(dān)與國(guó)家利益直接相關(guān)的職能權(quán)力。中央政府作為行政管理層面最高的領(lǐng)導(dǎo)層，要維護(hù)果家的統(tǒng)一、獨(dú)立、主權(quán)和領(lǐng)土的完整;維護(hù)全國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和良性發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，調(diào)整地區(qū)間的不平衡發(fā)展，努力發(fā)展國(guó)家教育、文化、衛(wèi)生、體育等關(guān)系國(guó)民生產(chǎn)生活的產(chǎn)業(yè)。作為地方政府，首先要保證在國(guó)家法律、法規(guī)的要求下，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方向，加強(qiáng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，進(jìn)行區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作與交流，打破地方保護(hù)主義，努力發(fā)展地方的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)。

2)共有權(quán)力。一些重大的社會(huì)福利或公共服務(wù)項(xiàng)目，如教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等，需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同承擔(dān)，其事項(xiàng)劃分的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例方面應(yīng)當(dāng)在法律條文中力求明確具體，細(xì)化每級(jí)政府的職能范圍、責(zé)權(quán)大小、費(fèi)用分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等。共有權(quán)力的行使就是強(qiáng)調(diào)府際間的合作，可以最大限度地發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的積極性，從而最大限度地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)法律明確規(guī)定共有權(quán)力后，地方政府間以互信互利為基礎(chǔ)，建立互相開(kāi)放、互利互惠的“雙贏博弈”關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)和合理布局，沖破地區(qū)封鎖和條塊分割體制，形成相互依賴(lài)的網(wǎng)絡(luò)治理模式。［8］

3)禁止權(quán)力。地方無(wú)權(quán)干涉國(guó)家宏觀方面的法律政策，只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力;中央對(duì)于一些僅屬于地方上分管的事項(xiàng)也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)和干涉。這既需要法律的細(xì)化，同時(shí)也需要包括對(duì)許多機(jī)制進(jìn)行改革，如人事、財(cái)政的改革。

4)保留權(quán)力。對(duì)于法律中沒(méi)有涉及到的權(quán)力可留給地方行使，即為一種默許權(quán)力。中央未作明確規(guī)定的方面應(yīng)給地方一個(gè)自我發(fā)展的機(jī)會(huì)，發(fā)揮地方政府管理的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，由地方政府或者由非政府組織提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，依靠政府管理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、府際合作等多種方式共同解決地方性問(wèn)題。

3.3.2 構(gòu)建雙向制衡、協(xié)作互動(dòng)的府際關(guān)系模式

黨的十八大報(bào)告提出了建立人民滿意的政府，對(duì)府際間關(guān)系的要求也相應(yīng)發(fā)生了變化，不再是“命令—服從”的管理模式，地方政府之間也不再是各自為陣的治理方式。府際間開(kāi)始關(guān)注管理權(quán)力、管理受益等方面的問(wèn)題，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的能力。

制度化分權(quán)必須強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和制約的作用，這為府際間的相互監(jiān)督和制約提供一個(gè)制度化的渠道，進(jìn)而形成雙向監(jiān)督的格局。防止地方政府的“相互攀比”及同中央的“討價(jià)還價(jià)”的行為，同時(shí)也給地方政府一個(gè)合法的利益表達(dá)渠道，防止腐敗的滋生。

1)立法層面，中央政府做到分工和制約相結(jié)合，體現(xiàn)出中央與地方間領(lǐng)導(dǎo)控制與分權(quán)管理。在保證我國(guó)國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，權(quán)限運(yùn)行過(guò)程中無(wú)論是橫向間合作，還是縱向間分工，中央政府作為國(guó)家利益的代表者要將社會(huì)整體利益放在首位，對(duì)地方權(quán)力給予監(jiān)督制約。此外，在法律制定方面，特別是涉及到地方政府的重大立法，中央政府應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取地方政府的意見(jiàn)。

2)法律執(zhí)行層面，中央政府要在實(shí)施中注意權(quán)限在縱向運(yùn)行和橫向運(yùn)行的過(guò)程中，既保證中央權(quán)力的統(tǒng)一性，還要充分發(fā)揮地方政府的積極性和主動(dòng)性。中央與地方、地方與地方能夠按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)管理，互相合作”的原則進(jìn)行治理，這就要求實(shí)體法建立的同時(shí)，注意程序法的構(gòu)建，進(jìn)而保證實(shí)體法的運(yùn)行。通過(guò)立法、執(zhí)法，體現(xiàn)府際間關(guān)系的制衡和合作關(guān)系，充分發(fā)揮地方政府職能的雙重性和相對(duì)獨(dú)立性。地方政府一方面作為中央政府或上級(jí)政府的隸屬機(jī)構(gòu)，代表中央或上級(jí)政府履行地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的職能;另一方面，地方政府有制定地方區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，處理地方社會(huì)公共事務(wù)，發(fā)展地方的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的職能。因此，在權(quán)限劃分的過(guò)程中，各級(jí)政府的自主權(quán)應(yīng)得到保障，在制度允許的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮其主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

3.3.3 構(gòu)建府際間有效的法律監(jiān)督和權(quán)利保障機(jī)制

中央與地方政府間的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)、約束和控制關(guān)系都有充分的法律保障和約束，而各級(jí)政府的職權(quán)也需要由本級(jí)人大授權(quán)并接受法律監(jiān)督，重塑法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，以促使中央與地方政府的關(guān)系走上法制化發(fā)展道路。［9］

我國(guó)要構(gòu)建完善的民主憲政，就必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。監(jiān)督必須建立在一個(gè)法律明確的機(jī)制中，不但要在法律的框架內(nèi)明確監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容、程序，對(duì)立法、行政、財(cái)政、人事、司法等方面也應(yīng)構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，從而構(gòu)建起一個(gè)完整的我國(guó)府際關(guān)系模式，消除政府間相互惡意競(jìng)爭(zhēng)，一味追求自利的現(xiàn)象。［10］169

我國(guó)還需要建立科學(xué)合理的權(quán)利保障機(jī)制。作為中央政府，需要充分考慮地方權(quán)利的訴求，使地方對(duì)于權(quán)力的使用和權(quán)利的保障擁有合法的程序。在公共政策制定方面，涉及地方政府利益的政策，可以充分考慮地方政府參與公共事務(wù)的決策。特別是在共有權(quán)力和保留權(quán)力方面，中央政府應(yīng)該充分考慮到地方的利益訴求，既滿足了地方政府在治理過(guò)程中高效性，又促進(jìn)了中央決策的民主與科學(xué)。

4 結(jié)語(yǔ)

作為憲政研究中的經(jīng)典課題，府際關(guān)系及其法治化，在相關(guān)領(lǐng)域一直受到高度的重視。結(jié)合我國(guó)歷史以及發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)其進(jìn)行研究有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)里，實(shí)行府際關(guān)系的憲政研究和制度建設(shè)，是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，絕不是一篇數(shù)千字的文章所能闡述清楚的。我們?cè)趹椪蚣艿姆秶鷥?nèi)，構(gòu)建一個(gè)制度化、理性化的府際關(guān)系，對(duì)于我國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的發(fā)展，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能，理順府際關(guān)系，對(duì)建立合理、完善的府際關(guān)系的憲政結(jié)構(gòu)，切實(shí)保障我國(guó)府際關(guān)系循著法治昌明的軌道穩(wěn)步發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)的意義。

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