政府機構改革回顧與趨勢研判

種效博

(中共東營市委黨校管理學教研室，山東東營257091)

十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，政府機構改革再次啟動。60多年10次改革，過程漫長而艱難，卻仍未從根本上解決政府治理面臨的困境。政府機構改革是一項系統(tǒng)工程，應當用歷史的邏輯來考察，以系統(tǒng)的觀點來分析，對當前有清醒的認識，對未來才能科學地判斷。

1 歷次政府機構改革的簡要回顧

1.1 改革開放前的改革

我國政府在改革開放以前的改革，主要特點是集權與放權。新中國建立時，中央政府機構總數(shù)只有35個，1952年國家開始大規(guī)模發(fā)展經濟建設，開始了第一次以加強中央集權為核心的擴大機構的改革，到1956年，中央政府機構總數(shù)擴大到81個，其中經濟管理部門有50個。中央的高度集權，使地方失去了自主權，地方發(fā)展經濟的積極性不斷降低，要求放權呼聲很高。鑒于此，從1958年到1959年，中央實行了以放權為中心的精減機構的改革，把原來由中央管理的企業(yè)和事業(yè)單位下放給地方，中央政府機構從81個減為60個，其中經濟管理部門從50個減為36個。后來，由于“大躍進”帶來的經濟秩序失控，從1960年到1965年，中央又進行了以收權為核心的機構擴充改革，再次將原來中央的60個部門擴大到79個，經濟管理部門由原來的36個增加到53個?！拔母铩睍r期，政府部門受到沖擊，很多部委被削減掉，只剩下32個工作部門，政府改革被迫停滯。［1］

1.2 改革開放后的改革

我國改革開放后的改革，主要表現(xiàn)是精簡與膨脹。改革開放初期，強調以經濟建設為中心，中央機構開始增加，到1981年，國務院所屬機構達到120個，機構和行政人員的數(shù)量達到建國以來的最高峰。由此，我國開始了歷時30余年的七輪政府機構改革。

1982年中央政府機構改革主要任務是撤并機構、裁減冗員。國務院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。重點是明確規(guī)定領導職數(shù)，廢除領導干部職務終身制，精簡各級領導班子。由于沒有轉變政府職能，到1986年，國務院所屬工作部門又膨脹到72個。

1988年中央政府機構改革的主要任務是政企分開、轉變職能，強化宏觀管理，淡化微觀管理。國務院部委由45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，國務院人員編制減少了9 700多人。到1993年，中央機構再度出現(xiàn)膨脹，又增加到86個。

1993年，中央政府機構改革的主要任務是建立適應社會主義市場經濟需要的行政管理體制。國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到59個，機關行政人員精簡了原人數(shù)的20%。從機構設置來看，部門合并或撤銷的少，保留或增加的多，主要是專業(yè)經濟部門改為經濟實體或行業(yè)總會。

1998年，中央政府機構改革的主要任務是消除政企不分的組織基礎。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個，撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經濟部門。截至2002年6月，經過四年半的機構改革，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。這是一次大規(guī)模的黨政機關綜合改革。

2003年中央政府機構的改革是在加入世貿組織的背景下進行的，主要是轉變政府職能，推進國有企業(yè)改革和重組，加強金融監(jiān)管，解決經濟社會發(fā)展存在的突出問題。改革后，除國務院辦公廳外，國務院29個組成部門調整為28個。

2008年中央政府機構改革的主要任務是探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個，主要整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。

2013年中央政府機構改革的重點是圍繞轉變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門體制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。中央政府特別提出了“五減三改兩加強”的政府轉變職能的具體措施。［2］

2 政府改革過程中反映出的突出問題

2.1 財政供養(yǎng)人員與發(fā)展水平不相稱

財政部《2009年地方財政統(tǒng)計資料》中的數(shù)據顯示，到2009年底，全國不包括中央的地方財政供養(yǎng)人口為5 392.6萬人，即平均23.5個人供養(yǎng)1名公職人員，并且以每年超過100萬人的速度遞增。我國官民供養(yǎng)比例已經跨入發(fā)達國家行列，人們卻沒有享受到發(fā)達國家應有的公共服務。按照2009年的數(shù)據計算，中國百萬美元GDP財政供養(yǎng)人口為10.8人，而美、日、德和英國分別為:美國1.56人、日本0.95人、德國1.33人、英國2.8人。中國財政供養(yǎng)的負擔和規(guī)模相當于日本的10倍多、美國的7倍、德國的8倍以及英國的4倍。［3］無論如何比較，我國的財政供養(yǎng)人員確實較多，與經濟發(fā)展水平不相稱，與公共服務能力不相稱，明顯存在著人員只增不減、結構性過剩、機構重復設置等問題，行政成本居高不下，人力資源浪費嚴重。政府在資金和人力資源上的無效使用，既擠占了社會資源，又影響了經濟社會發(fā)展的活力。

2.2 政府改革力度與民眾期待不相稱

社會上對5年一輪的政府改革非常關注，期望每次改革都能解決一些實質性問題。雖然說改革需要循序漸進，但改革的力度與群眾的期待卻相差甚遠。精減機構和人員是歷次改革的目標，卻總是陷入精簡—膨脹—再精簡的“怪圈”。1988年，職能轉變就成為改革的關鍵，卻至今未曾轉變到位。推行大部門體制已在兩次改革中有所體現(xiàn)，卻總是“猶抱琵琶半遮面”。在2013年政府改革方案出臺之前，一個民間方案曾在網上熱傳，即國務院組成部門由原來的27個減少為18個，分別組建了大農業(yè)部、大文化部以及社會工作部等，國務院直屬機構僅保留5個。中國社會科學院馬克思主義研究院院長程恩富也提到，發(fā)達國家一般設16～20個部，我們設25個部委，比較起來還是多了，還可以壓縮。群眾期望通過機構改革，加快建設服務型政府、廉潔政府、責任政府、法治政府、效能政府，但往往改革的效果卻很難讓公眾滿意。

2.3 機構重組整合與改革目標不相稱

歷次改革都有清晰的目標，黨的十八大確定的行政體制改革目標更加具體和明確，但每次改革既存在方案與目標不一致的問題，也存在方案執(zhí)行不到位的問題。1993年國務院機構改革的重要任務是撤銷或減少工業(yè)專業(yè)經濟部門，但實際方案卻又將機械電子工業(yè)部拆分為機械工業(yè)部和電子工業(yè)部;將能源部撤銷，卻新組建了電力工業(yè)部和煤碳工業(yè)部。工業(yè)和信息化部是按大部制要求組建的，首任部長李毅中曾提到，在任時沒能落實“三定”方案中工信部對工業(yè)、通信業(yè)和信息化固定資產投資規(guī)模管理的權限，存在原單位“交人不交槍”的現(xiàn)象。合并組建的單位，基本上是一個牌子，兩套人馬，各自為政。精減領導職數(shù)更是難上加難，一個班子十幾名副職，加上其他職務的領導干部，“官多兵少”成為普遍現(xiàn)象。本輪機構改革中組建的鐵路總公司，也是機構編制不減反增。［4］

2.4 中央政府推進與地方執(zhí)行不相稱

地方政府在發(fā)展目標上往往站在自己的角度，從維護地方利益出發(fā)，甚至舍棄中央指示“合謀”對付中央，這些問題都成為改革過程中揮之不去的陰影。改革開放30多年來，由于中央缺乏對地方重點的、針對性及操作性很強的制度性監(jiān)督，地方主義紛紛抬頭，中央權威遭到不同程度的侵蝕。［5］中央反復強調編制的總量控制，但是地方政府卻有各種形式與之對應，既有行政編制也有事業(yè)編制，有全額財政編制、差額財政編制，還有自收自支編制，各地除學校、醫(yī)院外其他事業(yè)單位編制設置情況一般不予公布。在多數(shù)地方的機構改革中，以更改單位名稱替代職能轉變，換湯不換藥。更有甚者，在改革方案外巧立名目成立新機構，有的以強調某項重點工作為名發(fā)文成立機構，有的以上下對應為名恢復原有機構，有的把臨時機構作為常設機構獨立行使職權，導致處處存在職能交叉、政出多門的問題。

2.5 政府能力缺失與社會轉型不相稱

我國經濟社會處于深刻變革時期，轉型步伐明顯加快，政府雖然不斷進行機構改革和轉變職能，政府能力卻依然嚴重缺失，不適應社會轉型發(fā)展的要求。面對錯綜復雜的利益矛盾，政府應具備一定的整合能力。［6］然而，政府的社會整合能力并不令人滿意。階層之間利益沖突增加，群體性事件頻發(fā)，資金與人才外流嚴重，社會秩序異常脆弱，維護穩(wěn)定竟成為政府的首要職責。雖然近年來高度重視保障和改善民生，但是保障標準低、覆蓋人群窄、收入差距大等問題相當突出，社會事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務總量少、不均衡、效率低。隨著各項改革不斷深入，各類矛盾逐步顯現(xiàn)，推進改革的步伐減緩，腐敗難以遏制，民主難以破題，法治難以建立，人們必然對政府能力產生質疑。

2.6 體制弊端制約與總體要求不相稱

按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，這是行政體制改革的總體要求。而現(xiàn)實中存在的體制性弊端，已對政府改革形成嚴重制約。機構編制管理成為各級黨委的職責，而黨內事項不受人大監(jiān)督，實際上使依法管理機構編制失去了可能。機構改革要精減人員，消化官員，但突破規(guī)格和職數(shù)限額設置領導和非領導職務是各級黨政機關普遍存在的現(xiàn)象，也是調動干部工作積極性的主要手段。再如，公務員隊伍存在能進不能出、能上不能下、考核形式化等問題，缺乏科學的淘汰和退出機制，難以使人員精減落到實處。

3 深化改革轉變職能的必然路徑

政府機構改革必須與政治體制、社會管理體制等改革配套推進，必須培育有利于政府改革的治理理念和社會環(huán)境，實現(xiàn)政府改革與社會變革的良性互動。

3.1 從體制角度，推進決策與執(zhí)行分開

決策與執(zhí)行分開一直是我國行政管理體制改革的重要方向，但由于長期受政治體制框架的制約而難以深入推進。中國政治體制改革之艱難，主要在于國家權力的再分配。無庸質疑，現(xiàn)行體制下的國家權力名義上在各級人民代表大會，實質卻掌握在黨的機關和各級政府，因此，推進決策與執(zhí)行分開，不是對政治體制的重大變革，而是對現(xiàn)行體制的理順和完善。

在國家層面，從體制上厘清黨、人大、政府之間的關系，明確政府的定位和職責。強化全國人大及其常委會的立法權威，政府的重要議案必須經人大審議通過，堅持先立法再授權后執(zhí)行。當然，也應從制度設計、人員構成、財政管理、考核監(jiān)督等方面，增強人大代表的依法履職能力。改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，更多地通過人大及黨員代表來監(jiān)督政府工作，通過人事任免建議保障黨的方針政策貫徹落實。

在政府層面，創(chuàng)新政府組成人員的產生和管理方式，推進決策與執(zhí)行分開。政府組成人員應從不同職業(yè)、不同崗位產生，打破在黨政機關內部逐級晉升的體制，特別從嚴控制在公務員隊伍產生的比例，嚴格實行任期制，且任期滿后職務自行消除。政府組成人員的職責重在內部決策和監(jiān)督，向人大提出政策議案，并督促政府部門依法行政。如此以來，既可以擴大政府組成人員的代表性，又可以破除領導身份終身制。同時，使公務員隊伍由執(zhí)政層轉變?yōu)閳?zhí)行層，與農民、工人等概念一起強化職業(yè)性質，逐步在全社會淡化階層觀念。

在部門層面，參照英國模式，把部門分為核心機構和執(zhí)行局，增強執(zhí)行效能。核心機構負責執(zhí)行政府決議和制定行動規(guī)范、框架文件;執(zhí)行局負責履行部門的行政執(zhí)行職能。首席執(zhí)行官應面向社會招聘，與部長簽訂執(zhí)行協(xié)議，按文件框架獨立履行職責，由領導關系變?yōu)槠跫s關系。執(zhí)行局其他人員由公務員轉任，引進企業(yè)化管理和技術操作，破除公務員終身制，有效地解決機構臃腫與人浮于事的問題。政府與各部門核心機構分別對執(zhí)行局進行指導、監(jiān)督、評估和考核，執(zhí)行績效與經費核算掛鉤，形成相互制約關系。政府專門機構和部門核心機構負責對辭退和處分公務員實行行政復議，保障公務員的合法權益。

3.2 從治理角度，明確主導與主體定位

所謂主導，強調誰發(fā)揮主要作用;所謂主體，強調誰承擔主要職責。主導強調職能定位，主體強調責任清晰。在我國的社會治理框架中，無疑是政府發(fā)揮主導作用，政府各部門承擔主要職責。政府成為主導者的前提，是要明晰政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的界限，把政府職能定位于市場與社會秩序的支持者和維護者，保障市場與社會獨立高效運行。正所謂，此消則彼長。健全完善的市場與社會自我調節(jié)機制，必然為政府轉變職能提供現(xiàn)實可能。因此，當前政府改革的重點應是完善市場體系，培育公民社會，進而逐步把政府職責真正轉變到提供公共服務上來。

從主體而言，重在確定各級政府間的職責定位。社會與市場是橫向一體化，而政府卻是縱向分級治理，這就需要理清政府間的職責。我國憲法規(guī)定的行政區(qū)是三級治理模式，而現(xiàn)行體制基本是省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級治理。在單一制國家體制內，行政權的授予應當確定由哪一級政府為承擔主體，分清職責，避免上下推諉。政府的改革，應當回歸到三級治理體制，煞定以縣(市)為主體的治理模式，強化縣級政府部門職責，把工作終端直接延伸到服務對象，特別是行政執(zhí)法不再向下授權。政府要相應地弱化鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級責任，重在履行社會保障和服務職能，指導社會自治，維護社會和諧穩(wěn)定。

3.3 從文化角度，重構誠信與自覺理性

社會秩序的構建不單純是政府治理的結果，關鍵在于文化系統(tǒng)的維持功能，政府治理必須與文化維持相統(tǒng)一、相協(xié)調?！暗轮餍梯o”或“禮主法輔”，是幾千年來中國社會管理的基本模式，通過道德禮俗的教化作用，提升人們的道德修養(yǎng)，凝聚人心，規(guī)范行為。［7］作為中國傳統(tǒng)文化之精粹的儒家學說，歷經自洋務運動以來的滌蕩，已顯支離破碎;馬克思主義傳入中國，以其革命精神獲得巨大生命力，而其社會價值卻遠未顯現(xiàn)。由此，中國社會文化系統(tǒng)出現(xiàn)斷裂，人們生活無所依循，甚至喪失集體理性，散漫無序成為常態(tài)，自我約束明顯降低。再者，市場因缺乏誠信支撐和道德維護，唯利是圖，不擇手段，亂象紛紛?？v觀中國現(xiàn)代社會出現(xiàn)的諸多問題，處處表現(xiàn)為信仰缺失、道德失范、人心散亂、社會無序、政府無奈。政府的職能轉變、精減高效，必須依賴于公秩良俗的培育和形成，沒有文化理性的社會，再龐大的政府機構也不能實現(xiàn)有效治理。因此，政府必須重建以誠信為核心的社會價值體系，恢復自覺理性，使社會回歸到健康發(fā)展的軌道，這樣才能真正構建現(xiàn)代服務型政府。

3.4 從社會角度，宏揚民主與自治精神

面對當今紛繁、動態(tài)、多元的環(huán)境及公共問題的復雜性，政府已經無法成為唯一的公共問題的治理者，當今社會應積極倡導政府、市場和公民社會三者的有機配合和協(xié)調，致力于構建一種穩(wěn)定的、相對獨立的、分工合作的現(xiàn)代社會治理結構。［8］15基層群眾自治是我國的一項基本政治制度。完善的基層民主與自治，必然有力地推進現(xiàn)代服務型政府建設。古代中國的社會治理，更側重于宗族制度、鄉(xiāng)紳階層和鄉(xiāng)規(guī)民約，是以親情和地域為紐帶的自治模式?，F(xiàn)實社會中，過去的自治體制已破壞殆盡，計劃經濟體制下的思維定勢難以破除，現(xiàn)行的自治制度未能切實運行，嚴重制約著政府改革。服務型政府關鍵在于塑造政府與公民的新型關系，而其又集中表現(xiàn)為政府權力與公民權利的關系，其核心價值在于以公民為中心，以權利為本位，以實現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展為根本目的。［9］因此，政府應當把建設以民主和自治為核心價值的公民社會作為改革的著力點，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，動員和支持群眾自主參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)管理。政府特別要加快培育各類社會組織，推進政社分開，使其成為市場配置資源方式的有益補充，成為政府凝聚社會資源、提供社會服務的基礎平臺。

3.5 從法治角度，堅持依法與創(chuàng)新結合

現(xiàn)代政府首先是法治政府，職權由法律確定，履職按法定程序。貫徹依法治國的基本方略，政府改革就必須在法治框架內進行。其一，改革要按法定程序，廣泛征求民意，經人大批準執(zhí)行，由法律確定改革的總體要求和方向;其二，改革的成果要由法律來保障，克服機構與人員增減的隨意性，堅決避免精減—膨脹—再精減的怪象。當然，政府改革是對原有體制機制的突破，創(chuàng)新是改革的內在要求。政府要在重視頂層設計的同時，加大創(chuàng)新的力度和廣度，符合現(xiàn)實要求的就及時總結推廣;支持基層改革創(chuàng)新，突破機構設置的上下對應，使基層政府因地制宜地設計組織機構和運行機制;創(chuàng)新行政權力制約機制和政府績效評估辦法，創(chuàng)建能進能出、能上能下的活力保持機制，促進政府規(guī)范高效科學運行;創(chuàng)新必須符合改革方向，以法律為依據，絕不能以創(chuàng)新為借口，增設機構，擴編增容，因人設事，堅決摒棄凡事先設崗定級定編的行政弊端。

3.6 從變革角度，實行流程與結構再造

20世紀80年代，西方興起了以改造政府為主要內容的新公共管理運動，提倡政府政策職能與管理職能分離，即實行分權管理，把私營企業(yè)的管理方法引入公共部門，堅持結果導向和顧客導向，從而提高政府的工作效率和效果。［10］24－2720 世紀 90年代出現(xiàn)的企業(yè)再造理論，主張從根本上徹底地對企業(yè)流程進行重新構造，而不是膚淺的改變或簡單的修補。［11］315這為我國的政府改革提供了理論支持和實踐借鑒。當前，增減修補式的政府機構改革，已難以適應形勢的變化和任務的需要，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，只能使政府陷入更加被動的局面。政府再造已成必然，迫在眉睫。從外部而言，在厘清政府與市場、社會關系的基礎上，把職能徹底定位在現(xiàn)代服務型政府上來，由倒逼機制下的被動型、外科式改革轉變到重組和再造上來，重新構建與社會主義市場經濟相適應的行政管理體制。從內部而言，根據政府職能定位，遵循決策與執(zhí)行分開的原則，按照行政流程，重新進行機構設置，解決職能交叉、政出多門以及上下簡單對應的問題;在職責履行上，特別是公共產品的供給，引入競爭機制，推行績效評估和質量管理，優(yōu)化公共資源配置，提高政府運行效率。

［1］付佑全.中國政府機構改革的歷史回顧與對策［J］.天府新論，2001(5):56－59.

［2］熊劍鋒.30年機構改革——精簡與膨脹的悖論［J］.鳳凰周刊，2013(10):28－31.

［3］熊劍鋒.中國財政供養(yǎng)規(guī)模調查［J］.鳳凰周刊，2013(10):20－27.

［4］孫春芳.鐵路總公司機構敲定——鐵老大改革后部門不減反增［N］.21 世紀經濟報道，2013－5－22(6).

［5］侯琦.地方政府改革困境分析及路徑選擇［J］.黨政干部學刊，2012(9):69－73.

［6］陳朋.缺失與再造:現(xiàn)代化進程中的政府能力建設的思考［DB/OL］.2012－5－11［2013－10－24］.http://www.aisixiang.com/data/53237.html.

［7］李強，胡寶榮.人心管理:社會管理的重中之重［J］.河北學刊，2012(5):105－111.

［8］羅中樞，王卓.公民社會與農村社區(qū)治理［M］.北京:社會科學文獻出版社，2010.

［9］楊海鋒，韋城宇.西方整體政府對我國大部制改革的啟示［J］.中北大學學報(社會科學版)，2010(4):66－70.

［10］陳天祥.新公共管理——政府再造的理論與實踐［M］.北京:中國人民大學出版社，2007.

［11］李興山.西方管理理論的產生與發(fā)展［M］.北京:中共中央黨校出版社，2009.