民船建造貫徹國防要求管理制度設(shè)計(jì)

郭 凱，劉曰勝，劉海英

(1.軍事交通學(xué)院 汽車指揮系，天津300161;2.鎮(zhèn)江船艇學(xué)院 訓(xùn)管系，江蘇鎮(zhèn)江212000)

1 現(xiàn)有制度分析

1.1 制度現(xiàn)狀

從歷史沿革來看，我國歷來重視民船建造貫徹國防要求管理工作。建國以來至改革開放前頒布的民船建造貫徹國防要求管理制度主要有:1961 年交通部頒布的《在交通建設(shè)中貫徹國防要求試行辦法》中，有關(guān)于船舶建造貫徹國防要求的規(guī)定;1978 年總參謀部關(guān)于戰(zhàn)時(shí)參戰(zhàn)民船的任務(wù)和建設(shè)要求問題致國家計(jì)委、國防工辦的函中，要求民船平時(shí)建造要為戰(zhàn)時(shí)改裝和改造預(yù)留位置，做好準(zhǔn)備，并提出7 項(xiàng)具體要求，但在實(shí)際工作中沒有得到有效執(zhí)行。

目前，與民用船舶建造貫徹國防要求管理工作相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，主要有《中華人民共和國國防法》《國防動員法》《國防交通條例》《民用運(yùn)力國防動員條例》《民用運(yùn)力國防動員補(bǔ)助補(bǔ)償規(guī)定》等。大體涵蓋了原則性規(guī)定、程序性規(guī)定、保障性規(guī)定、鼓勵性規(guī)定、懲罰性規(guī)定5 大類。

1.2 存在不足

民船建造貫徹國防要求管理工作中的主要問題，歸根結(jié)底是管理制度的不完善、不配套。2003年頒布的《民用運(yùn)力國防動員條例》，以及隨后頒布的《民用運(yùn)力國防動員補(bǔ)助補(bǔ)償規(guī)定》，對民船建造貫徹國防要求工作的開展起了積極的作用，但操作性不強(qiáng)，加之形勢和認(rèn)識變化大，導(dǎo)致民船建造貫徹國防要求工作中存在管理職責(zé)不清晰、管理職責(zé)不明確、程序方法不完善、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題。

2 制度設(shè)計(jì)的總體要求和思路

2.1 總體要求

從工作實(shí)際出發(fā)，以“能打仗、打勝仗”為目標(biāo)，以軍事斗爭準(zhǔn)備為牽引，在民船建造貫徹國防要求管理制度的頂層設(shè)計(jì)上，實(shí)現(xiàn)國家國防交通權(quán)力機(jī)關(guān)對民船建造貫徹國防要求的總體把握和有效控制。充分認(rèn)識和把握民船建造貫徹國防要求管理制度的特征，采取科學(xué)、合理的技術(shù)路線進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，構(gòu)建起我國民船建造貫徹國防要求管理制度體系初步框架結(jié)構(gòu)。在制度設(shè)計(jì)上，給予承擔(dān)國防動員準(zhǔn)備任務(wù)的企業(yè)和個(gè)人充分的保障，實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行層面的有效性、可持續(xù)性。力求實(shí)現(xiàn)自始至終責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)明晰，對民船建造貫徹國防要求設(shè)計(jì)、建造、使用的全過程、全壽命管理，進(jìn)行閉環(huán)、自洽式制度設(shè)計(jì)。

2.2 總體思路

(1)與軍事斗爭準(zhǔn)備需求相適應(yīng)。2013 年7月8 日軍委擴(kuò)大會議提出，軍隊(duì)的所有活動，都應(yīng)為打仗做準(zhǔn)備，能打仗、打勝仗是黨中央、中央軍委對新時(shí)期軍事斗爭準(zhǔn)備的新要求。今后一個(gè)時(shí)期，我軍遂行大規(guī)模聯(lián)合作戰(zhàn)和維護(hù)海洋權(quán)益的行動和實(shí)行大規(guī)模、多批次、高強(qiáng)度的海上投送的需求將越來越多［1］。因此，加強(qiáng)民船建造貫徹國防要求管理制度建設(shè)，推動民船建造貫徹國防要求工作快速、有序、持續(xù)開展，是適應(yīng)軍事斗爭需求的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

(2)與民船建造市場化發(fā)展趨勢相適應(yīng)。民船的建造趨勢，是由買方市場決定的，一般是相關(guān)運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)水運(yùn)市場情況向造船企業(yè)訂購某種船型，造船企業(yè)往往會集中生產(chǎn)同一船型，一旦市場飽和，這類船舶可能會在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)不再生產(chǎn)。因此，民船建造貫徹國防要求管理制度設(shè)計(jì)中，一定要對民船建造市場趨勢有所考慮，能夠靈活掌握市場變化周期，對重點(diǎn)船型貫徹國防要求實(shí)施有效控制。從民船建造規(guī)模的角度來看，萬噸以上的適用民船生產(chǎn)數(shù)量較大，貫徹現(xiàn)實(shí)性較強(qiáng)，納入貫徹國防要求管理實(shí)用價(jià)值高，選擇余地靈活。

(3)與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)相配套。民船建造貫徹國防要求管理制度的效力，通過在現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章中調(diào)整和修改某些條款就可以實(shí)現(xiàn)，單獨(dú)為民船建造貫徹國防要求出臺相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章，并不會為開展民船建造貫徹國防要求工作提供便利，反倒會形成障礙。發(fā)達(dá)國家的民船建造貫徹國防要求管理制度，也是通過修改其已存在的法律、法規(guī)來發(fā)揮作用的。因此在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，就要將這些法律規(guī)定細(xì)化，制訂出便于操作、標(biāo)準(zhǔn)清晰的管理制度。

3 制度體系構(gòu)成與核心內(nèi)容

民船建造貫徹國防要求，從工作內(nèi)容和先后順序上分析，首先是掌握民船建造計(jì)劃或意向，以便提出國防要求;其次與相關(guān)各方協(xié)商、確定貫徹國防要求的內(nèi)容或項(xiàng)目，依據(jù)實(shí)際需求，選擇恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn);再次是按照一定的程序組織立項(xiàng)報(bào)批，修訂完善設(shè)計(jì)，申請、劃撥經(jīng)費(fèi)，組織施工;最后則是竣工驗(yàn)收、交付使用以及搞好維護(hù)管理。各項(xiàng)工作內(nèi)容都需要相應(yīng)的制度來保障。

總之，建筑電氣是建筑施工中一項(xiàng)非常重要的環(huán)節(jié)，它能夠提高建筑的電氣化水平，為居民的生活提供更多的便利。但是，由于建筑電氣所涉及的因素眾多，在使用的過程中會存在很多的安全隱患，一旦操作不當(dāng)必然會發(fā)生安全事故，對居民的人身財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生影響。因此，建筑企業(yè)需要加強(qiáng)對建筑電氣設(shè)計(jì)的重視程度，根據(jù)建筑的實(shí)際情況和相應(yīng)的規(guī)范要求，通過安全節(jié)能的措施做好建筑電氣的設(shè)計(jì)工作。

3.1 目錄管理與征求意見制度

民用船舶建造貫徹國防要求目錄管理，是在民用運(yùn)載工具產(chǎn)品名錄的基礎(chǔ)上，依據(jù)一定的條件和規(guī)則而遴選出部分民用船舶運(yùn)載工具，作為貫徹國防要求的對象并形成目錄，同時(shí)就目錄的制訂、發(fā)布、執(zhí)行、調(diào)整以及管理機(jī)構(gòu)和職權(quán)確定形成的一套方法，以促進(jìn)民用運(yùn)載工具建造貫徹國防要求的正規(guī)化和常態(tài)化發(fā)展［2］。目前，貫徹國防要求目錄管理辦法還在研究制訂當(dāng)中，從工作實(shí)際出發(fā)，國家國防交通主管機(jī)構(gòu)應(yīng)與水路運(yùn)輸主管部門聯(lián)合行文，要求水路運(yùn)輸企業(yè)和當(dāng)?shù)貒澜煌ㄖ鞴軝C(jī)構(gòu)以及軍代表機(jī)構(gòu)相互溝通，了解掌握企業(yè)造船計(jì)劃或意向，適時(shí)貫徹國防要求。

3.2 貫徹內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)選擇協(xié)商制度

不同的軍事需求，對應(yīng)的貫徹國防要求船型和內(nèi)容就會有所不同，同樣的船型，貫徹標(biāo)準(zhǔn)不一樣，貫徹的內(nèi)容也有差別。什么樣的船型，貫徹到什么程度，貫徹多少內(nèi)容，需要有不同層次的貫徹標(biāo)準(zhǔn)，來明確什么樣的軍事需求對應(yīng)什么程度的貫徹內(nèi)容。因此，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是管理制度的重要基礎(chǔ)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照不同船型、同一船型不同貫徹程度來區(qū)分，建立起一個(gè)適用范圍和選擇余地較為靈活的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)對不同時(shí)期、不同軍事需求來控制貫徹國防要求的船型;其次，應(yīng)通過設(shè)立不同的貫徹等級來控制同一船型貫徹的程度;再次，規(guī)范貫徹的內(nèi)容;最后，建立協(xié)商機(jī)制，處理相關(guān)各方分歧。

3.3 民船設(shè)計(jì)落實(shí)國防要求審查制度

民船建造貫徹國防要求的主要對象是加入或申請中國國籍的新造船舶。海事局是唯一對其建造進(jìn)行行政審批管理的國家行政機(jī)構(gòu)。中國船級社是唯一對其進(jìn)行設(shè)計(jì)審查的機(jī)構(gòu)。要使民船設(shè)計(jì)進(jìn)行國防要求審查，必須要經(jīng)過海事局和船級社把關(guān)。構(gòu)建一個(gè)合理的審查制度，依托現(xiàn)有的海事部門和船級社即可，在船舶申請中國國籍的時(shí)候，海事部門根據(jù)相關(guān)的貫徹國防要求船舶目錄，對適宜貫徹國防要求的船型征求貫徹國防要求意見，如果同意貫徹，可以將該情況通報(bào)，既通報(bào)國防交通主管機(jī)構(gòu)，又知會中國船級社，在審查設(shè)計(jì)圖紙時(shí)，船級社檢查其有無進(jìn)行貫徹國防要求的設(shè)計(jì)，并將情況回饋給海事部門和國防交通主管機(jī)構(gòu)。

3.4 經(jīng)費(fèi)保障制度

按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，民用運(yùn)載工具包括民船建造貫徹國防要求所需經(jīng)費(fèi)，分列中央和地方政府財(cái)政解決。主要問題是中央和地方財(cái)政到底能給予多大的經(jīng)費(fèi)保障力度，能否穩(wěn)定保持，國防交通主管機(jī)構(gòu)難以把握。中央財(cái)政和重點(diǎn)省份財(cái)政可投資額度沒有量化指標(biāo)，這就是制約民船建造貫徹國防要求的一個(gè)重要方面。因此，設(shè)計(jì)經(jīng)費(fèi)保障制度時(shí)，重點(diǎn)是解決額度問題。經(jīng)費(fèi)的劃撥、使用、審計(jì)、監(jiān)督可按現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理辦法執(zhí)行。額度的確定，應(yīng)由政府和軍隊(duì)高層協(xié)調(diào)確定，這個(gè)額度的適用范圍，除了針對民船建造貫徹國防要求所發(fā)生的直接費(fèi)用，還應(yīng)將運(yùn)營損失補(bǔ)貼和專項(xiàng)設(shè)施設(shè)備維護(hù)管理的成本考慮在內(nèi)。實(shí)際上，上述經(jīng)費(fèi)在已經(jīng)貫徹國防要求的民船中，都是可精確測算的，總額雖然有限，但不能因?yàn)橛邢薅挥杩紤]，這會影響市場經(jīng)濟(jì)公平、正義的原則，不利于保護(hù)企業(yè)貫徹國防要求的積極性。

3.5 檢查監(jiān)督、竣工驗(yàn)收制度

貫徹國防要求的民船建造項(xiàng)目由建造單位組織統(tǒng)一實(shí)施，與船舶建造同時(shí)完成。承擔(dān)建造貫徹國防要求民用船舶的建造者、供應(yīng)商、監(jiān)理單位，必須嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范進(jìn)行施工和監(jiān)督管理，并及時(shí)向國防交通主管機(jī)構(gòu)報(bào)告有關(guān)情況。改變貫徹國防要求項(xiàng)目計(jì)劃和設(shè)計(jì)，必須經(jīng)過原審批單位和相關(guān)國防交通主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)［3］。因特殊情況，沒有按計(jì)劃和設(shè)計(jì)要求完成的貫徹國防要求建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)國防交通主管機(jī)構(gòu)的限期完成，并將其記錄在船舶建造重要日期中等記錄文件中。民船建造的監(jiān)督驗(yàn)收一般是由中國船級社完成的，貫徹國防要求的民船在進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，可以由中國船級社和相關(guān)的國防交通主管機(jī)構(gòu)共同參加，也可由國防交通部門指定中國船級社對貫徹國防要求的民船進(jìn)行檢查驗(yàn)收，并出具檢查意見書，與其建設(shè)竣工文件一起送交相關(guān)的國防交通主管機(jī)構(gòu)和軍事部門核備。

3.6 交付使用與維護(hù)管理制度

貫徹國防要求的民用船舶交付使用后，船舶所有者或管理者，應(yīng)每年出具船舶使用情況說明書，描述船舶的主要性能參數(shù)、主機(jī)情況、有無重大故障等船舶基本情況，并送交相關(guān)的國防交通主管機(jī)構(gòu)和軍事部門核備。貫徹國防要求的民用船舶在使用過程中，因貫徹國防要求產(chǎn)生的額外運(yùn)營費(fèi)用，應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)定和雙方協(xié)商的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按程序向相關(guān)部門申領(lǐng)。國防交通主管機(jī)構(gòu)應(yīng)定時(shí)檢查補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的使用情況，貫徹國防要求的民用船舶改變使用用途、性能發(fā)生重大改變、變更所有人、注銷登記時(shí)，申請船舶貫徹國防要求的船舶所有人應(yīng)向相關(guān)國防交通主管機(jī)構(gòu)和軍事部門提出書面申請，待相關(guān)國防交通主管機(jī)構(gòu)和軍事部門批準(zhǔn)后方可進(jìn)行，并由國防交通主管機(jī)構(gòu)和軍事部門備案。

4 制度的表現(xiàn)形式與效力

4.1 以現(xiàn)行法規(guī)為依據(jù)，調(diào)整制度層級與效力

民船建造建設(shè)貫徹國防要求是涉及法律、技術(shù)、政策、工業(yè)等多部門和多專業(yè)的系統(tǒng)工程，是個(gè)相對完整、具有明顯系統(tǒng)層次性的體系［4］。在當(dāng)前國家法制化和交通產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程不斷加快、新軍事變革不斷深化的形勢下，要切實(shí)把民船建造貫徹國防要求問題上升到由國家、軍隊(duì)到地方政府，由行業(yè)管理部門到企業(yè)自上而下的統(tǒng)一認(rèn)識，依據(jù)“軍隊(duì)提需求、國動委搞協(xié)調(diào)、政府抓落實(shí)”的原則，合理調(diào)整制度的層級和效力。

4.2 以政府為主體，納入部門或行業(yè)規(guī)范

首先，要完善民船建造貫徹國防要求法規(guī)體系的層次性，一部在國家層面統(tǒng)攬民船建造貫徹國防要求的基本法律、一套按行業(yè)劃分的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、一系列結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)的配套行政規(guī)章和地方性法規(guī)，是開展民船建造貫徹國防要求工作的有力保證;其次，要進(jìn)一步完善民船建造貫徹國防要求組織體系的層次性，民船建造貫徹國防要求體現(xiàn)的是維護(hù)國家安全利益，政府應(yīng)當(dāng)成為貫徹國防要求的主體，相關(guān)行政部門應(yīng)承擔(dān)起主要責(zé)任，通過充分發(fā)揮政府職能落實(shí)好國防要求;再次，要向民船建造投資人廣泛宣傳教育，由于金融危機(jī)的影響，造船業(yè)一度時(shí)間持續(xù)低迷，貫徹國防要求除了增強(qiáng)民用船舶的國防用途，更會給造船業(yè)注入一針“強(qiáng)心劑”，促進(jìn)造船業(yè)的復(fù)蘇，增強(qiáng)我國造船行業(yè)的創(chuàng)新和生產(chǎn)制造能力。

4.3 以現(xiàn)行協(xié)商機(jī)制為基礎(chǔ)，強(qiáng)化制度執(zhí)行力

市場化程度越高，各項(xiàng)工作對法律的需求和依賴就越大，民船建造貫徹國防要求管理工作也不例外。民船建造貫徹國防要求的管理工作，其中責(zé)任權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，必須形成法律、法規(guī)、規(guī)章相配套的保證體系［5］?！秶绖訂T法》《民用運(yùn)力國防動員條例》《民用運(yùn)力國防動員補(bǔ)助補(bǔ)償規(guī)定》的頒布施行，對于民船建造貫徹國防要求管理工作是極大的促進(jìn)，但是必須增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制執(zhí)行力，法律、法規(guī)和規(guī)章必須詳盡而明確地作出規(guī)定，盡量減少爭議和矛盾，以形成強(qiáng)力約束。

5 法律制度形成后的流程描述

隨著相關(guān)管理制度的逐步完善，通過2 個(gè)閉環(huán)管理，逐步規(guī)范民船建造以及民船建造貫徹國防要求的工作程序，具體的操作流程如下。

(1)船東在建造新船時(shí)，對照貫徹國防要求目錄管理制度，檢查所造船舶是否必須貫徹國防要求，如必須貫徹，則根據(jù)企業(yè)屬性的不同，征求相關(guān)國防交通主管機(jī)構(gòu)的意見，確定貫徹內(nèi)容以及補(bǔ)助補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)納入目錄管理而未征求相應(yīng)國防交通主管機(jī)構(gòu)意見的船東，向海事部門申請《船舶建造重要日期確認(rèn)書》時(shí)，海事部門會根據(jù)相關(guān)規(guī)定，駁回其申請，責(zé)令其征求相應(yīng)國防交通主管機(jī)構(gòu)的意見，如不征求，船舶將無法開工建造。拒不履行征求義務(wù)的，根據(jù)情節(jié)輕重，船東還會受到不同程度的處罰。這是民船建造貫徹國防要求管理制度的第1 個(gè)閉環(huán)管理。

(3)相應(yīng)的國防交通主管機(jī)構(gòu)將貫徹項(xiàng)目和補(bǔ)助補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國家發(fā)改委、財(cái)政部審批，協(xié)商、核定后，通知審批通過的船東開工建造;審批未通過的船東，可按正常程序組織建造。協(xié)商、核定主要依據(jù)國家長期規(guī)劃中民船建造貫徹國防要求的規(guī)模、軍事需求的轉(zhuǎn)變、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助補(bǔ)償?shù)某潭鹊取?/p>

(4)根據(jù)企業(yè)性質(zhì)的不同，按照相關(guān)規(guī)定，通過不同渠道下?lián)苎a(bǔ)助補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。例如，央企的經(jīng)費(fèi)由國家發(fā)改委直接撥付，地方企業(yè)和私人企業(yè)的經(jīng)費(fèi)由相應(yīng)的國防交通主管機(jī)構(gòu)代為撥付。補(bǔ)助補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)在規(guī)定期限內(nèi)未能撥付到位的船東可按正常程序建造船舶。

(5)船東可自主選擇具有相應(yīng)建造資質(zhì)的船舶建造企業(yè)，下達(dá)訂單后按照相關(guān)規(guī)定開工建造，在船舶建造過程中，國防交通主管機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，自行組織檢查船舶貫徹國防要求項(xiàng)目的落實(shí)情況和建造質(zhì)量，也可委托船級社進(jìn)行檢查監(jiān)督。船舶建造竣工時(shí)，國防交通主管機(jī)構(gòu)委托船級社檢查貫徹國防要求項(xiàng)目的落實(shí)，檢查新造民用船舶是否符合國家的相關(guān)技術(shù)規(guī)范;同時(shí)，船級社將檢查情況通報(bào)給國防交通主管機(jī)構(gòu)。

(6)竣工驗(yàn)收合格后，船舶可交付船東使用;竣工驗(yàn)收不合格的船舶，應(yīng)責(zé)成相關(guān)建造企業(yè)，整改存在的各種問題，并再次提請國防交通主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行竣工驗(yàn)收，檢驗(yàn)合格后方可交付船東。這是民船建造貫徹國防要求管理制度中的第2 個(gè)閉環(huán)管理。

(7)交付使用后，船東應(yīng)定期向相應(yīng)的國防交通主管機(jī)構(gòu)匯報(bào)船舶的使用情況、主要的技術(shù)參數(shù)和性能指標(biāo)。

6 結(jié) 語

民船建造貫徹國防要求其實(shí)質(zhì)是以國家安全利益為引導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為后盾，政府加大直接投資，有力支撐國防戰(zhàn)略和達(dá)成軍事意圖。構(gòu)建民船建造貫徹國防要求管理制度是保證民船建造貫徹國防要求工作程序化、制度化運(yùn)行的必然趨勢，是市場經(jīng)濟(jì)條件下民用運(yùn)力動員科學(xué)、高效、合理的根本手段，是交通戰(zhàn)備部門開展民船建造貫徹國防要求工作的根本途徑。

［1］ 王東明.軍隊(duì)后勤建設(shè)學(xué)［M］. 北京:解放軍出版社，2010.

［2］ 倪鶴鳴. 民船動員改裝的作用及發(fā)展趨勢［J］. 現(xiàn)代艦船，2002(6):38-40.

［3］ 王飛華.國防動員民船支援海上后勤保障研究［D］. 北京:后勤學(xué)院，2008:24-27.

［4］ 白燕亮. 民船建造貫徹國防要求研究［D］. 北京:后勤學(xué)院，2005:31-35.

［5］ 陳兆仁，鮑平鑫. 軍事運(yùn)輸學(xué)［M］. 北京:解放軍出版社，2001.