國(guó)家應(yīng)急物資軍地聯(lián)儲(chǔ)問(wèn)題研究

王海蘭，陳 聯(lián)，龍綿偉

(1.軍事交通學(xué)院 軍事物流系，天津300161;2. 66155 部隊(duì)，天津300182)

近年來(lái)，我國(guó)地震、泥石流、洪水等自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。這些自然災(zāi)害具有突發(fā)性、緊急性以及高度不確定性等，從而決定了應(yīng)急物資需求點(diǎn)多、量大等特點(diǎn)［1］。軍隊(duì)在歷次搶險(xiǎn)救災(zāi)事件中，逐漸暴露出國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系與軍隊(duì)物資儲(chǔ)備體系在面臨新任務(wù)時(shí)，出現(xiàn)一些不相適應(yīng)的新問(wèn)題、新情況，實(shí)行軍地聯(lián)儲(chǔ)是提高國(guó)家和軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件能力的重要舉措。

1 國(guó)內(nèi)外應(yīng)急物資儲(chǔ)備現(xiàn)狀分析

1.1 我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理現(xiàn)狀

若以儲(chǔ)備物資為主線，我國(guó)目前儲(chǔ)備方向有以儲(chǔ)備有色金屬、化工原材料為主的國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，以儲(chǔ)備糧食、棉花、食糖等為主的國(guó)家專項(xiàng)物資儲(chǔ)備，以儲(chǔ)備救災(zāi)物資、防汛物資為主的國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備。其中國(guó)家應(yīng)急管理工作主要由國(guó)務(wù)院下設(shè)的應(yīng)急管理辦公室領(lǐng)導(dǎo)，抗災(zāi)、救援分別由民政部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部等經(jīng)濟(jì)主管部門承擔(dān)，在緊急情況下還常動(dòng)用軍隊(duì)參與救災(zāi)。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備采取的是分災(zāi)種、分部門、分地區(qū)的管理模式。比如，衣被、帳篷等生活類救災(zāi)物資的儲(chǔ)備由民政部負(fù)責(zé)，藥品、車輛、糧食等其他救災(zāi)搶險(xiǎn)物資分別由衛(wèi)生、交通和糧食部門負(fù)責(zé)。2011 年12 月8 日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015 年)意見(jiàn)稿》指出，“十二五”期間國(guó)家擬在現(xiàn)有19 個(gè)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)的基礎(chǔ)上，新建或改擴(kuò)建10 個(gè)中央生活類救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)。

目前，我國(guó)已頒布了《防震減災(zāi)法》《破壞性地震應(yīng)急條例》《防洪法》等法律法規(guī)。個(gè)別單行法中建立了應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，但并未成為普遍做法，規(guī)定本身也非常簡(jiǎn)單。國(guó)家還編制了《國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家醫(yī)藥儲(chǔ)備應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家物資儲(chǔ)備應(yīng)急預(yù)案》《煤電油運(yùn)綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家綜合減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等［2］，但尚無(wú)一個(gè)綜合性、規(guī)范化的專門針對(duì)應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備的規(guī)定。我國(guó)民政救災(zāi)物資和防汛物資的儲(chǔ)備制度相對(duì)較為完善。

1.2 國(guó)外應(yīng)急物資儲(chǔ)備現(xiàn)狀

美國(guó)的物資儲(chǔ)備由國(guó)防部的國(guó)防后勤局承擔(dān)，其內(nèi)設(shè)的國(guó)防儲(chǔ)備中心具體負(fù)責(zé)管理儲(chǔ)備物資，制定了《戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備條例》《戰(zhàn)略與關(guān)鍵物資儲(chǔ)備法》《戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備法》等一系列儲(chǔ)備制度。法國(guó)和日本戰(zhàn)略物資的保管主要通過(guò)與企業(yè)簽訂契約的方式，利用民間倉(cāng)庫(kù)儲(chǔ)備。例如日本的金屬礦儲(chǔ)協(xié)會(huì)、輕金屬協(xié)會(huì)分別保持一定數(shù)量銅、鋅和鋁的儲(chǔ)備;受政府和私人雙重支持的戰(zhàn)略金屬儲(chǔ)備協(xié)會(huì)則管理鉻、鈷、鎳、鎢的儲(chǔ)備。英國(guó)實(shí)行的儲(chǔ)備策略是“藏儲(chǔ)于民+適時(shí)監(jiān)控”。目前英國(guó)除軍方有一定的軍用物資儲(chǔ)備外，國(guó)家實(shí)際上沒(méi)有嚴(yán)格意義上的物資儲(chǔ)備。20 世紀(jì)90 年代初，英國(guó)政府投資建立了一個(gè)比較先進(jìn)的信息系統(tǒng)，企業(yè)要在正常生產(chǎn)需要外再持有一定水平的庫(kù)存，政府通過(guò)信息系統(tǒng)了解和掌握企業(yè)的這些庫(kù)存物資品種、分布、數(shù)量、質(zhì)量情況。如果遇到突發(fā)事件，政府可以隨時(shí)了解情況、發(fā)布信息、采取措施，或通過(guò)法定程序予以征用［3］。從以上幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的儲(chǔ)備現(xiàn)狀可以看出，不同國(guó)家在物資儲(chǔ)備的管理體制和運(yùn)行機(jī)制上不盡相同，有的是政府直接操作，有的實(shí)行委托管理，但對(duì)物資儲(chǔ)備的功能定位都很明確，儲(chǔ)備制度法律完善規(guī)范，各國(guó)物資儲(chǔ)備由歸口的政府部門或設(shè)立的專司物資儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)管理，權(quán)責(zé)明確。

2 軍隊(duì)參加應(yīng)急保障任務(wù)面臨的問(wèn)題

(1)國(guó)家還沒(méi)有建立動(dòng)用戰(zhàn)備物資的補(bǔ)充回饋機(jī)制。搶險(xiǎn)救災(zāi)和應(yīng)急突發(fā)事件處置通常是以國(guó)家和地方為主導(dǎo)，其物資來(lái)源主要是國(guó)家儲(chǔ)備(尤其是國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)儲(chǔ)備)、臨時(shí)征調(diào)和社會(huì)捐贈(zèng)，但一旦發(fā)生較大規(guī)模自然災(zāi)害或公共應(yīng)急突發(fā)事件，其龐大的物資需求往往是地方儲(chǔ)備無(wú)法單獨(dú)滿足的，第一反應(yīng)就是向擁有龐大儲(chǔ)備資源和救援力量的軍隊(duì)求援。雖然我軍目前還沒(méi)有專門建立針對(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)和應(yīng)急突發(fā)事件處置的物資儲(chǔ)備，但軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備儲(chǔ)備物資中有很大一部分物資可以用于保障搶險(xiǎn)救災(zāi)和處置應(yīng)急突發(fā)事件，而當(dāng)?shù)胤较到y(tǒng)向軍隊(duì)系統(tǒng)求援，軍隊(duì)臨時(shí)動(dòng)用的往往也是這一部分物資。但是國(guó)家對(duì)動(dòng)用戰(zhàn)備儲(chǔ)備物資的補(bǔ)充更新還沒(méi)有專門的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度，其動(dòng)用結(jié)算，只能采取先用后報(bào)，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)下?lián)芎笞孕醒a(bǔ)充更新或由上級(jí)追加補(bǔ)充更新的辦法，實(shí)踐中往往補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一劃撥到第二年的軍費(fèi)預(yù)算中，而對(duì)動(dòng)用的戰(zhàn)備物資沒(méi)有及時(shí)補(bǔ)充。

(2)過(guò)多動(dòng)用戰(zhàn)備儲(chǔ)備，軍隊(duì)?wèi)?yīng)急保障與應(yīng)戰(zhàn)保障矛盾突出。2005 年國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》中明確規(guī)定“軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國(guó)家賦予的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)是軍隊(duì)的重要使命”。目前國(guó)家職能部門還沒(méi)有在軍隊(duì)建立一定規(guī)模的救災(zāi)物資儲(chǔ)備，軍隊(duì)在執(zhí)行應(yīng)急突發(fā)事件處置任務(wù)時(shí)所動(dòng)用的儲(chǔ)備實(shí)質(zhì)上都是軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備儲(chǔ)備。軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資儲(chǔ)備雖為應(yīng)急救災(zāi)行動(dòng)提供了有力保障，但過(guò)多地動(dòng)用軍隊(duì)儲(chǔ)備物資，特別是戰(zhàn)略儲(chǔ)備物資，必然影響軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備水平，影響軍隊(duì)作戰(zhàn)保障能力，使軍隊(duì)難以同時(shí)兼顧應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)。例如《2010 年中國(guó)國(guó)防白皮書》介紹:“近兩年，軍隊(duì)和武警部隊(duì)共計(jì)出動(dòng)兵力184.5 萬(wàn)人次，各型車輛(機(jī)械)79 萬(wàn)臺(tái)次，飛機(jī)和直升機(jī)181 架次，多次參加抗洪、抗震、抗旱、抗臺(tái)風(fēng)等搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)?！睉?yīng)急保障與應(yīng)戰(zhàn)保障的矛盾制約了我軍遂行多樣化軍事任務(wù)能力的提升。

(3)動(dòng)用戰(zhàn)備物資儲(chǔ)備門檻高，容易錯(cuò)過(guò)最佳保障時(shí)機(jī)。軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備儲(chǔ)備物資因其特殊性，動(dòng)用權(quán)限門檻高、規(guī)定嚴(yán)，每次搶險(xiǎn)救災(zāi)都需要由黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、軍隊(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布動(dòng)用指示，部隊(duì)在接到中央軍委命令后才能動(dòng)用戰(zhàn)備物資，反應(yīng)時(shí)間滯后，容易喪失最佳介入時(shí)機(jī)，影響部隊(duì)支援地方救災(zāi)的快速反應(yīng)能力。由于軍隊(duì)儲(chǔ)備的物資主要是用于保障作戰(zhàn)行動(dòng)，部分物資用于應(yīng)急搶險(xiǎn)品種不適合，一定程度上影響了搶險(xiǎn)救災(zāi)保障效益。同時(shí)，應(yīng)急救災(zāi)物資種類繁多，需要從分屬多個(gè)軍隊(duì)物資管理部門和儲(chǔ)備單位臨時(shí)抽組調(diào)用不同動(dòng)用權(quán)限的物資，組織協(xié)調(diào)零亂?；诖?，國(guó)家應(yīng)急物資軍地聯(lián)儲(chǔ)是解決這些問(wèn)題的最佳方式。為軍隊(duì)建立一定規(guī)模的應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備，可有效整合資源，并根據(jù)不同類型的突發(fā)事件和不同類型的軍事任務(wù)，酌情修訂物資動(dòng)用權(quán)限、明確職責(zé)劃分、簡(jiǎn)化工作流程，適應(yīng)快速保障的要求。

3 國(guó)家應(yīng)急物資軍地聯(lián)儲(chǔ)模式基本構(gòu)想

3.1 主要思路

為軍隊(duì)統(tǒng)籌建立一定規(guī)模的應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備，進(jìn)行專項(xiàng)管理，保證在一定時(shí)間內(nèi)能夠維持應(yīng)急救災(zāi)部隊(duì)保障所需，執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)時(shí)不再動(dòng)用戰(zhàn)備物資儲(chǔ)備，使國(guó)家和軍隊(duì)都能夠兼顧應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)。此舉有利于完善國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，保持軍隊(duì)正常戰(zhàn)備水平，為軍隊(duì)快速實(shí)施搶險(xiǎn)救災(zāi)提供有力支撐;進(jìn)一步優(yōu)化軍地資源配置，統(tǒng)籌軍地資源，構(gòu)建一個(gè)儲(chǔ)備布局合理、規(guī)模適度的應(yīng)急物資保障體系。

3.2 基本模式

近年來(lái)，軍隊(duì)代國(guó)家儲(chǔ)備成品油建設(shè)逐步形成規(guī)模，以某后方基地為重點(diǎn)的二期工程已啟動(dòng)，國(guó)家成品油儲(chǔ)備已經(jīng)成功走開(kāi)了軍地聯(lián)儲(chǔ)的路子。基本模式就是國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃、軍隊(duì)代儲(chǔ)代管、國(guó)家調(diào)撥使用、軍隊(duì)?wèi)?zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)［4］。

(1)國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃。在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)和宏觀調(diào)控的總體框架下，由國(guó)家授權(quán)軍隊(duì)代儲(chǔ)代管部分應(yīng)急救災(zāi)物資，特別是直接用于保障應(yīng)急救災(zāi)部隊(duì)的物資。國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備總計(jì)劃由國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)負(fù)責(zé)并分解，由軍地聯(lián)合成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)儲(chǔ)工作的具體規(guī)劃與實(shí)施。根據(jù)不同區(qū)域可能的災(zāi)害災(zāi)難種類、等級(jí)，可能造成的后果，結(jié)合國(guó)家救災(zāi)物資庫(kù)分布及其儲(chǔ)備情況，以及應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度的落實(shí)情況，合理控制儲(chǔ)備規(guī)模，即儲(chǔ)在哪，儲(chǔ)多少，儲(chǔ)什么均由國(guó)家決定。調(diào)整優(yōu)化儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，即哪些物資由軍隊(duì)儲(chǔ)備，哪些由地方儲(chǔ)備，哪些由軍地按比例共同儲(chǔ)備也由國(guó)家決定。

(2)軍隊(duì)代儲(chǔ)代管。軍隊(duì)負(fù)責(zé)儲(chǔ)備管理和應(yīng)急保障工作，一方面利用軍隊(duì)空余庫(kù)容，或視情在軍隊(duì)現(xiàn)有倉(cāng)庫(kù)特別是戰(zhàn)略后方倉(cāng)庫(kù)基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)容，儲(chǔ)備國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)物資。軍隊(duì)倉(cāng)庫(kù)的技術(shù)改造工程和擴(kuò)建工程，其經(jīng)費(fèi)均由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，通過(guò)技術(shù)改造而恢復(fù)的庫(kù)容，其產(chǎn)權(quán)將歸屬于軍隊(duì)，而新擴(kuò)建的容量則歸國(guó)家所有。另一方面充分利用軍隊(duì)倉(cāng)庫(kù)專業(yè)化的倉(cāng)儲(chǔ)功能，對(duì)所儲(chǔ)備的國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)物資進(jìn)行儲(chǔ)備管理、維護(hù)保養(yǎng)和運(yùn)輸投送等。軍隊(duì)儲(chǔ)備具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，可與地方儲(chǔ)備互補(bǔ)，形成功能布局較為完善的應(yīng)急救災(zāi)儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)體系。軍隊(duì)倉(cāng)庫(kù)部署范圍廣，便于對(duì)各個(gè)地區(qū)實(shí)施保障;專業(yè)化程度高，有專職倉(cāng)儲(chǔ)管理人員和健全的管理機(jī)制，能夠保持物資良好的質(zhì)量狀態(tài);收發(fā)速度快，大部分倉(cāng)庫(kù)建有鐵路專用線，機(jī)械化作業(yè)程度比較高，便于實(shí)施快速支援保障;安全抗擾能力強(qiáng)，倉(cāng)庫(kù)所處地形隱蔽，有警衛(wèi)力量看護(hù)，遇有突發(fā)情況時(shí)，可以確保儲(chǔ)備物資不遭破壞。

(3)國(guó)家調(diào)撥使用。平時(shí)國(guó)家根據(jù)應(yīng)急救災(zāi)物資的需求，通過(guò)國(guó)家發(fā)改委和民政部落實(shí)，實(shí)行國(guó)家計(jì)劃儲(chǔ)備、調(diào)配、調(diào)撥和使用，即何時(shí)用、用在哪、用多少均由國(guó)家掌控，動(dòng)用權(quán)限也由國(guó)家掌握。軍隊(duì)代儲(chǔ)代管，軍隊(duì)無(wú)動(dòng)用權(quán)限，儲(chǔ)備的物資平時(shí)主要用于軍隊(duì)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定行動(dòng)的應(yīng)急保障。

(4)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)。戰(zhàn)時(shí)也可用于作戰(zhàn)保障，在應(yīng)戰(zhàn)或其他緊急情況下，要向國(guó)家有關(guān)部門及時(shí)通報(bào)，對(duì)動(dòng)用的數(shù)量、品種、儲(chǔ)存地等相關(guān)信息做好統(tǒng)計(jì)備案;任務(wù)結(jié)束后在將動(dòng)用權(quán)限交還給國(guó)家發(fā)改委的同時(shí)，將相關(guān)的統(tǒng)計(jì)備案信息一并上報(bào)國(guó)家有關(guān)部門。同樣，軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資儲(chǔ)備以最大限度滿足軍事需要為核心，必須服從軍隊(duì)指揮。軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資儲(chǔ)備的計(jì)劃與動(dòng)用權(quán)限仍然在軍委、總部。國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)狀態(tài)下，需要?jiǎng)佑密婈?duì)?wèi)?zhàn)備物資儲(chǔ)備，必須經(jīng)軍隊(duì)主管部門批準(zhǔn)。

4 國(guó)家應(yīng)急物資軍地聯(lián)儲(chǔ)模式需解決的問(wèn)題

(1)建立戰(zhàn)備物資動(dòng)用補(bǔ)充回饋機(jī)制。部隊(duì)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)和應(yīng)急突發(fā)事件處置任務(wù)日益頻繁，任務(wù)樣式日益增多，對(duì)救災(zāi)維穩(wěn)物資儲(chǔ)備提出越來(lái)越多的要求，造成救災(zāi)維穩(wěn)物資儲(chǔ)備攤子不斷擴(kuò)大，過(guò)多動(dòng)用戰(zhàn)備物資，大大增加了軍隊(duì)儲(chǔ)備系統(tǒng)的壓力，加重軍隊(duì)負(fù)擔(dān)，影響其核心能力的提高。因此，需要國(guó)家財(cái)政建立相應(yīng)的補(bǔ)充回饋機(jī)制，例如針對(duì)動(dòng)用戰(zhàn)備物資部分進(jìn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充，或者給予實(shí)物補(bǔ)充，將國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)物資轉(zhuǎn)為軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資。

(2)構(gòu)建軍地一體化物資綜合指揮平臺(tái)。國(guó)際上軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制在實(shí)踐方面走在我國(guó)的前面，如聯(lián)合國(guó)專門成立了軍民協(xié)調(diào)辦公室(UN—CMCoord)，北約成立了災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心(EADRCC)，歐洲成立了軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)(EUROCONTROL)，美國(guó)成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)，俄羅斯成立了緊急情況部(EMERCOM)等［5］。這些部門都是為應(yīng)對(duì)各自轄區(qū)發(fā)生突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)軍地力量的機(jī)構(gòu)。

我國(guó)現(xiàn)階段可以采取漸進(jìn)方式，融合國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備和軍隊(duì)物資儲(chǔ)備相關(guān)職能，構(gòu)建軍地一體化物資綜合指揮平臺(tái)。即在國(guó)家和各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)下設(shè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備領(lǐng)導(dǎo)小組，作為應(yīng)急物資儲(chǔ)備和管理的責(zé)任機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)應(yīng)急物資的購(gòu)置、儲(chǔ)備和管理。軍隊(duì)物資儲(chǔ)備作為國(guó)家公共危機(jī)處置和救援的重要力量，將軍隊(duì)物資儲(chǔ)備力量納入國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備總體籌劃之中，通過(guò)建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資儲(chǔ)備指揮系統(tǒng)，強(qiáng)化軍地一體的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一指揮，重點(diǎn)解決軍隊(duì)與國(guó)家相關(guān)部委以及地方各級(jí)政府的上下對(duì)口、關(guān)系順暢等問(wèn)題。如與負(fù)責(zé)自然災(zāi)害救助和減災(zāi)項(xiàng)目實(shí)施的民政部，負(fù)責(zé)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員和各類公共危機(jī)救援物資的統(tǒng)一調(diào)配和綜合協(xié)調(diào)的發(fā)改委等進(jìn)行溝通協(xié)商，使這個(gè)國(guó)家級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備和保障指揮機(jī)構(gòu)真正成為一個(gè)平戰(zhàn)結(jié)合、軍地融合的大公共危機(jī)物資儲(chǔ)備和保障聯(lián)合指揮平臺(tái)，共同協(xié)商制訂應(yīng)急物資儲(chǔ)備規(guī)模、布局、分工及管理上的規(guī)劃與計(jì)劃，確保實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)救援物資和力量的全面整合、合理儲(chǔ)備和統(tǒng)一調(diào)度使用［6］。

(3)建立健全軍地聯(lián)儲(chǔ)法規(guī)制度。提煉軍地聯(lián)儲(chǔ)實(shí)踐中的有益做法，固化升華為法規(guī)制度，建立一套適合我國(guó)國(guó)情軍情、符合市場(chǎng)運(yùn)行慣例的法規(guī)制度，使軍地聯(lián)儲(chǔ)工作有法可依，避免各自為政，消除各種障礙和風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)防動(dòng)員法》有關(guān)規(guī)定，制訂《國(guó)家應(yīng)急物資軍地聯(lián)合儲(chǔ)備管理規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步以法規(guī)的形式明確軍地雙方相關(guān)部門職責(zé)和要求，規(guī)范各自的建設(shè)任務(wù)，規(guī)定相關(guān)的資金來(lái)源與管理辦法，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，建立工作協(xié)調(diào)、大事協(xié)商機(jī)制，最大限度地發(fā)揮軍地雙方的積極性和創(chuàng)造性，保證應(yīng)急救災(zāi)物資聯(lián)儲(chǔ)工作依法運(yùn)行，確保應(yīng)急情況下儲(chǔ)備潛力可以迅速轉(zhuǎn)化為保障力。

(4)形成國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)合理布局。目前國(guó)家建立了應(yīng)急物資管理體制，我軍也建立了相當(dāng)規(guī)模的戰(zhàn)備物資儲(chǔ)備體系。依據(jù)自然災(zāi)害多發(fā)地帶和維穩(wěn)處突重點(diǎn)地區(qū)，劃分不同保障區(qū)域，選取合適的區(qū)域軍事儲(chǔ)備中心，使其成為網(wǎng)絡(luò)樞紐點(diǎn)，并圍繞區(qū)域軍事儲(chǔ)備中心對(duì)周邊地區(qū)職能單一的軍事物流節(jié)點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)整合，使其逐漸納入?yún)^(qū)域儲(chǔ)備中心的輻射范圍內(nèi)，形成縱向貫通、橫向銜接，和全縱深、多層次的儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)布局，并與軍隊(duì)主要戰(zhàn)略方向和未來(lái)作戰(zhàn)需求方向相適應(yīng)，與政府儲(chǔ)備布局和社會(huì)儲(chǔ)備布局相銜接。通過(guò)軍地資源的相互補(bǔ)充，達(dá)到應(yīng)急救災(zāi)資源的最佳配置效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家綜合減災(zāi)“十二五”規(guī)劃中提出的“自然災(zāi)害發(fā)生12 小時(shí)之內(nèi)，受災(zāi)群眾基本生活得到初步救助”的規(guī)劃目標(biāo)。

(5)優(yōu)化聯(lián)儲(chǔ)物資數(shù)量結(jié)構(gòu)。應(yīng)急物資軍地聯(lián)儲(chǔ)遵循“適度聯(lián)合”的原則。由于多樣化軍事任務(wù)類型復(fù)雜多樣，造成物資需求品種繁雜、內(nèi)容廣泛。國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)物資軍地聯(lián)儲(chǔ)結(jié)構(gòu)決策，涉及2個(gè)方面問(wèn)題:一是品種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問(wèn)題，在經(jīng)費(fèi)投入一定的情況下，篩選物資儲(chǔ)備的品種，確定優(yōu)先儲(chǔ)備的物資種類;二是數(shù)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題，即在經(jīng)費(fèi)有限條件下確定各種物資的儲(chǔ)備數(shù)量問(wèn)題［7］。

應(yīng)急物資品種確定需要由總后勤部和國(guó)家發(fā)改委、民政部聯(lián)合成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，參考?xì)v次救災(zāi)維穩(wěn)任務(wù)實(shí)際，結(jié)合不同多樣化任務(wù)對(duì)不同物資的需求特點(diǎn)，結(jié)構(gòu)上既要緊貼搶險(xiǎn)救災(zāi)和維穩(wěn)處突保障需要，還要與軍隊(duì)現(xiàn)有儲(chǔ)備品種相配套，重點(diǎn)安排機(jī)械破拆、生命探測(cè)、野外通信設(shè)備、大功率發(fā)電機(jī)、醫(yī)療急救設(shè)備及藥材等救援設(shè)備物資，以及野戰(zhàn)炊事、凈水、取暖等生活保障裝備，增強(qiáng)物資儲(chǔ)備的針對(duì)性與有效性。在儲(chǔ)備經(jīng)費(fèi)有限的條件下，物資儲(chǔ)備的品種越多，則每種物資的儲(chǔ)備數(shù)量就會(huì)越少;反之，物資儲(chǔ)備的品種越少，則每種物資的儲(chǔ)備數(shù)量就會(huì)越多。因此，需要在國(guó)家給予總的應(yīng)急物資儲(chǔ)備經(jīng)費(fèi)預(yù)算約束下，首先確定優(yōu)先儲(chǔ)備的物資品種;其次確定國(guó)家、軍隊(duì)不同主體之間合理分配儲(chǔ)備量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、軍隊(duì)資源的有效整合。

(6)確定合適比例范圍的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。依據(jù)世界各國(guó)的慣例，從原則上講，軍隊(duì)代儲(chǔ)代管應(yīng)急救災(zāi)物資的額外費(fèi)用應(yīng)以政府為主，一般采取中央財(cái)政撥款的形式給予軍隊(duì)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，并通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制促進(jìn)軍隊(duì)不斷提高儲(chǔ)存物資效益，降低總體費(fèi)用。在儲(chǔ)備資金的管理上，我國(guó)可以借鑒美國(guó)模式，設(shè)立應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備基金。美國(guó)財(cái)政部已于1979 年設(shè)立了國(guó)防儲(chǔ)備物資交易基金，實(shí)行收支兩條線的資金管理制度，單獨(dú)設(shè)立帳戶，獨(dú)立運(yùn)作，?？顚Ｓ?，嚴(yán)格限定該基金的用途，儲(chǔ)備物資的購(gòu)買和銷售均在此賬戶內(nèi)收支。儲(chǔ)備物資的管理費(fèi)用，包括倉(cāng)庫(kù)建設(shè)、維修費(fèi)用、管理費(fèi)和人員工資等，應(yīng)另行支出，不與應(yīng)急救援儲(chǔ)備基金混同。

(7)創(chuàng)新動(dòng)態(tài)輪換更新機(jī)制。為保持在儲(chǔ)物資的總體效能不隨時(shí)間流失而降低，輪換更新是有效途徑。對(duì)一些軍民通用的應(yīng)急物資，利用市場(chǎng)進(jìn)行新、舊物資的周轉(zhuǎn)輪換，將這些臨近保質(zhì)期的物資投放到市場(chǎng)。對(duì)于所存軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資與應(yīng)急物資品類一致的儲(chǔ)備物資，在沒(méi)有過(guò)期報(bào)廢，不影響保障的前提下，將儲(chǔ)存時(shí)期長(zhǎng)、技術(shù)含量相對(duì)較低的戰(zhàn)備物資用于應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)，同時(shí)將國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)物資轉(zhuǎn)為軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資。通過(guò)運(yùn)用法規(guī)、行政命令和資金補(bǔ)償相結(jié)合等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備物資的“常儲(chǔ)常新”。

5 結(jié) 語(yǔ)

近年來(lái)，軍隊(duì)遂行多樣化軍事任務(wù)日益頻繁，成為參與各類應(yīng)急救災(zāi)任務(wù)中的一支重要力量。為軍隊(duì)統(tǒng)籌建立一定規(guī)模的應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備，實(shí)行國(guó)家應(yīng)急物資軍地聯(lián)儲(chǔ)模式，可以有效解決應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備問(wèn)題，提高國(guó)家和軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

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