應對重大突發(fā)事件部隊快速投送能力的建設

張 健

(1.軍事交通學院 汽車指揮系，天津300161;2.后勤學院 研究生管理大隊，北京100858)

2013 年《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書指出，要樹立綜合安全觀念，有效遂行非戰(zhàn)爭軍事行動任務。只有提高部隊的快速投送能力，才能確保部隊更加有效地履行新世紀新階段我軍歷史使命。近年來，恐怖主義在世界范圍內不斷蔓延，重大自然災害、安全事故和公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，影響社會和諧穩(wěn)定的因素增加，運用軍隊打擊恐怖主義，應付各種突發(fā)事件，已成為世界各國共同關注的焦點問題。因此，加強部隊快速投送能力建設，提高應急應戰(zhàn)能力，是我軍積極應對各種突發(fā)事件的必然選擇。

1 重大突發(fā)事件的定義及部隊快速投送的主要內涵

1.1 重大突發(fā)事件的定義

突發(fā)事件目前沒有一個統(tǒng)一的定義，〔美〕羅伯特·希斯在《危機管理》中定義突發(fā)事件是指“對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產安全已經或可能構成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產損失和社會影響的緊急公共事件。一般具有緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策等幾個基本特征”。2007 年8 月30 日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》稱:“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”各類突發(fā)公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4 級:Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。

1.2 部隊快速投送的主要內涵

快速投送是指應對國家重大突發(fā)事件行動中為了爭取主動，快速形成有力態(tài)勢，綜合運用鐵路、公路、水路、航空等運輸方式，對人員和裝備物資實施遠程、立體、快速移動的行動。應對重大突發(fā)事件行動的快速投送是一個復雜的交通過程，其能力根植于綜合國力之上，軍民融合程度高、特點明顯，并涉及軍地多重要素。其概念內涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)從投送性質上看，快速投送是對建制部隊特別是大規(guī)模部隊快速機動的交通運輸保障，是應對重大突發(fā)事件中部隊各類投送活動的統(tǒng)稱。

(2)從運輸方式上看，快速投送通常是以2 種或2 種以上的運輸方式實施的部隊機動保障。不僅是單一運輸方式的聯(lián)運聯(lián)保，而且是多種運輸方式的綜合運用，還涉及不同運輸方式之間的銜接保障問題。

(3)從運力構成上看，快速投送要綜合運用軍、政、民各種交通資源，鐵、水、公、空各種運輸力量，統(tǒng)一組織聯(lián)勤保障運力和聯(lián)合使用軍兵種的專用運力。

2 應對重大突發(fā)事件部隊快速投送的特點及要求

2.1 行動目的具體明確，具有鮮明的政治性，要求快速投送行動安全可靠

應對重大突發(fā)事件是為了維護國家和人民群眾的根本利益，同時也以塑造國際形象，提升國際地位為政治目標。雖然各類重大突發(fā)事件的樣式不同，并且在投送兵力裝備數(shù)量、行動范圍等方面也都有著明顯的差別，但行動的根本目的都是為了維護國家安全，保衛(wèi)人民群眾的生命和財產安全，維護人民群眾的切身利益［1］。比如，2011 年2月，利比亞安全形勢發(fā)生重大變化，嚴重威脅我國僑民和企業(yè)資產安全。我國共派出91 架次民航飛機、12 架次軍機、5 艘貨輪、1 艘護衛(wèi)艦，租用35架次外國包機、11 艘次外籍郵輪和100 余班次客車，海陸空一體聯(lián)動，安全高效地撤離我駐利人員35 860 名。這次撤僑行動，是新中國成立以來最大規(guī)模的撤僑行動，備受國內外矚目，具有深刻的政治意義，如果處理不當，出現(xiàn)任何安全問題，都會給我國的國際形象帶來難以預料的不利影響。因此，這次撤僑行動一定程度上是一種政治行動，代表著國家形象，展示著國家力量，對快速投送力量的運用也是一次嚴峻的考驗。隨著我國海外利益的不斷拓展和延伸，以及世界熱點地區(qū)安全形勢不甚明朗，未來此類跨境行動將會增多，需要快速投送的方式綜合、立體、多維，投送方式水、陸、空綜合運用，同時還要求快速投送行動必須具有較強的可靠性和安全性，各級應以執(zhí)行政治任務高標準、嚴要求地圓滿完成所擔負的快速投送任務。

2.2 事態(tài)發(fā)生變化迅速，具有應對的突然性，要求提高快速投送反應能力

重大突發(fā)事件大都具有突發(fā)性和不確定性的特點，尤其是自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，時間、地點、規(guī)模等都難以預料，處置行動一般情況緊急，預警時間短，必須果斷、迅速地控制事態(tài)發(fā)展。執(zhí)行此類快速投送任務往往受命于危難之際，行動于十萬火急之中，行動時間緊、任務重，對其快速反應能力和投送的準確性提出了更高要求。比如，“5·12”汶川地震，事先毫無征兆，數(shù)十秒內就造成數(shù)萬人遇難、數(shù)十萬人受傷、數(shù)百萬人受災的巨大災難。如果救援部隊和人員不能第一時間到達現(xiàn)場展開救援，快速投送力量不能立即發(fā)揮效能，將會給人民群眾的生命安全帶來不可挽回的巨大損失。這就要求快速投送能力運用靈活快速，形成專業(yè)精、裝備全、反應快，能有效應對各類突發(fā)事件的投送力量體系。提高快速投送、快速反應能力已經成為應對各類突發(fā)事件的當務之急。同時，快速投送指揮員要借助高性能的信息處理系統(tǒng)，及時收集、掌握、分析和傳輸各種相關保障信息，精確地進行投送資源配置，實現(xiàn)適時、適量、適地的精確投送，避免投送行動的盲目性和運力資源的浪費。

2.3 參加力量構成多元，具有指揮的復雜性，要求組織指揮靈活高效

應對重大突發(fā)事件快速投送行動往往是多系統(tǒng)、多兵種、多行業(yè)等多種力量參加，軍地聯(lián)手、大范圍的聯(lián)合行動。這種聯(lián)合行動，不僅是軍隊軍兵種之間或不同隸屬關系單位之間的聯(lián)合行動，而且還有武警部隊、公安、地方政府、地方專業(yè)技術隊伍以及人民群眾的參與。因此，行動需要與各級參戰(zhàn)部隊、相關政府部門等產生大量的臨時工作關系，例如進行工作協(xié)調、信息交換、協(xié)同保障等活動，需要有權威性的領導機構統(tǒng)一對各類參與力量進行指揮、控制、管理和協(xié)調。同時，各類投送裝備分屬于不同單位，既有軍隊建制內運力，同時還包括國家緊急動員的各類民用運力，各類人員的管理方式、組織形式、隊伍素質和應急處置能力都有非常大的差別。組織指揮具有范圍大、頭緒多、指揮關系多維化的特點，指揮和協(xié)調難度大，稍有差錯，不但影響投送能力的整體發(fā)揮，也同時影響任務的完成。因此，要求快速投送的組織指揮要更加靈活高效，根據(jù)任務特點和自身條件，合理調配各類運力資源。

2.4 面臨多種安全威脅，具有任務的多樣性，要求提高快速投送自身保障能力

重大突發(fā)事件，既有反恐行動、維穩(wěn)行動，又有處置邊境突發(fā)事件、維護國家權益行動，還有聯(lián)合軍演、國際維和行動;既有應對自然災害的救援行動，又有核、生、化等對人員構成直接危害的處置行動，處置環(huán)境復雜多變，面臨各種不同的安全威脅。投送力量在運用的過程中，往往都是第一時間介入行動，這就要求快速投送力量必須具備較強的自身保障能力。一是可能要與多種敵對分子正面交鋒。由于動員投送力量防護能力有限，投送行動運用手段受限，使得快速投送力量受到不同程度上的安全威脅，這就要求在使用運力的過程中必須科學分配運力，充分考慮各種可能出現(xiàn)的威脅因素，必要時要配備防衛(wèi)力量伴隨保障，危險地域首先考慮使用軍隊運力。二是在復雜的災害事故現(xiàn)場中執(zhí)行任務。一些自然或人為災害發(fā)生后，執(zhí)行任務是在既有原生災害造成的破壞，也有次生災害、衍生災害帶來威脅的環(huán)境下進行的，使得執(zhí)行快速投送任務的人員不僅要面臨正在發(fā)生的破壞情況，還要面臨隨時可能產生的險情隱患帶來的威脅。要求投送行動過程中，必須根據(jù)行動區(qū)域的交通運輸條件，充分考慮可能遭遇的各類困難，提高投送力量自我保障能力。三是應對重大突發(fā)事件快速投送任務，大都是在陌生地域、陌生線路上，很多時候還要在惡劣天氣環(huán)境下連續(xù)作業(yè)，對執(zhí)行任務人員的體力、心理承受能力、隨機應變能力提出了更高要求，同時對各類投送裝備持續(xù)高強度作業(yè)保障能力也提出了更高的要求。

3 加強應對重大突發(fā)事件提升部隊快速投送能力的對策措施

3.1 把建設軍民融合式的投送力量體系作為部隊快速投送能力建設的重要前提

著眼應對突發(fā)事件力量投送的需求，結合部隊現(xiàn)代化建設的實際，應將快速投送力量體系建設主動納入、融入國家交通運輸建設，搞好頂層設計，切實把部隊快速投送建設融合到國家和地方政府的相關發(fā)展戰(zhàn)略、長遠規(guī)劃和年度計劃之中，形成同步規(guī)劃、一體建設、協(xié)調發(fā)展的工作格局。

(1)國家規(guī)劃計劃要與部隊快速投送需求相銜接。應圍繞軍隊應對國家重大突發(fā)事件在快速投送方面的不足，科學論證并提出需求，把立體化的投送力量建設、一體化的保障力量建設、網(wǎng)絡化的基礎設施建設、信息化的指揮系統(tǒng)建設，及時主動地納入國家交通運輸行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃計劃之中，將軍交運輸融合發(fā)展的目標、任務和要求，細化分解到不同層級、不同部門和不同企業(yè)，確保軍地各個層面按職能分工，共同抓好規(guī)劃計劃的落實。

(2)應把快速投送納入國家建設統(tǒng)一籌劃。在交通設施建設上，要抓住“十二五”期間高速公路、高速鐵路、支線機場和縣鄉(xiāng)道路建設改造的機遇，改善部隊出行交通條件，進一步提高部隊的快速投送能力。在運載工具發(fā)展上，應抓住國家大力發(fā)展大型飛機、遠洋船舶、特種車輛等現(xiàn)代化運載工具的契機，協(xié)調貫徹落實軍事運輸保障要求，改善裝卸載條件，不斷增強遠程投送能力，為部隊遂行應對突發(fā)事件任務提供有力支撐。在現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展上，要充分發(fā)揮軍交運輸行業(yè)的主導和支撐作用，優(yōu)化軍地倉儲、運輸資源配置，逐步建立起科學、快捷、精確的現(xiàn)代軍事物流體系。

(3)提高民用運力軍事適用性。應抓住國家

交通運輸行業(yè)迅猛發(fā)展的有利時機，在?？者\力設計、建造、改裝、引進等過程中，積極提出軍事需求，最大限度地提高民用運力軍事適用性。企業(yè)在發(fā)展船舶運力時，要注重貫徹落實軍事要求，保證新建船舶能夠滿足海上快速投送的需求;依托國家直屬大型航運企業(yè)的運力，重點抽組大型滾裝船、集裝箱船、油船、客貨船，制訂改裝預案，確保需要時能夠用得上。民航投送力量建設要抓住當前航空貨運業(yè)大發(fā)展的時機，加大在民航飛機“客”改“貨”中貫徹國防要求的力度，最大限度地提高軍事適用性。(4)要統(tǒng)籌力量快速投送急需的項目。著眼應對重大突發(fā)事件力量投送的“短板”，統(tǒng)籌好軍事效益與經濟效益的關系，結合應急準備，優(yōu)先考慮安排急需的交通項目，增強重要交通設施的國防功能，不斷完善軍交運輸網(wǎng)絡。并且，要統(tǒng)籌好國防需求與保障可能的關系，所提需求既要全面客觀，也要充分考慮到地方經濟的承受能力，堅持一次規(guī)劃到位、分步建設實施，特別是把握好突發(fā)事件頻發(fā)區(qū)在不同階段的建設標準、投入規(guī)模和發(fā)展重點，推進軍交運輸現(xiàn)代化和交通應急建設的協(xié)調持續(xù)發(fā)展。

3.2 把完善法律法規(guī)體系作為部隊快速投送能力建設的重要途徑

應對重大突發(fā)事件部隊快速投送建設，涉及到軍地各個方面，必須不斷完善相關的法律規(guī)范，使快速投送力量建設有明確的法理依據(jù)與政策支持。目前，規(guī)范武裝力量應急的法律依據(jù)主要包括:一是國防交通的基本法律。國防交通法律居于國防交通法規(guī)體系的最高層次，對力量投送建設起著根本性的指導和約束作用。已經頒布實施的《國防法》涵蓋了軍事力量建設的內容，部隊快速投送同樣應該適用相關條款的規(guī)定。此外，《鐵路法》《公路法》《民用航空法》和《國防動員法》等也對國防交通和民用運力的動員、征用與補償均等作出了具體規(guī)定。二是投送的相關法規(guī)。由國務院、中央軍委或聯(lián)合或單獨頒布的法規(guī)，是推進力量投送建設的政策依據(jù)和制度保障。主要包括《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》《國防動員潛力統(tǒng)計調查規(guī)定》《交通運輸、郵電通信基本建設貫徹國防要求規(guī)定》和《運載工具設計制造貫徹國防要求規(guī)定》等。三是部隊投送的配套規(guī)章，例如《運載工具設計建造貫徹國防要求實施細則》等。著眼應對重大突發(fā)事件部隊快速投送能力建設的需求，應及時在相關法律規(guī)范中，補充并具體明確投送力量建設的有關內容，使之更具可操作性。推進部隊快速投送能力建設，不僅需要法律法規(guī)的總體性調整，還需要有操作性更強的配套規(guī)章來支持，應在《基本建設貫徹國防要求規(guī)章和技術》《技術軍運設施設計規(guī)定》等配套政策中完善有關部隊快速投送建設的內容，使力量投送裝備和設施的建設與管理、民用運力的動員補償，以及力量投送建設的組織管理更加高效有序。

3.3 把健全指揮體制和應急機制作為部隊快速投送能力建設的關鍵環(huán)節(jié)

快速投送指揮是一個復雜的系統(tǒng)，不僅需要指揮協(xié)調陸?？杖娺\力各類編組、不同方式的投送行動，還要指揮動用地方運力資源，在運載工具和交通設施征用、交通搶修、交通管制等方面，與國家鐵路、公路、航空、海運、通信、交管等多部門保持密切協(xié)調。其組織指揮協(xié)調十分復雜，需要完善的各級指揮機制作保證。另外，重大突發(fā)事件具有爆發(fā)突然的特點，對投送行動的應急響應機制提出了更高的要求，需要指揮機構在平時建立完善的應急機制，明確投送力量編組、保障力量的配置和各種行動預案，以確保能夠有條不紊地展開工作。

(1)完善各級指揮體制。一是從多頭分散逐步向集中統(tǒng)一發(fā)展，強化集中統(tǒng)管職能。要進一步明確?？者\力的控制權和運輸計劃管理權，真正形成三軍一體、平戰(zhàn)一體高度集中的快速投送指揮機制，使快速投送在應對重大突發(fā)事件中發(fā)揮快速高效的保障作用。二是把握關鍵環(huán)節(jié)，重視裝卸保障指揮機構建設?？焖偻端椭笓]體制的效能發(fā)揮，不僅依靠國家、軍隊快速投送高層指揮機構的順暢運行，很大程度上還取決于一些基礎性環(huán)節(jié)指揮機構的運行狀態(tài)。必要時，在重點地域設立專門的裝卸載指揮機構，預先配置，靠前指揮，負責運輸裝卸組織指揮;同時編配實體保障力量，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、重點建設，用高效率的裝卸保障完成快速投送任務。三是完善動員指揮體制。目前，僅僅依靠軍隊現(xiàn)役運力已無法滿足大規(guī)?？焖偻端托枨?，必須充分動員民用運力。要進一步完善各類運力動員法規(guī)和機制，將國家運力資源納入軍事快速投送指揮體制之中;要依靠完善的法律法規(guī)，明確激勵機制和懲罰措施，同時逐步建立起快速投送動員軍地一體化指揮體制。

(2)完善應急響應機制。應急響應機制主要是針對各種突發(fā)事件而設立的各種應急預案，通過方案實施將損失減到最小。新形勢下，快速投送是軍隊由應對重大突發(fā)事件向任務區(qū)輸送軍事力量的重要保障，是軍隊機動能力的重要支撐。必須根據(jù)黨中央及中央軍委賦予我軍新的歷史使命，盡快組織制訂詳細嚴謹?shù)膽蓖端皖A案，并按照任務性質、緊急程度、涉及范圍劃分響應級別，形成健全的快速投送應急響應機制，確保一旦受領任務，便可依據(jù)應急響應機制來界定投送任務響應級別，做到有案可循，按計劃組織快速投送行動［2］。

3.4 把推進快速投送訓練作為部隊快速投送能力建設的有力支撐

開展訓練演練是轉化建設成效、鞏固和提高快速投送能力的重要手段［3］。當前，應著眼運用部隊應對國家重大突發(fā)事件的新變化，把握非傳統(tǒng)安全威脅的新特點，加強對力量快速投送訓練基本問題的研究，將處置重大突發(fā)事件對部隊快速投送的需求弄明白，有針對性地把日常保障和應急保障的組織程序、保障方法練熟，為在應對行動中贏得主動奠定堅實基礎;應建立健全力量投送的訓練規(guī)章制度，確立力量投送訓練內容和檢驗標準，明確各級的職責分工，規(guī)范組織實施，使訓練有法可依、有章可循、有條不紊。重點圍繞突發(fā)事件頻發(fā)區(qū)的復雜交通、地理環(huán)境、不良天候等，科學合理地設置訓練課目，提高訓練、演練的針對性和有效性。

4 結 語

新世紀新階段，我國面臨的安全威脅日益多樣化，尤其是非傳統(tǒng)安全威脅日益突出，對軍隊應對各類突發(fā)事件的能力提出了更高要求?？焖偻端湍芰σ呀洺蔀槲臆姂獙χ卮笸话l(fā)事件的重要保障。因此，加強應對重大突發(fā)事件部隊快速投送能力建設對策研究，對于提高軍隊應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務具有重大現(xiàn)實意義。

［1］ 劉小力.軍隊應對重大突發(fā)事件和危機［M］. 北京:國防大學出版社，2009:10-13.

［2］ 王宏偉.重大突發(fā)事件應急機制研究［M］. 北京:中國人民大學出版社，2010:16-17.

［3］ 李鳴，劉建德，陳兆仁，等.部隊快速投送能力建設現(xiàn)狀分析及對策研究［J］.國防交通，2010(4):10.