基于群眾路線的同級(jí)監(jiān)督研究——以煙草系統(tǒng)為標(biāo)本

莫家大 王 珺

（懷化市煙草局監(jiān)察科，湖南 懷化418000）

如何提高監(jiān)督效益？有兩類觀點(diǎn)：其一，上提一級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或由上級(jí)監(jiān)督，上級(jí)權(quán)力監(jiān)督本級(jí)權(quán)力，避免不敢監(jiān)督的情形；其二，增加監(jiān)督設(shè)備，廣泛使用電子監(jiān)控，避免不便監(jiān)督的問(wèn)題。課題組認(rèn)為，以上兩類設(shè)計(jì)，大幅改變監(jiān)督體制，增加監(jiān)督成本，降低社會(huì)信用，可行性不大。課題組主張，監(jiān)督體制改革，必須堅(jiān)持群眾路線，整合存量監(jiān)督資源，激活群眾監(jiān)督潛能，大力發(fā)展同級(jí)監(jiān)督。

同級(jí)監(jiān)督，俗稱內(nèi)部監(jiān)督，指依靠本級(jí)組織的要素，監(jiān)督權(quán)力和資產(chǎn)的運(yùn)行，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提升廉政績(jī)效的監(jiān)督體制。

1 最需監(jiān)督、最難監(jiān)督的標(biāo)本

黨政合一。煙草系統(tǒng)從國(guó)家局到縣級(jí)分公司，黨政合一，黨組書(shū)記兼任局長(zhǎng)，黨組成員兼任其他領(lǐng)導(dǎo)，二塊牌子一套人馬。

政企合一。煙草專賣局與煙草公司，二塊牌子一套人馬，局長(zhǎng)兼任經(jīng)理，其他領(lǐng)導(dǎo)兼任公司職務(wù)。

絕對(duì)壟斷。煙草公司在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中居絕對(duì)壟斷地位，壟斷地位由行政權(quán)力規(guī)定和保障，不同于一般的市場(chǎng)壟斷，是行政壟斷基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)壟斷，是絕對(duì)壟斷。

權(quán)力高度集中統(tǒng)一。煙草系統(tǒng)的政治權(quán)、行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)三權(quán)合一，且經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是最嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，權(quán)力高度集中于黨組、上級(jí)局、國(guó)家局、國(guó)家局黨組、國(guó)家局黨組書(shū)記。

超大經(jīng)濟(jì)規(guī)模。據(jù)國(guó)家煙草局趙成康局長(zhǎng)報(bào)告，2010年煙草行業(yè)實(shí)現(xiàn)工商稅利6045.52億元，占國(guó)家總收入的7.24%，是國(guó)家關(guān)稅收入的3倍，是國(guó)家房產(chǎn)稅的6.76倍，比國(guó)防支出總額還多1000億。[1]

系統(tǒng)封閉。因?yàn)榫頍熃箯V告宣傳，大部分人不接觸煙草制品，煙草產(chǎn)業(yè)鏈相對(duì)短小，嚴(yán)格專賣制度也阻止大眾了解煙草系統(tǒng)。

煙草系統(tǒng)有較好的同級(jí)監(jiān)督傳統(tǒng)。除一般的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督之外，有專賣監(jiān)督管理系統(tǒng)，監(jiān)督檢查煙草專賣品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是內(nèi)管機(jī)構(gòu)專門監(jiān)督內(nèi)部人員的違紀(jì)行為，有比較成熟的體制。

水利質(zhì)量檢測(cè)人員的專業(yè)能力直接影響著質(zhì)量檢測(cè)的結(jié)果，所以水利企業(yè)要重視質(zhì)量檢測(cè)人員的能力培訓(xùn)，定期的組織質(zhì)量檢測(cè)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，這樣可以有效地提高他們的質(zhì)量檢測(cè)能力，還要對(duì)檢測(cè)人員進(jìn)行職業(yè)素養(yǎng)教育，讓他們具備較高的社會(huì)責(zé)任心和職業(yè)素養(yǎng)，這樣才能在質(zhì)量檢測(cè)的過(guò)程中切實(shí)的負(fù)起責(zé)任，按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)要求規(guī)范檢測(cè)，保證質(zhì)量檢測(cè)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。另外，水利企業(yè)招聘質(zhì)量檢測(cè)人員的時(shí)候，要盡可能多招聘一些專業(yè)的質(zhì)量檢測(cè)人才，并且要質(zhì)量檢測(cè)經(jīng)驗(yàn)豐富的，這樣更能保證質(zhì)量檢測(cè)的準(zhǔn)確性。

因此，煙草系統(tǒng)權(quán)力高度集中，利益空間巨大，社會(huì)監(jiān)督偏弱，是廉政風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)很大的行業(yè)。從另一方面說(shuō)，煙草系統(tǒng)能搞好監(jiān)督，其他機(jī)關(guān)、行業(yè)的監(jiān)督則迎刃而解。

2 群眾路線是監(jiān)督工作的生命線

群眾路線是黨的根本工作路線。以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中形成了一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來(lái)、到群眾中去的群眾路線。

“一切為了群眾”，是我們黨一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和目的。煙草系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，確保國(guó)家利益至上、消費(fèi)者利益至上的實(shí)現(xiàn)，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，確保煙草系統(tǒng)員工的就業(yè)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)效益。因此，只有把監(jiān)督目的確立在服務(wù)群眾的基礎(chǔ)上，才能獲得其合理性和合法性?！耙磺幸揽咳罕姟?，是我們黨一切工作的力量源泉。鄧小平在總結(jié)自己時(shí)說(shuō)：我只不過(guò)是總結(jié)人民的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而已。紀(jì)檢監(jiān)督必須依靠群眾，才能獲得最廣泛的信息，最堅(jiān)強(qiáng)的后盾。當(dāng)然，一切依靠群眾，并不是人海戰(zhàn)術(shù)。

“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，是我黨的根本領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法。即在集中群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上制定方針政策，交給群眾討論、執(zhí)行，并在討論、執(zhí)行過(guò)程中不斷根據(jù)群眾的意見(jiàn)進(jìn)行修改，使之逐步完善。

監(jiān)督體制改革，走群眾路線，走上層路線，還是專業(yè)路線？現(xiàn)在側(cè)重于后兩者。這里存在三個(gè)錯(cuò)誤：第一，群眾水平較低、政治冷淡，沒(méi)有監(jiān)督的積極性和能力；第二，現(xiàn)代管理都是專業(yè)管理，紀(jì)檢監(jiān)察也應(yīng)該如此，依靠專門人員和專門機(jī)構(gòu)；第三，現(xiàn)代行政服從理念，加之官本位傳統(tǒng)，只有上級(jí)才能管住下級(jí)。這些錯(cuò)誤的本質(zhì)，是英雄史觀在監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)。歷史已經(jīng)反復(fù)證明，人民是創(chuàng)造歷史的真正動(dòng)力，群眾路線是一切工作的生命線，也是監(jiān)督工作的生命線，同級(jí)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督為輔的監(jiān)督體制，是監(jiān)督工作貫徹群眾路線的必然選擇。

當(dāng)然，要調(diào)動(dòng)群眾的監(jiān)督積極性，須在以下三個(gè)方面功夫：

第一，淡化“多種花，少栽刺”的傳統(tǒng)觀念，大張旗鼓宣傳鐵肩擔(dān)道義的典型人物，培育大眾的正義感。第二，貫徹職工民主制度，民主管理落到實(shí)處，把采納職工建設(shè)性意見(jiàn)作為法律責(zé)任來(lái)理解。第三，消除對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的誤解，資本主義國(guó)家的職工也有企業(yè)管理權(quán)，何況是我國(guó)國(guó)有企業(yè)員工？員工是國(guó)有企業(yè)的真正主人。第四，消除普通職工普遍存在的自卑感，從輿論上、政治上落實(shí)工人階級(jí)的主人翁意識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)地位。

3 群眾是人的集合體，監(jiān)督要以人為本

群眾不是虛無(wú)飄渺的概念，是人的集合體。煙草系統(tǒng)的群眾，就是系統(tǒng)的普通職工、普通客戶、普通消費(fèi)者，領(lǐng)導(dǎo)也是群眾一員，都是七情六欲、生動(dòng)活潑的人。因此，監(jiān)督體制的設(shè)計(jì)，要以人為本，從人的因素出發(fā)，尊重每個(gè)人的人格和利益，預(yù)防人性的弱點(diǎn)。

人是什么？人類能認(rèn)識(shí)自己，是人類的巨大進(jìn)步；人能意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，可以看作人與動(dòng)物分野的標(biāo)志之一。斯芬克斯其實(shí)就是哲學(xué)家的化身，他在警告人類不要忘記了自己是人。[2]人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，也是最復(fù)雜的因素。馬克思說(shuō)：人是社會(huì)關(guān)系的總和。[3]也就是說(shuō)，社會(huì)關(guān)系有多復(fù)雜，人就有多復(fù)雜，決不能從單一角度去理解人、把握人、管理人。

如何從復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中把握人？社會(huì)關(guān)系可分為人的關(guān)系、物的關(guān)系，而物的關(guān)系的后面是人的關(guān)系，歸根結(jié)底是人的關(guān)系。馬克思和恩格斯說(shuō)：“實(shí)物是為人的存在，是人的實(shí)物存在，同時(shí)也就是人為他人的存在，是他對(duì)他人的人的關(guān)系，是人對(duì)人的社會(huì)關(guān)系?！盵4]物質(zhì)關(guān)系、資本關(guān)系、階級(jí)關(guān)系可以復(fù)原為人的關(guān)系，并且必然是人的關(guān)系，應(yīng)該看到人的關(guān)系，否則，我們的研究既是無(wú)源之水，也是無(wú)的放矢。后馬恩時(shí)代的學(xué)者，研讀馬恩著作最大的缺陷，就在于此。

人處在社會(huì)關(guān)系中，要根據(jù)人所處特定社會(huì)關(guān)系設(shè)計(jì)監(jiān)督。煙草系統(tǒng)的同級(jí)監(jiān)督，要根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)人的知識(shí)、能力、素質(zhì)設(shè)計(jì)監(jiān)督方式，根據(jù)人的權(quán)利大力設(shè)計(jì)監(jiān)督強(qiáng)度，根據(jù)人的工作崗位和工作環(huán)境設(shè)計(jì)監(jiān)督模塊。

設(shè)計(jì)監(jiān)督體制，必須考察人的道德水準(zhǔn)。對(duì)人的德與能的考察監(jiān)督方式有差別，考察人的能力易，考察德行難。德行有內(nèi)在性、隱蔽性、多面性、多元化的特點(diǎn)，不易細(xì)化量化，容易一葉障目或一俊遮百丑。白居易曾感嘆：“周公恐懼流言后，王莽謙恭未篡時(shí)。向使當(dāng)初身便死，一生真?zhèn)螐?fù)誰(shuí)知！”（《放言五首》其三）

4 群眾意志法律化，監(jiān)督法律操作化

走群眾路線，建法治國(guó)家，必須把群眾的監(jiān)督要求、監(jiān)督權(quán)利法律化。法律具有公開(kāi)、規(guī)則、確定、強(qiáng)制的屬性，能夠滿足監(jiān)督剛性的需要。通過(guò)監(jiān)督關(guān)系確定監(jiān)督主體、監(jiān)督相對(duì)人，監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督責(zé)任、責(zé)任確定程序、承擔(dān)責(zé)任方式，并且賦予國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行力。監(jiān)督法律化，監(jiān)督融入了國(guó)家法律體系，獲得了國(guó)家機(jī)器支持，監(jiān)督力度就會(huì)大大增強(qiáng)。鄧小平說(shuō)：好的制度可以使壞人變好人，不好的制度會(huì)使好人變壞人。［5］制度好壞的標(biāo)準(zhǔn)之一是法律化，他曾說(shuō)，還是法律靠得住些。許多好干部因?yàn)榈貌坏接辛Φ募s束和監(jiān)督，時(shí)間久了，不免犯錯(cuò)誤，腐敗勢(shì)力就可能趁虛而入。

好的法律應(yīng)該操作性強(qiáng)。我國(guó)煙草系統(tǒng)監(jiān)督法律比較多，國(guó)家級(jí)的如《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》、《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》、《煙草專賣許可證管理辦法》等，根據(jù)《新法規(guī)速遞》軟件統(tǒng)計(jì)，有關(guān)煙草的省級(jí)以上法律454個(gè)。匆庸諱言，綱領(lǐng)性的多，柔性的多，好操作的少。監(jiān)督法律要包括明確的、具體的、務(wù)實(shí)的、科學(xué)的操作要領(lǐng)。

5 監(jiān)督監(jiān)督者，非群眾不可

我國(guó)監(jiān)督不力的另一原因,是監(jiān)督者沒(méi)有被監(jiān)督。監(jiān)督者因?yàn)楸O(jiān)督可能導(dǎo)致自身利益的受損,而不監(jiān)督。監(jiān)督者這樣取舍,不僅沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn),還可能獲得交換利益,因此現(xiàn)行監(jiān)督者監(jiān)督被監(jiān)督人不僅沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,也沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制,甚至是一種反向激勵(lì)機(jī)制。

必須設(shè)計(jì)一種體制力量,讓監(jiān)督者擺脫被監(jiān)督者的制約，迫使監(jiān)督者不敢不監(jiān)督,監(jiān)督不力必會(huì)追究。此種力量何在？上級(jí)監(jiān)督有這種力量；但是，最高層由誰(shuí)監(jiān)督？可能有人說(shuō)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人德高望重，不需要監(jiān)督。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵6]阿克頓也說(shuō)：絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。[7]我們認(rèn)為，黨的建設(shè)、國(guó)家建設(shè)的的主要方向，是日益強(qiáng)化對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，側(cè)面證明上級(jí)監(jiān)督模式有缺陷；監(jiān)督監(jiān)督者的最強(qiáng)動(dòng)力源是人民群眾。我們?cè)O(shè)計(jì)的煙草系統(tǒng)同級(jí)監(jiān)督模式解決了這個(gè)問(wèn)題：主管監(jiān)督員工，內(nèi)管監(jiān)督業(yè)務(wù)部門，紀(jì)監(jiān)審監(jiān)督內(nèi)管，員工、客戶監(jiān)督紀(jì)監(jiān)審，群眾具有最后監(jiān)督權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)。

6 同級(jí)監(jiān)督是群眾路線的必然選擇

監(jiān)督工作要堅(jiān)持群眾路線，群眾在哪里？群眾在本單位。群眾最熟悉本單位的事務(wù)，最清楚風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，最便于監(jiān)督。因此，本單位群眾監(jiān)督為基礎(chǔ)，職能部門相互監(jiān)督，紀(jì)監(jiān)審專司監(jiān)督，整合監(jiān)督資源，才是最有效的監(jiān)督，我們稱之為同級(jí)監(jiān)督模式。

第一，同級(jí)監(jiān)督只需要在現(xiàn)體制中，嵌入相關(guān)模塊即可，本質(zhì)上是監(jiān)督資源的優(yōu)化組合。如歷年種植合同全部上網(wǎng)，就解決了種植、收購(gòu)、補(bǔ)貼監(jiān)督的大部分問(wèn)題。第二，如果改行上級(jí)監(jiān)督模式，成本大幅上升：本級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)上提一級(jí)，勢(shì)必導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)部門要求提高待遇；上級(jí)監(jiān)督人員如果是流動(dòng)的，則需要支付大量差旅費(fèi)和調(diào)查費(fèi)；如果是固定的，上級(jí)監(jiān)督人員必然行使監(jiān)督權(quán)，則浪費(fèi)了本級(jí)監(jiān)督資源。第三，從煙草系統(tǒng)既有架構(gòu)看，監(jiān)督絕不能是幾個(gè)專門機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督，幾乎是一種全程全方位相互監(jiān)督，不是單獨(dú)上提紀(jì)檢、監(jiān)察、審訊級(jí)別可能解決的，如內(nèi)管機(jī)構(gòu)是系統(tǒng)內(nèi)重要的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不可能都上提一級(jí)。第四，如果以社會(huì)監(jiān)督模式為主，需要搭建監(jiān)督完全開(kāi)放的動(dòng)態(tài)平臺(tái)，即讓社會(huì)了解煙草系統(tǒng)的全部運(yùn)作機(jī)制、現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)和管理過(guò)程，這個(gè)成本目前無(wú)法估計(jì)。第五，不讓熟悉情況的群眾和同級(jí)監(jiān)督，硬讓不熟悉情況的上級(jí)監(jiān)督，這是悖論。本級(jí)干群最熟悉本級(jí)事務(wù)，善于監(jiān)督；工作關(guān)系與監(jiān)督關(guān)系合一，便于監(jiān)督；相互提醒，相互砥礪，形成監(jiān)督氛圍、廉政文化，樂(lè)于監(jiān)督。

［1］姜成康.堅(jiān)定信心 奮力開(kāi)拓 全面推進(jìn)“卷煙上水平”各項(xiàng)工作落實(shí)：在2012年全國(guó)煙草工作會(huì)議上的報(bào)告[[EB/OL].中國(guó)煙草市場(chǎng)網(wǎng)站20110118.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中央和地方財(cái)政主要收入項(xiàng)目(2010年)[M].中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒8-5.

［2］[德]黑格爾.美學(xué)（第2卷）[M].朱光潛，譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1979，6.

［3］馬克思恩格斯選集·關(guān)于費(fèi)爾巴哈的提綱（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995,56.

［4］馬克思恩格斯全集·神圣家族（第2卷）[M].北京：人民出版社，1957：70.

［5］鄧小平.黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革[M]//.鄧小平文選(第2卷).北京：人民出版社，1994:333.

［6］[法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè))[M].張雁深,譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1963:154.

［7］Dalberg-Acton,John Emerich Edward.Essays on Freedom and Power[M].Boston:Beacon Press,1949:364.