基于協(xié)商機制下的流域二級機構(gòu)防汛抗旱工作研究

武 勝

（河津市水利局，山西 河津 043300）

2006年，水利部部召開了全國流域機構(gòu)水政工作研討會，就流域機構(gòu)與行政區(qū)域事權(quán)劃分為題進行了研討。通過與會領導和專家的認真探討，就流域機構(gòu)與行政區(qū)域水事事權(quán)劃分后、通過建立協(xié)商、協(xié)調(diào)機制才能使管理行為得予實現(xiàn)達成共識。但是，在此機制下，流域機構(gòu)所直屬的二級管理單位如何建立協(xié)商機制、如何發(fā)揮其水資源管理工作中的應有作用未做成果性研究。

1 現(xiàn)行管理體制下防汛抗旱工作存在的主要問題及解決措施

1.1 現(xiàn)行管理體制下存在的主要問題

多年來，流域二級機構(gòu)在水資源管理特別是防汛抗旱工作中發(fā)揮著積極作用并取得了很多的良好經(jīng)驗，但是由于現(xiàn)有的管理體制和機制不健全、法律地位不明確、事權(quán)劃分不清晰等原因，給更好的工作帶來了諸多困難。主要表現(xiàn)在：

一是流域二級機構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)決定了軟弱的工作力度。流域二級機構(gòu)被定性為事業(yè)單位，缺乏必要的行政執(zhí)法權(quán)力，必須通過授權(quán)才具有水行政執(zhí)法的法定職權(quán)，而除了《關(guān)于流域管理機構(gòu)決定＜防洪法＞規(guī)定的行政處罰和行政措施權(quán)限的通知》文件規(guī)定的授權(quán)外，任何法律法規(guī)、部門規(guī)章均未對其他工作職責予以授權(quán)。

二是流域二級機構(gòu)的具體職權(quán)劃分較不明確。在流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制下，流域二級機構(gòu)代表流域利益，地方政府水行政主管部門代表地方利益，這樣就導致在水資源管理中因所維護利益的不同而不可避免地會發(fā)生相互爭權(quán)或推諉。

三是多頭管水的影響令流域二級機構(gòu)工作舉步維艱。七大流域管理機構(gòu)設置在水利部之下，作為其派出機構(gòu)，無法解決部門間水資源監(jiān)管權(quán)的沖突問題。除眾所周知的水污染防治問題外，涉水部門還有農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、林業(yè)、建設、地礦等,流域機構(gòu)尚且不能協(xié)調(diào)部門之間的矛盾和糾紛，作為流域機構(gòu)下屬的二級機構(gòu)，面對九龍治水的復雜局面，處理該類事宜自然是紙上談兵。

1.2 解決當前體制下上述問題的主要措施

筆者認為，解決當前體制下上述問題的主要措施為：構(gòu)建流域二級機構(gòu)與行政區(qū)域防汛抗旱協(xié)商機制，具體實現(xiàn)方式為施行防汛抗旱聯(lián)席會議制度。

2 防汛抗旱協(xié)商機制分析

流域二級機構(gòu)在防洪調(diào)度中均嚴格執(zhí)行水利部、流域機構(gòu)命令，多年來很好的履行了防汛職責，為保一方安瀾作出了卓越貢獻。但作為具體事務（如雨洪資源利用、跨流域調(diào)水、水庫聯(lián)合調(diào)度等）的執(zhí)行者，加強與行政區(qū)域有關(guān)單位、部門的協(xié)商工作，可以更好的落實好防汛抗旱工作。

2.1 協(xié)商機制建立的目標

完成防汛抗旱協(xié)商機制的構(gòu)建，主要包括以下三個方面：

一是成立組織機構(gòu)，成員由流域二級機構(gòu)與行政區(qū)域有關(guān)部門組成；二是建章立制，制定施行上述組織機構(gòu)的一系列規(guī)章制度；三是落實聯(lián)席會議。

2.2 協(xié)商機制建立的指導思想及原則

2.2.1 指導思想

以科學發(fā)展觀為指導，以實現(xiàn)人水和諧為目標，體現(xiàn)國家對水資源開發(fā)利用和保護的總體部署和宏觀管理，實行最嚴格的水資源管理制度，大力加強民生水利，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護和水資源開發(fā)利用的關(guān)系。以人為本、統(tǒng)籌兼顧、保護優(yōu)先、合理開發(fā)、互惠互利、加強協(xié)商，根據(jù)水資源自然屬性、開發(fā)現(xiàn)狀及未來需求，統(tǒng)一配置水資源，加強水資源的開發(fā)利用與保護，促進水資源的可持續(xù)利用。要在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。

2.2.2 原則

第一，尊重客觀規(guī)律、依法治水。第二，堅持水資源開發(fā)利用與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，堅持統(tǒng)一配置、科學管理。第四，堅持因地制宜、突出重點。

2.3協(xié)商機制建立的條件——法律條件

自20世紀80年代以來，我國大力加強水法律法規(guī)體系建設，目前已經(jīng)頒布實施了 《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理條例》、《防汛條例》、《水文條例》、《河道管理范圍內(nèi)建設項目管理的有關(guān)規(guī)定》、《水功能區(qū)管理辦法》、《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》等一系列法律法規(guī)、部門規(guī)章，明確了防汛抗旱及水資源調(diào)度體制為流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，經(jīng)過20多年來的具體實踐，法律體系日趨完善，流域管理與行政區(qū)域管理模式不斷深化，這些都為流域二級機構(gòu)與行政區(qū)域協(xié)商機制的建立奠定了法律基礎。

3 社會條件

中央機構(gòu)編制委員會辦公室批復流域機構(gòu)“三定”方案明確:流域機構(gòu)作為水利部的派出機構(gòu)，代表水利部行使所在流域和授權(quán)區(qū)域內(nèi)的水行政主管職責。流域機構(gòu)作為水利部的派出機構(gòu)，為具有行政職能的事業(yè)單位。流域二級機構(gòu)與流域機構(gòu)一樣，行政執(zhí)行人員依照國家公務員制度管理，這使流域二級機構(gòu)各級機關(guān)工作人員在身份上體現(xiàn)了流域機構(gòu)的法律和行政地位，體現(xiàn)了流域二級機構(gòu)作為派出機構(gòu)的機構(gòu)性質(zhì)，使流域二級機構(gòu)的人員身份與其職責、地位、機構(gòu)性質(zhì)相適應，為流域二級機構(gòu)行使有力的監(jiān)督管理和進行有效地協(xié)調(diào)，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理體制創(chuàng)造了條件。

4 經(jīng)濟條件

建國伊始，我國水利事業(yè)即開始了翻天覆地的迅猛發(fā)展，水利投資規(guī)模日益加大，水利基礎設施建設一日千里。特別是1998年以來，水利建設投資進一步大幅度增加，水利建設大規(guī)模展開，水利投資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，水利基礎設施能力得到顯著增強。國家大規(guī)模的進行水利投入，充分表明了水利作為基礎產(chǎn)業(yè)的重要地位。2011年，中央一號文件給未來幾年水利工作指明了方向，這表明在今后的水利事業(yè)進程中，水利工作者身上的擔子會越來越重。正因為如此，如何更好的發(fā)揮水利資金效益、促進水利工作的更好更快發(fā)展，就成為了流域二級機構(gòu)和行政區(qū)域水利部門需要研究、探討、合作的重要話題和努力方向。

4.1 協(xié)商機制建立的保障措施

4.1.1 法律保障

1）國家現(xiàn)有法律如《水法》、《防洪法》、《行政許可法》等逐步完善；2）制定并施行針對于全國主要江河湖泊流域的 《流域管理法》；3）以《流域管理法》為基礎，對各大江大河流域制定專門的流域管理法規(guī)。

4.1.2 組織保障

為了確保流域二級機構(gòu)與行政區(qū)域防汛抗旱及水資源調(diào)度協(xié)商機制的運行實現(xiàn)，需要構(gòu)建一個實體的工作平臺，保障具體工作的有效開展，具體包括機構(gòu)稱謂、參與成員、工作制度等幾個方面。

4.1.3 技術(shù)保障

（1）加強水文預報等基礎工作，提高精度；（2）研究、推廣雨洪資源利用成果；

（3）探討水資源調(diào)度新模式、新舉措，如探索跨流域調(diào)水長效機制，加強水庫聯(lián)合調(diào)度研究和推廣等；

（4）強化水利科技工作，著力拓展科技成果轉(zhuǎn)化。

4.2 投資保障

基于流域二級機構(gòu)與行政區(qū)域的協(xié)商結(jié)果申請投資，實現(xiàn)中央投資與地方投資的有機結(jié)合。

5 構(gòu)建施行防汛抗旱聯(lián)席會議制度

防汛抗旱聯(lián)席會議，是防汛抗旱協(xié)商機制的具體表現(xiàn)型式。對于年度防汛抗旱全面工作，在確保防汛應急工作萬無一失的前提下，對其他具體事宜采用聯(lián)席會議予以溝通協(xié)商。

會議運行機制：

會議層次：

流域二級機構(gòu)防汛抗旱聯(lián)席會議，可以采用三個層次的具體會議形式來實施。一是防汛抗旱聯(lián)席會議年會。該會議主要解決年度防汛抗旱工作中可能存在的重大問題，會議層次最高，屬于年度工作的綱領性會議，采用例會制度。