經(jīng)合組織論研發(fā)稅收激勵(lì)政策改革

（作者：程如煙：中國科學(xué)技術(shù)信息研究所研究員，戰(zhàn)略研究中心副主任，主要從事科技戰(zhàn)略與政策研究。）

越來越多的國家重視采用稅收政策激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投資。經(jīng)合組織的研究表明，與跨國公司相比，本土年輕創(chuàng)新公司在享受研發(fā)稅收激勵(lì)方面處于劣勢。政府需要精心設(shè)計(jì)政策，使政策發(fā)揮最大效果，并扶持年輕公司。

一、研發(fā)稅收激勵(lì)政策快速蔓延、力度更大。

在全球大部分地區(qū)增長低迷的今天，很多國家正在采取稅收激勵(lì)等政策鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，以提升企業(yè)創(chuàng)新能力，創(chuàng)造新的增長點(diǎn)。通過稅收激勵(lì)間接扶持企業(yè)研發(fā)投資的國家數(shù)量正在增加。至2011年，經(jīng)合組織34個(gè)成員國中有27個(gè)國家采取了這種方式，這一數(shù)量是1995年的兩倍。許多非經(jīng)合組織國家，如巴西、中國、印度、新加坡和南非也提供了慷慨的研發(fā)稅收激勵(lì)政策。2011年，在經(jīng)合組織成員國對企業(yè)研發(fā)的公共支持中，三分之一以上是通過稅收激勵(lì)方式支持的，若不包括美國（國防采購比重大），這一比例更是增至一半以上。

近年來，許多國家還提高了研發(fā)稅收激勵(lì)的力度。2006-2011年間，在可獲得數(shù)據(jù)的23個(gè)國家中，約半數(shù)國家提高了稅收激勵(lì)力度，包括澳大利亞、荷蘭、以色列、法國、比利時(shí)、土耳其、韓國、奧地利、英國、南非和捷克。一些國家的研發(fā)稅收扶持力度提高了25%以上，如法國、比利時(shí)和以色列。

然而，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，研發(fā)稅收激勵(lì)措施的效果會打折扣，部分原因是能夠盈利公司的減少，從而難以從不可退稅的稅收抵免中獲益，另一部分原因是研發(fā)支出在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)也會減少。

二、研發(fā)稅收激勵(lì)政策可能引起不公平競爭。

人們普遍認(rèn)為，以稅收激勵(lì)方式補(bǔ)貼研發(fā)的政策具有吸引力，因?yàn)樗鼈円允袌鰹榛A(chǔ)，比直接扶持政策更為“中性”。然而，企業(yè)研發(fā)嚴(yán)重集中于大型跨國公司，前1500強(qiáng)企業(yè)的研發(fā)投入幾乎占全球企業(yè)研發(fā)支出總額的90%。雖然跨國公司是知識溢出和生產(chǎn)力提高的重要來源，但是稅收制度不應(yīng)造成那些勢單力薄的、沒有跨國稅務(wù)規(guī)劃機(jī)會的本土公司處于競爭劣勢。

一般來講，跨國公司會從整個(gè)企業(yè)稅務(wù)層面考慮各種政策措施，包括基于支出的政策，例如研發(fā)稅收激勵(lì)政策，以及基于收入的政策，例如名為“專利盒”的專利收入稅收優(yōu)惠政策。專利等由研發(fā)產(chǎn)生的知識資產(chǎn)可能是在一個(gè)國家開發(fā)，在另一個(gè)國家持有，在第三國用于生產(chǎn)。當(dāng)這些資產(chǎn)在跨國公司的子公司之間異地轉(zhuǎn)移時(shí)，由于缺乏衡量公平價(jià)格的市場，就很難評估其價(jià)值。這就讓跨國公司更容易在不同稅收管轄區(qū)之間轉(zhuǎn)移利潤，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)難以評估利潤來自哪里以及如何征稅。因此，需要從根本上改革國際稅收制度，以填補(bǔ)跨國公司雙重不繳稅的漏洞。

與跨國公司相比，本土研發(fā)公司可能會處于競爭劣勢，除非采取稅收激勵(lì)上限、差異化的抵免比率等其他措施來確保公平競爭。15個(gè)經(jīng)合組織成員國2001-2011年的證據(jù)表明，許多成立時(shí)間不超過5年的年輕公司是知識資本密集型公司，它們無論規(guī)模大小，在創(chuàng)造就業(yè)方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。它們占非金融商業(yè)部門就業(yè)總量的20%，但卻創(chuàng)造了所有新就業(yè)量的50%。在許多國家，年輕公司對于創(chuàng)造就業(yè)都是至關(guān)重要的，因此，政策制定者應(yīng)針對年輕公司、大公司、跨國公司制定適合的政策。

三、合理設(shè)計(jì)政策，有效促進(jìn)創(chuàng)新。

在全球化的最新浪潮中，知識資產(chǎn)的生產(chǎn)、使用、經(jīng)濟(jì)所有權(quán)以及稅收逐漸分離，設(shè)計(jì)有效促進(jìn)創(chuàng)新的稅收政策變得更加具有挑戰(zhàn)性。盡管每個(gè)國家各不相同，但是經(jīng)合組織在稅收政策和知識資本方面所做的研究具有一些啟示意義。

一是研發(fā)稅收激勵(lì)政策應(yīng)滿足勢單力薄的年輕創(chuàng)新公司的需求。與跨國公司相比，勢單力薄的本土研發(fā)公司可能處于競爭劣勢。如果年輕公司還沒有產(chǎn)生應(yīng)稅收入來享受研發(fā)稅收激勵(lì)政策，那么它們將受益更少。年輕公司在研發(fā)（如創(chuàng)造突破性創(chuàng)新）和就業(yè)創(chuàng)造方面的實(shí)力獨(dú)特，但現(xiàn)行的研發(fā)稅收激勵(lì)措施可能會阻礙創(chuàng)新和增長，除非采取現(xiàn)金退稅、允許稅收抵免額結(jié)轉(zhuǎn)使用、對單位代扣代繳的研發(fā)人員薪資所得稅給予稅收抵免等措施。

二是應(yīng)考慮間接扶持與直接扶持措施之間的平衡。以任務(wù)為導(dǎo)向的研發(fā)合同、資助項(xiàng)目和獎(jiǎng)勵(lì)等直接扶持措施在刺激研發(fā)方面的作用比以前想象的更加重要，對于缺乏前期資金來啟動(dòng)創(chuàng)新項(xiàng)目的年輕公司來說尤為如此。從更廣的范圍來講，精心設(shè)計(jì)的直接扶持措施可以成為研發(fā)稅收激勵(lì)措施的補(bǔ)充，因?yàn)樗軒椭压操Y金直接投入能帶來高額社會回報(bào)的項(xiàng)目。但是，直接扶持資金的一切分配都應(yīng)該以競爭、客觀和透明為標(biāo)準(zhǔn)。

三是政府應(yīng)確保研發(fā)稅收激勵(lì)政策真正見效。在許多國家，企業(yè)研發(fā)稅收減免總額超過了政府當(dāng)初制定政策時(shí)的打算，而作為預(yù)算外支出，其全部成本未必透明。因此，政府應(yīng)系統(tǒng)評估稅收激勵(lì)措施，評估其根據(jù)和目的是否合理，其目標(biāo)和設(shè)計(jì)是否恰當(dāng)。需要評估的重要方面應(yīng)包括符合條件的研發(fā)范圍、具有資格的公司、對大型研發(fā)公司的處理、稅收抵免額向前結(jié)轉(zhuǎn)和向后結(jié)轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。為確保研發(fā)稅收激勵(lì)政策真正見效，政府還應(yīng)關(guān)注互動(dòng)互補(bǔ)的一攬子政策以及針對研發(fā)人員的各種財(cái)政措施。

四是研發(fā)稅收激勵(lì)政策的有效性取決于宏觀監(jiān)管環(huán)境以及政策本身的穩(wěn)定性。經(jīng)合組織的證據(jù)表明，良好的產(chǎn)品、勞動(dòng)力和風(fēng)險(xiǎn)資本市場以及不過度懲罰企業(yè)失敗的破產(chǎn)法能夠提高知識資產(chǎn)投資的回報(bào)。經(jīng)合組織的分析還表明，在研發(fā)稅收政策反復(fù)無常的國家，研發(fā)稅收減免政策對私人研發(fā)支出的影響大大減少，因此政府不應(yīng)反復(fù)修訂這些政策，以減少政策不確定性對企業(yè)的影響。