基于公共政策視閾下群體性事件的化解

盧 青 武 旭

一、“群體性事件”闡釋

“群體性事件”近年引起各界人士關(guān)注。據(jù)調(diào)查反映，自2006年至2011年，僅《中文期刊全文數(shù)據(jù)庫》即收錄有關(guān)文獻題錄417條[1]。對其可能產(chǎn)生的社會影響做討論是有必要的。

群體性事件是有一定規(guī)模公眾參與，以符合法律或缺乏法定依據(jù)的方式，為爭取權(quán)益，表達意愿而產(chǎn)生的行為和社會活動。這些行為和社會活動可能對社會產(chǎn)生程度不同的影響。這個解釋大致有三個方面的規(guī)定性:其一、參加實踐的公眾必須達到一定規(guī)模。其二、事件的參加者可能采取完全合法的方式或尚無法定依據(jù)的方式。如廈門PX項目引起該市部分公眾的反對，但采取集體“散步”時完全有序進行。環(huán)保組織對“散步”采取“不組織、不反對”的策略，與“散步”保持合理距離[2]，這種理性方式使這次“事件”無懈可擊，取得了平和的結(jié)局。其三、聯(lián)系到當前多數(shù)群體性事件的主要起因是爭取權(quán)益和表達意愿。事件中可能假裹部分盲目的烏合之眾，但純粹無目的產(chǎn)生的群體性事件是罕見的。

當前，學術(shù)界對群體性事件從不同的角度做了劃分。歸納不同見解，其中包含以下共同特征:首先，都認清沖突的起源大部分由于經(jīng)濟利益而非政治矛盾，反對或訴求的對象是地方個別官吏或具體企業(yè)、機構(gòu)，并非中央政府。其次，都肯定目前的群體性事件處于可控范圍。我們辨析群體性事件并非純粹的理論探析，其主要意義在于減少社會轉(zhuǎn)型中的風險。從這個角度出發(fā)，我們對于群體性事件的趨勢和可能產(chǎn)生的社會影響歸納如下:群體性事件屬于公共事件的一個亞類，主要起因是社會轉(zhuǎn)型時期某些機制不健全造成分配不公，或因行政系統(tǒng)的失誤給公眾造成損害，從而引起公眾為了維護經(jīng)濟權(quán)益或生活利益做出各種形式的抗爭，目前多數(shù)群體性事件處于可控范圍，但若挾裹了部分心理失衡的公眾參與，則可能擴大事態(tài);另因基層官吏處置失當也可能產(chǎn)生負面影響。因此，優(yōu)化公眾政策是提高執(zhí)政能力，化解、減少群體性事件的重要途徑。

二、公共政策體系優(yōu)化的必要性

公共政策是公共行為主體在職能范圍內(nèi)，為了某個具體的、經(jīng)過政治選擇的行為方案，通過公共管理實現(xiàn)這個目標的過程。公共政策理論范式是一種能將公共危機管理理論和社會沖突理論結(jié)合的理論范式。

以往對群體性事件研究中，社會沖突理論和公共危機理論是兩種影響力較大的理論范式。社會沖突理論側(cè)重于從宏觀層面分析社會沖突，把一切社會沖突與社會變革聯(lián)系。這種理論的特征在于把沖突看成社會“常規(guī)現(xiàn)象”，從而追本溯源，考辨原因。如科塞(Lewis Coser)把社會沖突分為直接的現(xiàn)實沖突與非直接間接沖突。認為如果群體在現(xiàn)實問題(即可達到物質(zhì)性目標)上發(fā)生爭端，則他們更傾向于尋求實現(xiàn)利益目標的折中解決辦法，沖突的激烈程度低;但是當群體在非現(xiàn)實為題上發(fā)生沖突時，及其的情感和介入程度強，可能使沖突趨于激烈[3]。這種常態(tài)性角度有益于引導人們對群體性事件采取適宜的方式疏導，但對群體性事件的政治性問題卻不能深入揭示。

公共危機管理理論側(cè)重于解決具體問題，主要著眼于群體性的非常態(tài)性，對社會秩序的破壞性，進而采取措施控制。因為側(cè)重點在于事后控制，所以對于降低群體性事件發(fā)生頻率起不了什么作用。

“公共政策理論范式作為一個‘解決社會問題’為取向的科學，能夠在繼承社會沖突理論范式和公共危機理論范式基礎(chǔ)上……為群體事件問題提供有效之解。[4]”

(一)促進公共政策設(shè)計的科學化、民主化

政策設(shè)計理論主要研究公共政策的實質(zhì)性內(nèi)容，追求改善公共政策質(zhì)量?！罢咴O(shè)計”(Policy design)具有動詞和名詞兩方面意義，從動詞講是指政策理念的形式過程;從名詞講是指用以實現(xiàn)其目標的邏輯要素，即政策內(nèi)容。[5]

我國當前處于多重轉(zhuǎn)型社會。從生產(chǎn)階段看，從農(nóng)業(yè)社會邁向工業(yè)社會并未徹底完成;但從工業(yè)社會步入信息社會的進程已經(jīng)啟動，這正如費孝通先生形象比喻的“三級兩跳”。從政治領(lǐng)域看，社會主義法治建設(shè)處于“正在進行時”。如梁瑩女士所言“我國是一個典型的多元社會，我們很難斷言它到底屬于前現(xiàn)代社會，現(xiàn)代社會與后現(xiàn)代社會，大家不得而知”[6]雖說“不得而知”似乎略顯夸張，但當前社會中各階段社會因素并存確實是不爭的事實。從社會利益取向角度看，目前已分化出不同層次、類型的利益主體。既有國家層面的不同層次，系統(tǒng)之間的利益博弈;更有社會中不同利益群體的顯著差異。不僅在不同階層的公眾中利益分化明顯，即使是同一階層的成員，因職業(yè)、崗位差別也可能是利益分配中的所得判若霄壤。比如銀行前臺業(yè)務(wù)員和小學教師;例如餐飲業(yè)的服務(wù)員與電信業(yè)的業(yè)務(wù)員;以往無非是“文教財經(jīng)系統(tǒng)”的職員和服務(wù)行業(yè)的員工。但目前銀行職員的月收入起碼是小學教師的一倍以上，電信職工(指所謂“編制內(nèi)”的)的收入更是餐飲業(yè)人員難望項背。如果說分配機制可能影響不同行業(yè)從業(yè)人員的心態(tài)，那么在變遷中的博弈則可能引發(fā)實際沖突。比如在“舊城改造”中，舊房居民和房產(chǎn)商之間有時會釀成激烈沖突。上述情況不僅會妨礙穩(wěn)定，更重要的是妨礙社會公平正義的實現(xiàn)。公共政策的目標就是協(xié)調(diào)各種利益差異，處置利益糾葛、界定各種利益主體界限。為了保證公共政策設(shè)計的正當性和有效性，在設(shè)計過程中必須重視科學化、民主化。

公共政策設(shè)計的科學化，是指重視設(shè)計中承載的工具理性能力，強化知識成分，以實現(xiàn)非利益性的、中立性的設(shè)計。公共政策設(shè)計的民主化，是指啟動組織不同利益群體廣泛參與利益博弈的過程。以制度、規(guī)范保證不同階層公眾表達利益訴求的權(quán)利，并以穩(wěn)妥方式引導非政府組織(NGO)發(fā)展，使之逐漸地承擔起有序參與的功能。

(二)重視公共政策體系的協(xié)調(diào)

公共政策，顧名思義是其公用性。公用性要求政策有以下屬性:第一、符合絕大多數(shù)的公眾利益。第二、各領(lǐng)域公共政策的協(xié)調(diào)性。因為在一個具體歷史階段的特定社會環(huán)境中，公共政策的總體目標必然有趨同性。當前某些領(lǐng)域公共政策協(xié)調(diào)性差，主要受以下因素影響:首先，“條塊分割”仍在相當一部分社會領(lǐng)域存在，各個公共領(lǐng)域的執(zhí)事者制定的政策不夠協(xié)調(diào)。其次，不同階層的公眾利益表達不平衡，多數(shù)公眾缺乏有效途徑表達正當?shù)睦嬖V求。另外，強勢群體對公共政策的影響過大，有可能遮蔽公共政策的正當性并使協(xié)調(diào)體系扭曲。

公共政策的協(xié)調(diào)性差對社會治理有明顯的負面影響，并有可能直接或間接地引發(fā)群體性事件。

第一，城市房價調(diào)控。這本來是政府關(guān)心公眾福祉的善政，但往往會出現(xiàn)“越調(diào)越漲”的怪圈。究其原因，是在各級地方政府對GDP非常關(guān)心的背景下，必然會出現(xiàn)程度不同的“土地財政”現(xiàn)象。地方政府壟斷了土地出讓市場，從而地價高昂推動房價飆升(這里不討論因吏治不嚴出現(xiàn)的“灰色交易”，抬高建筑成本這一因素)。據(jù)有關(guān)資料披露，今年10月23日，北京市“自住型商品房政策”出臺;11月8日上海發(fā)布滬七條;11月6日，11月18日廣州市、深圳市相繼發(fā)布穗五條、深八條;都是地方政府調(diào)控房價的措施。但現(xiàn)實中房價并未由此而普遍抑制。據(jù)中國國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，70個大中城市的房價，有69個同比增長，其中京滬廣深四大一線城市同比漲幅超過20%[7]。

與調(diào)控房價失靈同時存在的現(xiàn)象是，某些城市房價已出現(xiàn)疲軟趨勢。據(jù)2014年初的有關(guān)報道反映，在2014年1月在全國100個典型城市中，有37個城市房價環(huán)比下跌[8]。據(jù)房地產(chǎn)界知名人士謝國忠分析“當今高房價是許多因素作用的結(jié)果，泡沫總有一天會破…，這個下跌不是一步到位的，先期下跌是20% －30%…，到2014年會出現(xiàn)房價下跌50%”[9]當然上述說法只是一家之言，但倘若部分城市房價真有20%左右的波動，這可能對社會穩(wěn)定造成影響。

第二、防治環(huán)境污染。生態(tài)文明建設(shè)的重點之一是環(huán)境保護。但因地區(qū)間發(fā)展不平衡和利益糾葛。即使是“綜合治理”也難以在短期內(nèi)取得顯著效果。今日京津冀聯(lián)合“治霾”，要求河北省當年減少4000萬噸燃煤，到2017年需要壓縮煤炭消費8300萬噸。同時要壓縮淘汰鋼鐵產(chǎn)能6000萬噸[10]。中央政府主持這一規(guī)劃，使人們有信心期待其實現(xiàn)。但“壓縮”后對地方經(jīng)濟的影響需要調(diào)整，必然要經(jīng)歷一個博弈過程。中央統(tǒng)籌的宏觀部署肯定奏效，而地方政府的某些措施則值得推敲。如北京市為防治空氣污染，提高燃油標準但不漲價，由政府補貼。這筆錢如果由北京市政府補貼，那就意味著全北京的納稅人都得出錢?！盁o車族”甚至低收入群體都要出錢補貼有車族。這個“削貧濟富”的措施是否合理，本身就是值得討論的。

如果說上述環(huán)境治理進程存在有待完善之處，那么某些地方當局和企業(yè)為私利而對環(huán)境造成破壞，就是明顯的消極因素。因環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的某些公共政策不協(xié)調(diào)，造成矛盾、甚至引發(fā)群體性事件的情況也不乏其例。

第三，城市規(guī)劃建設(shè)。城市擴建是當前和可預見未來我國發(fā)展的主要內(nèi)容之一。按謹慎的預測，未來10－15年內(nèi)起碼有兩億以上農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)移到城市(指取得城市戶口長期居住)。城市規(guī)劃建設(shè)的意義絕不僅在于拉動內(nèi)需，而是應(yīng)對因社會發(fā)展剛性需求的對策。但近年某些馳名世界的文化古城，卻因經(jīng)濟發(fā)展和文物保護的政策不協(xié)調(diào)，更兼地方官員片面追求政績造成“歷史文脈被割裂”[11]。

城市管理缺乏文化視野只是留下缺憾，而忽視公眾利益暴力拆遷則會造成社會秩序紊亂。近日南寧市拆遷中，地方當局公然違背中央的政策，擅自動用警方介入，造成了槍擊傷人事件(橡皮子彈)[12]。這一令人遺憾的事件證明，如果缺乏剛性制度約束地方官員，那么個別官員可能片面追求政績采用粗暴方式對待公眾，甚至逾越法律界限。倘若由此引發(fā)群體性事件，處置平息將更為棘手。

第四，經(jīng)濟建設(shè)與公共安全。2013年11月22日，中石化東黃復線發(fā)生漏油，7個小時后引發(fā)爆炸，按《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》規(guī)定，原油管道與城鎮(zhèn)居民或獨立的人群密集房屋的距離不宜小于15米。但在實際操作中往往難以實現(xiàn)。盡管市政管網(wǎng)設(shè)計由當?shù)匾?guī)劃局批準，但在具體施工過程中的諸多違規(guī)行為很難進行監(jiān)測和糾正。[13]。以上情況提示人們，在關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的同時，必須為公共安全提供切實保障。使地方經(jīng)濟發(fā)展與公共安全的政策協(xié)調(diào)。

以上列舉各方面的情況，并非對公共事件詳加剖析，主要在于說明協(xié)調(diào)公共政策的必要性。在社會快速發(fā)展或急劇變革的時期，更宜促使公共政策優(yōu)化協(xié)調(diào)，否則即使是出于良好愿望，也可能因公共政策的矛盾造成公眾利益受損，倘若由此引發(fā)群體性事件，更是有悖初衷。況且，優(yōu)化公共政策“還面臨著公眾社會認知和優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)等更為基礎(chǔ)的長期性議題”[14]。筆者有必要本著長打算、短安排的思路，就采取有效方式優(yōu)化、協(xié)調(diào)公共政策試做討論。

三、對近期未來優(yōu)化公共政策的思考

近期未來 (very possible future)指未來3－5年的時間區(qū)域。我國在這一階段，社會變革將主要發(fā)生于經(jīng)濟領(lǐng)域。在公眾社會認知和公共政策方面，呈現(xiàn)以下特征:首先，主流價值觀的影響力低于以往。利益分殊化必然產(chǎn)生觀念多元化，以往媒體的宣傳大都能被老百姓相信，但近來部分公眾對媒體的報道是持懷疑態(tài)度的。媒體的公信力弱化不利于公眾對公共政策的認知。其次，國家的合法性還建立在績效之上[15]。這種態(tài)勢有其積極意義，就是政府必須致力于發(fā)展經(jīng)濟。但也可能產(chǎn)生負面影響，即過度對經(jīng)濟發(fā)展關(guān)注使某些領(lǐng)域的公共政策失調(diào)。最重要的是，當前社會各界之間、政府和公眾之間，都缺乏公開的、有制度保障的競爭性討論。

上述特征對公共政策設(shè)計與實施可能產(chǎn)生影響。在公共政策設(shè)計中，因?qū)?jīng)濟績效過度關(guān)注而忽視與其他領(lǐng)域協(xié)調(diào)。又由于缺乏公開的、可競爭的討論，使一些蘊含理性因素的意見、建議未能進入設(shè)計者視野，致使公共政策的科學性打了折扣。實施公共政策時，因社會公眾認知程度不足，可能對某些公共政策產(chǎn)生誤解和抵牾。而公共政策在某些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)失調(diào)，則可能對部分公眾的利益造成損失。上述因素都可能引發(fā)群體性事件。我們宜尋求有效對策，減少、防止上述現(xiàn)象。

增量改革的漸進性，使社會問題錯綜復雜，很難提出“一攬子計劃”解決所有問題。經(jīng)濟領(lǐng)域的問題主要在于，全國資源分配不均，多數(shù)資源往城市尤其是大城市傾斜，而城市內(nèi)部的功能區(qū)分和資源配置失衡?；鶎庸賳T或囿于視野，未必具備全方位的遠見卓識;或超出了自己的權(quán)限范圍而力不從心。政治領(lǐng)域的深層改革尚未開展，當前和可預見的未來，解決社會矛盾在較大程度上仍存在“路徑依賴”。所以說在可預見的未來，群體性事件僅僅是“多與少”的狀態(tài)，絕不是有或者無。政府宜有應(yīng)對各類群體性事件的心理準備，并以適宜方式，化解、減少這類事件。基于上述考慮，筆者提出“近期未來”協(xié)調(diào)公共政策、應(yīng)對群體性事件的思路:關(guān)注“頂層設(shè)計”，加強法治建設(shè)，并倡導廣泛參與的、有序的公共對話機制，促進公共政策體系優(yōu)化。

關(guān)注“頂層設(shè)計”既表達了公眾寄厚望于中央的愿景;又包含著吁請全社會、尤其是地方官員貫徹中央部署。近期中央出臺的政策即令人鼓舞，如2013年12月9日中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》，對地方黨政干部考核指標提出了一系列改進措施，明確不再以GDP論英雄[16]，就是一項得力的、導向性鮮明的方針。只要某項政策對地方利益集團沒有明顯妨礙，大都能做到令行禁止。公眾對于“頂層設(shè)計”寄予厚望，相信更科學的宏觀政策必將促進公共政策優(yōu)化。

加強法治建設(shè)主要兩層含義。其一是確立法治理念，全體社會成員在利益博弈中都要以法律為準則。即如江平先生所言“只坐在法律一邊”[17]．其二是“主權(quán)在民”。據(jù)美國《布萊克法律詞典》對共和制的含義所做的闡釋是“共和制(Republic)一種由人民擁有主權(quán)權(quán)力(制定和實施法律權(quán)力)并由人民選舉代表以行使此種權(quán)力的政權(quán)制度”[18]。包含著民主制度建設(shè)和法律制度建設(shè)兩個方面。即使現(xiàn)行法律有缺陷，也要在遵守法律的前提下通過合法的程序修訂法律。如果官方和公眾就此達成共識，那么即使不能消除矛盾，也有助于通過平和的方式解決。這將大大地減少群體性事件。

廣泛參與的、有序的公共對話是提高公眾社會認知程度，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的有效途徑，也是協(xié)調(diào)公共政策的得力保障。某一項公共政策出臺，宜以“專家論證，透明決策，廣泛對話，及時反饋、修訂實施”的方式，使公眾充分理解。

專家論證是科學決策的前提。現(xiàn)代社會中科學技術(shù)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。公共事務(wù)決策事務(wù)不能僅憑善良的愿望或常識。正如許紀霖先生所言“…常識解決不了所有的問題…三峽工程是否合理就不是憑常識就能回答的，這時候就需要有一些人站出來從專業(yè)角度來論證，判斷”[19]。從專業(yè)角度辨析，為公共政策的科學性奠定基礎(chǔ)。

透明決策是指凡屬不涉及國家機密的公共政策，決策應(yīng)通過人民權(quán)利機構(gòu)。各級的人民代表大會應(yīng)當是公共政策的決策機構(gòu)。決策的透明度為競爭性討論提供了可能。民主決策的最大優(yōu)勢在于其合法性。即使未必十全十美，也使公眾心明眼亮。公共政策設(shè)計的合法性在某種意義上是實施有效性的前提。一項政策在公眾中得到較高的社會認知，執(zhí)行中公眾的抵觸必然相應(yīng)減少。近期的現(xiàn)實也證實了這點，如四川什邡鉬銅礦群體性事件，原因之一是與公共溝通不足。四川省環(huán)保廳廳長姜曉亭說“公共參與多一點，結(jié)局或不同。”[20]另一個例證是，山東省“高壓泵深井排污”事件，環(huán)保部門注意多方面溝通，就收到了較好效果[21]

廣泛對話是協(xié)調(diào)公共政策的關(guān)鍵因素。對于廣闊范圍中的社會決策制定來說，專家并不能夠替代體系性過程，因為這一過程包含著無數(shù)因素，沒有哪個具體個人可能成為將這些無數(shù)因素全面掌握的專家。這一過程也包含著零星分布于全體大眾中的99%的重要知識，這些知識在人們彼此之間供與求的多元適應(yīng)過程中，系統(tǒng)地合作著[22]。廣泛的對話不同于某些作秀式的“傾聽群眾意見”，也與選擇性地找?guī)讉€公眾“聽證”有區(qū)別。對某些官員而言，傾聽意見是形式，其實自己早有主見。而選擇性的聽證會也大都是為印證某項政策“合理”的走過場。譬如調(diào)整價格前的聽證會一過，某物的價格必然上調(diào)。所以民間才流傳“逢聽必漲”的反諷。這里談的對話是在設(shè)計某項公共政策之后，詳細地向公眾交底，陳述正反面影響。使公眾心里有底。然后通過聽證會，人民代表征詢，政府網(wǎng)站采集，委托第三方問卷調(diào)查等各種渠道，廣泛征求公眾意見，匯集意見后，再請專家論證，修訂、調(diào)整公共政策。經(jīng)過細致的工作，必然使公共政策增強科學理性的成份，并盡可能減少、消除負面影響。這樣的政策實施中阻力必然相對減少，更不容易引發(fā)群體性事件。

如果全體民眾同心同德，集思廣益，在擁護中央決策的前提下開展建設(shè)性思考，必然促使公共政策的設(shè)計日趨合理，在優(yōu)化社會治理的進程中，妥善地應(yīng)對群體性事件，促進和諧社會建設(shè)。

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