少數(shù)民族集中連片特困地區(qū)脫貧路徑探討——以貴州為例

王飛躍 魏 艷

（貴州財經(jīng)大學(xué)，貴州·貴陽 550004）

一、集中連片特困地區(qū)與貴州扶貧狀況分析

貴州作為多民族省份，根據(jù)第六次人口普查，少數(shù)民族人口占全省人口的比重為36.11%，民謠“高山彝苗水仲家（布依族舊稱）、仡佬住在石旮旮”，既反映了貴州少數(shù)民族的分布情況，也是貴州少數(shù)民族生存環(huán)境的真實寫照。1985年我國農(nóng)村人均年純收入200元以下的貧困人口有1.25億，占當(dāng)時農(nóng)村總?cè)丝诘?4.8%。主要集中分布在“老、邊、少、窮”地區(qū)。貴州貧困人口1600萬，是全國貧困程度最深的省份。扶持“老、少、邊、窮”地區(qū)的發(fā)展成為當(dāng)時我國地區(qū)政策的一項明確任務(wù)。1986年，六屆全國人大四次會議把扶持“老、少、邊、窮”地區(qū)盡快擺脫經(jīng)濟(jì)文化落后狀況作為一項重要內(nèi)容，列入了“七五”計劃，標(biāo)志著國家扶貧政策的正式實施。

為進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部地區(qū)差距，實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，1994年4月14日，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于印發(fā)《八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》的通知，針對當(dāng)時全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，力爭用7年左右的時間（從1994年到2000年）基本解決。而此時貴州貧困人口有1000萬，是全國貧困人口的12.5%，其中人均年純收入不到200元的極貧人口392萬人，貧困人口主要分布在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)。根據(jù)國家《八七扶貧攻堅計劃》，貴州全省有48個縣被列為國家貧困縣，占貴州建制縣的55.81%，為此，貴州省制定和實施了《貴州扶貧攻堅計劃》提出:“到本世紀(jì)末全省基本實現(xiàn)解決貧困地區(qū)貧困人口的絕對貧困問題”，并在國家實施的西部大開發(fā)政策和對口扶貧協(xié)作城市的支持下，全省共同努力，如期完成了扶貧攻堅目標(biāo)。

2001年，黨中央、國務(wù)院制定并頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，明確提出繼續(xù)解決和鞏固農(nóng)村貧困人口溫飽問題、促進(jìn)貧困地區(qū)全面發(fā)展、為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件的奮斗目標(biāo)。并在全國確定了592個重點(diǎn)扶貧開發(fā)縣。貴州省委、省政府在國家政策支持下帶領(lǐng)全省人民實施了“富民興黔”戰(zhàn)略，扶貧開發(fā)取得了積極的成效。但2010年國家將扶貧標(biāo)準(zhǔn)從2007年的785元逐步提高到年人均純收入1274元的標(biāo)準(zhǔn)，按照2010年的國家標(biāo)準(zhǔn)貴州省貧困人口增加到585.38萬人，其中85%以上集中分布在武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化地區(qū)，貧困人數(shù)劇增占全國貧困人口的14.6%，使得扶貧開發(fā)任重道遠(yuǎn)。

2011年11月中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010-2020）》，指出未來10年，11個連片特困地區(qū)（包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)）是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。在11個連片特困地區(qū)中與貴州相關(guān)聯(lián)的地區(qū)就占三個（武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)）。2012年國家把扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元，使得貴州2012年的貧困人口增加到1149萬人，是全國貧困人口最多的省份，相當(dāng)于全國每9個貧困人口中就有1個是貴州人。全省88個建制縣（市、區(qū)）中，有扶貧開發(fā)任務(wù)的縣為83個，其中有50個是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。這表明貴州仍然是貧困密度最大的省份之一，同時，也是同步實現(xiàn)小康社會任務(wù)最艱巨的省份。

從上述國家對“老、邊、少、窮”地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的政策支持，到現(xiàn)代的“集中連片特困地區(qū)”的扶貧攻堅政策實施梳理，一方面體現(xiàn)了黨和國家?guī)ьI(lǐng)全國各族人民實現(xiàn)共同富裕奔小康的決心和信心；另一方面也反映出貴州扶貧開發(fā)的難度。

二、貴州集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)中的"三難、二困、一缺"

貴州作為國家扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場之一，根據(jù)我們對貴州省貧困發(fā)生率在全國和省內(nèi)最高的兩個地區(qū)：烏蒙山區(qū)腹地（威寧彝族回族苗族自治縣）和苗族集中分布的苗嶺、月亮山地區(qū)（臺江縣）的深入調(diào)查，認(rèn)為這些地區(qū)扶貧開發(fā)的艱難在于“三難、二困、一缺”。

（一）貴州集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)存在的“三難”

“三難”主要是指：開發(fā)難、聚集難和生態(tài)保護(hù)難。所謂開發(fā)難，是指難在開發(fā)的成本大。一是“村村通”成本大?！耙赂唬刃蘼贰?，根據(jù)測算，在平原丘陵地帶高速公路每公里造價為3000萬元，而貴州省每米就要3-4萬元，鄉(xiāng)村四級公路每公里造價在5萬元左右（不含架橋、涵洞）。我們在威寧縣石門鄉(xiāng)調(diào)研，該鄉(xiāng)轄14個村組，至今仍有8個村組道路不通，而要實現(xiàn)通路則需上千萬的投資，最起碼的救災(zāi)物質(zhì)仍然需要人挑馬托。二是難在水利灌溉。雖然通過長期的扶貧開發(fā)，貧困地區(qū)的人畜飲水通過水窖建設(shè)基本得到解決和保障，但生產(chǎn)用水還是靠天吃飯，這就使得本身就貧瘠的土地，一旦風(fēng)不調(diào)雨不順，絕收減產(chǎn)就成必然，不論是糧食還是經(jīng)濟(jì)作物，要在全省17.6萬平方公里的且97%為山地丘陵的土地上興修水利灌溉，不僅投資大而且技術(shù)難度也大。

所謂聚集難，是指集聚效應(yīng)的發(fā)揮難（分散性）。一方面貴州少數(shù)民族都居住在偏遠(yuǎn)山區(qū)，大多數(shù)是幾戶、幾十戶盤寨而居，星羅棋布地分布在群山峻嶺之中；另一方面，艱苦的生活環(huán)境和長期以來的較為封閉的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)，形成的生活習(xí)性和傳統(tǒng)，加上缺乏城鎮(zhèn)謀生的技能和方法，使得他們難以適應(yīng)現(xiàn)代生活環(huán)境。據(jù)調(diào)查，很多移民縣城房在人不在，年輕的外出務(wù)工，不能外出的則回到原來的生存地按原有生產(chǎn)技能繼續(xù)尋找生存方式。從某種意義上說，這就是盡管國家扶貧開發(fā)的力度日益加大，而偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)脫貧脆弱性的主要根本原因。

所謂生態(tài)保護(hù)難，是指生態(tài)脆弱且保護(hù)難。根據(jù)《貴州省石漠化報告》統(tǒng)計，貴州巖溶出露面積占全省總面積的61.92%，是全國石漠化面積最大、類型最多、程度最深、危害最重的省份。從2012年起貴州78個石漠化縣全部納入國家石漠化綜合治理實施范圍，而按照現(xiàn)在年均凈減少500平方公里左右的治理速度，尚需60年左右才能完成治理任務(wù)。

（二）貴州集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)存在的“二困”

貴州集中連片特困地區(qū)脫貧，除了存在上述外在的難點(diǎn)外，也存在內(nèi)在的困擾因素：即教育水平低和人口高出生率的困擾。

關(guān)于教育困擾：集中連片特困地區(qū)人口受教育水平普遍不高，成為困擾脫貧的主要根源之一。

民族連片貧困地區(qū)的人口文化程度普遍偏低，多數(shù)是小學(xué)文化或文盲。臺江縣貧困村中青壯年文盲率達(dá)3%以上；威寧彝族回族苗族自治縣全縣7周歲以上的人口為104萬人。在104萬人中，文盲6.5萬人，占6.25%；小學(xué)文化程度61.85萬人，占59.47%；初中文化程度24.14萬人，占24.17%；高中文化程度7.71萬人，占7.41%；高中以上文化程度2.8萬人，占2.7%。小學(xué)以下文化程度的占了近66%。這使得貧困地區(qū)青年人外出打工的就業(yè)選擇比較狹窄，以體力勞動為主，工資性收入較低。貧困也就成為必然。此外，受制于文化水平的限制，使得即便有豐富的民族文化資源沒有在造福自身的同時得以有效傳承。

關(guān)于人口高出生率的困擾：據(jù)調(diào)查，一方面受制于生存環(huán)境的影響，本來收入水平就有限，多子女帶來的家庭負(fù)擔(dān)的結(jié)果必然就是貧困；另一方面，子女成家，因分家而引起的財產(chǎn)和土地分割，是導(dǎo)致農(nóng)村老年貧困的根本，尤其是子女中患有疾病或殘疾者，便會淪為極貧家庭。

（三）貴州集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的“一缺”

這是指公共服務(wù)人員待遇上缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制。貴州連片特困地區(qū)的村干部一個月的工資報酬2009年調(diào)整為每月300元至今，而一般公務(wù)員月工資在2000元左右。由于貴州連片特困地區(qū)的村干部收入待遇低，又缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，一定程度影響了其公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，并在某種程度上弱化了政府的各項政策、制度的執(zhí)行力。具體表現(xiàn)為：

一是干部隊伍穩(wěn)定難，素質(zhì)不高，缺乏后備力量。這使得“不愿干事、不能干事、干不成事”現(xiàn)象普遍。一旦有“急、難、險、重”任務(wù)，“繞道走”、“裝糊涂”，無能力組織、配合、協(xié)調(diào)和處置。

二是文教衛(wèi)生事業(yè)單位人員流失嚴(yán)重，導(dǎo)致科教文衛(wèi)人員匱乏。這些地區(qū)的科教文衛(wèi)單位成為中轉(zhuǎn)站，甚至為了吸引人才，不得不降低標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致服務(wù)能力和水平下降的同時，影響整個隊伍的建設(shè)。

通過上述分析，可以看出貴州要與全國在2020年同步實現(xiàn)小康，不僅任務(wù)艱巨，而且時間緊迫。

三、“克難、解困、建機(jī)制”，因地制宜奔小康

2012年1月12日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》，即國發(fā)2號文件。2012年4月貴州省第十一次黨代會深刻指出：“我省發(fā)展落后，從根本上看，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高、不同步、不協(xié)調(diào)?！瓕τ谕七M(jìn)'三化'同步，我們要始終不動搖、不放松，動搖了必將又耽誤，放松了必將更落后”。目前“三化”同步發(fā)展戰(zhàn)略正強(qiáng)有力地推動貴州經(jīng)濟(jì)社會的跨越式發(fā)展，連片特困地區(qū)如何被帶動并融入到這一進(jìn)程中，筆者認(rèn)為需考慮如下的路徑：

（一）科學(xué)規(guī)劃，整合資金“克三難”

早在2009年9月初溫家寶總理針對貴州省威寧縣的扶貧問題就做出了“對每個鄉(xiāng)、每個村都要做出科學(xué)而具體的規(guī)劃和措施，并狠抓落實”的批示，2011年4月《貴州省威寧縣喀斯特地區(qū)扶貧開發(fā)綜合治理試點(diǎn)總體規(guī)劃（2010-2015年）》獲貴州省人民政府批準(zhǔn)。根據(jù)對威寧縣迆那鎮(zhèn)的調(diào)查，該鎮(zhèn)依據(jù)自然地理條件和資源，規(guī)劃了73個重點(diǎn)項目，采取“支部+合作社+基地+農(nóng)戶”模式加以落實，取得了顯著成效。僅2011年到2012年就落實幫扶資金6.33億元，實施幫扶項目306項，到2012年底全鎮(zhèn)人均總產(chǎn)值、農(nóng)民人均純收入等九項經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與2010年相比增幅均超過80%，率先在全省實現(xiàn)了“脫貧摘帽”。迆那鎮(zhèn)的經(jīng)驗表明，有了科學(xué)的規(guī)劃，并抓住落實不放松就能做到因地制宜，科學(xué)發(fā)展，從而破解連片特困地區(qū)的扶貧難題，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的跨越式發(fā)展。

（二）加強(qiáng)提灌工程建設(shè)，優(yōu)化水利建設(shè)

貴州連片特困地區(qū)與別的連片特困地區(qū)相比，具有較為充沛的有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的降雨量，到2013年共建有大中型水庫35座，但由于沒有相應(yīng)的配套灌溉和水利設(shè)施建設(shè)，整個水資源的利用率僅有10%。在威寧石門鄉(xiāng)調(diào)研，農(nóng)民普遍認(rèn)為：“只要解決了生產(chǎn)用水，不要國家扶持就可以脫貧”，解決貧困的根本問題在于農(nóng)業(yè)灌溉問題。

（三）創(chuàng)新扶貧政策新模式，推進(jìn)和提升扶貧效果

連片特困地區(qū)不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村寨之間的自然地理條件存在著較大差異，這就要求在扶貧方式、方法上有所創(chuàng)新。主要包括：一是在“整村推進(jìn)”中，應(yīng)采用“一事一議”的財政獎補(bǔ)方式?！耙虻刂埔?、民主決策、卓有成效”是扶貧工作者和村民對“一事一議財政獎補(bǔ)”的一致評價。二是在“扶貧開發(fā)項目”資金的使用上，應(yīng)用“杠桿原理”將一定的扶貧資金作為銀行貼息的方式，撬動信貸資金進(jìn)入項目開發(fā)，推動更多或更大的扶貧項目開展，同時也盤活了扶貧資金；另一方面，民族民間文化的保護(hù)、挖掘整理和產(chǎn)業(yè)化，尤其是文化產(chǎn)業(yè)鏈的形成和延伸方面，也應(yīng)被納入扶貧開發(fā)的項目。三是土地資源整合，尤其是低保戶擁有的土地。從2007年開始實施低保制度以來全省實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，但他們擁有的土地均閑置或拋荒，一定程度喪失了脫貧的依靠。將土地以合作社、股份制的方式予以整合，不僅可為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供基礎(chǔ)，更有利于提高土地的使用效率和收益，還一定程度增加低保戶或貧困戶的收益。

（四）科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)教育，整合職業(yè)教育資源，人口控制堵疏并舉

根據(jù)筆者對威寧縣和臺江縣的調(diào)查:“學(xué)成一個，脫貧一家，而且永不返貧”已經(jīng)而且正在成為貧困連片地區(qū)扶貧工作者和貧困家庭的共識。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，教學(xué)事業(yè)的發(fā)展，同樣存在科學(xué)規(guī)劃，合理布局的問題，只有這樣才能使有限的財政資金和社會資源發(fā)揮應(yīng)有的效用，規(guī)避不必要的浪費(fèi)。在職業(yè)教育方面，除了針對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移有針對性地開展外，應(yīng)整合社會保障部門的促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面的資金，開展GYB（產(chǎn)生你的企業(yè)想法）、SYB（創(chuàng)辦你的企業(yè)）、IYB（改善你的企業(yè)）、EYB（擴(kuò)大你的企業(yè)）培訓(xùn)。著力培養(yǎng)本土的中小企業(yè)，帶動就業(yè)和勞動力轉(zhuǎn)移，人口控制除了按現(xiàn)行政策做好控制工作外，輔以婦幼保健和加強(qiáng)宣傳予以疏導(dǎo)，優(yōu)生優(yōu)育才是民族發(fā)展的根本。

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