城鎮(zhèn)化進(jìn)程中散居少數(shù)民族權(quán)益保障研究

劉 珂

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北·武漢 430073）

一、問(wèn)題的緣起

目前，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在進(jìn)入一個(gè)新階段，“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的提出，加快了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐。城鎮(zhèn)化的核心是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過(guò)程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過(guò)程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)三個(gè)方面：一是農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換；二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集；三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。由于歷史的原因，我國(guó)的少數(shù)民族聚居地區(qū)多數(shù)都處于相對(duì)比較落后的西部，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口的流動(dòng)加大，聚居的少數(shù)民族部分向城鎮(zhèn)中流動(dòng)，在這種情況下，城鎮(zhèn)中散居的少數(shù)民族就成了少數(shù)民族中的“少數(shù)人”。本文以保障城鎮(zhèn)中散居少數(shù)民族的合法權(quán)益為目的，從當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)際出發(fā)，探索在新形勢(shì)下如何促進(jìn)城鎮(zhèn)散居少數(shù)民族盡快適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活。

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程推動(dòng)了我國(guó)少數(shù)民族聚居區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也使少數(shù)民族的流動(dòng)人口增大。少數(shù)民族流動(dòng)人員對(duì)于中國(guó)正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有良好的推動(dòng)作用，有利于民族關(guān)系的進(jìn)一步融合。[1]我國(guó)是一個(gè)擁有56個(gè)民族的多民族國(guó)家，其中55個(gè)少數(shù)民族大約有1.13億人，占全國(guó)總?cè)丝诳偭康?0%左右。國(guó)家的憲法和法律保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，在少數(shù)民族聚居區(qū)，我國(guó)實(shí)施民族區(qū)域自治政策，大力推動(dòng)各民族平等，促進(jìn)少數(shù)民族與漢族之間的交往和融合。新中國(guó)成立以來(lái)，保障少數(shù)民族合法權(quán)益就是我國(guó)民主法制的重要組成部分，先后制定頒布了一系列的方針、政策、法律、法規(guī)，這些措施使少數(shù)民族的權(quán)益保障得到一定程度的提高。近年來(lái)，我國(guó)少數(shù)民族法制建設(shè)發(fā)展迅速，法律體系進(jìn)一步完善。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，少數(shù)民族法制建設(shè)面臨了新的問(wèn)題。當(dāng)前，散居少數(shù)民族的就業(yè)保障權(quán)、教育文化權(quán)、政治參與權(quán)等方面都存在著突出矛盾，需要及時(shí)采取有效措施解決。城市散居少數(shù)民族權(quán)益保障是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須要解決的問(wèn)題，是少數(shù)民族法制體系中重要組成部分，同時(shí)也是我國(guó)對(duì)“少數(shù)人”人權(quán)保障的重要體現(xiàn)。

二、散居少數(shù)民族權(quán)益保障的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）散居少數(shù)民族權(quán)益保障的現(xiàn)狀

我國(guó)散居少數(shù)民族人口有3000多萬(wàn)，按照居住狀況主要分為城市散居少數(shù)民族、農(nóng)村散居少數(shù)民族、民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族。[2]本文主要對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中散居城市的少數(shù)民族進(jìn)行研究。在我國(guó)法制體系中，對(duì)散居少數(shù)民族權(quán)益進(jìn)行保障的直接依據(jù)在于，散居少數(shù)民族權(quán)益是一種特殊的權(quán)益，對(duì)這種特殊的權(quán)益在現(xiàn)實(shí)生活中易被忽略和權(quán)利主體易被人歧視，帶來(lái)了國(guó)家政策和法律制度上產(chǎn)生應(yīng)對(duì)的需要，因此，對(duì)散居少數(shù)民族權(quán)益進(jìn)行保障具有正當(dāng)性。散居少數(shù)民族權(quán)益是由國(guó)家憲法和法律賦予的。從我國(guó)現(xiàn)行的憲法和法律來(lái)看，散居少數(shù)民族的權(quán)益主要包含以下幾個(gè)方面：1、政治權(quán)利，包含了民族平等權(quán)、選舉和被選舉權(quán)、政治自由等權(quán)利；2、人身自由和宗教信仰自由；3、族籍權(quán)益，4、經(jīng)濟(jì)生活方面的自主權(quán)；5、享受國(guó)家?guī)椭臋?quán)益；6、文化教育活動(dòng)中的權(quán)益；7、保持或改革本民族風(fēng)俗習(xí)慣的自由權(quán)益；8、司法程序權(quán)益；9、其他社會(huì)性權(quán)益。

中國(guó)散居少數(shù)民族權(quán)益是我國(guó)少數(shù)民族權(quán)益的一個(gè)重要組成部分，其權(quán)益的性質(zhì)屬于我國(guó)公民權(quán)益。由于散居少數(shù)民族具有相對(duì)獨(dú)立的利益訴求，在權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式上具有個(gè)別化的特征，因此，有必要在立法中單獨(dú)確立起散居少數(shù)民族權(quán)利這種權(quán)利類型。我國(guó)現(xiàn)行的散居少數(shù)民族保障體系可以分為憲法保障和法律、法規(guī)的保障。在《中華人民共和國(guó)憲法》中規(guī)定了散居少數(shù)民族權(quán)利保障的基本原則和具體的權(quán)利。憲法第四條規(guī)定“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。國(guó)家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！边@一條文集中體現(xiàn)了我國(guó)民族法制體系中幾個(gè)主要原則：民族平等原則、促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展原則、少數(shù)民族有使用自己語(yǔ)言的原則和民族團(tuán)結(jié)原則。

現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)少數(shù)民族權(quán)益的保障主要有以下幾個(gè)方面：

1.根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第二十條規(guī)定:“散居的少數(shù)民族應(yīng)選當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)的代表，每一代表所代表的人口數(shù)可以少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)。有少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)，對(duì)于散居的其他少數(shù)民族和漢族代表的選舉，適用前款的規(guī)定?！边@一規(guī)定推動(dòng)少數(shù)民族積極參與國(guó)家的政治民主生活，使少數(shù)民族公民有效行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

2.《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第八條第（十四）項(xiàng)規(guī)定:“保障少數(shù)民族的權(quán)利”，該項(xiàng)規(guī)定是各級(jí)人民代表大會(huì)保障少數(shù)民族權(quán)益的法律依據(jù)。另外，第五十九條第（八）項(xiàng)具體地列舉了各級(jí)人民代表大會(huì)在保障少數(shù)民族權(quán)益中的作用:“保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，幫助本行政區(qū)域內(nèi)各少數(shù)民族聚居的地方依照憲法和法律實(shí)行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè)事業(yè)?！?/p>

3.《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第五條規(guī)定:“人民法院審判案件，對(duì)于一切公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、社會(huì)出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，在適用法律上一律平等，不允許有任何特權(quán)?！边@樣的規(guī)定體現(xiàn)了民族平等的法律原則，避免了少數(shù)民族在司法實(shí)踐中受到歧視和區(qū)別對(duì)待。

4.《中華人民共和國(guó)教育法》第九條規(guī)定:“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的機(jī)會(huì)?！逼湟?guī)定保障了少數(shù)民族的教育文化權(quán)利。

（二）散居少數(shù)民族權(quán)益保障中的問(wèn)題

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，每年都有大量的少數(shù)民族移居城鎮(zhèn)，在我國(guó)二元戶籍制度沒有得到本質(zhì)的改革的前提下，進(jìn)入大中城市的少數(shù)民族將形成一個(gè)數(shù)量龐大的群體——少數(shù)民族流動(dòng)人口。[3]據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)每年有少數(shù)民族流動(dòng)人口約一千萬(wàn)，大部分是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因到城市中務(wù)工經(jīng)商。今后長(zhǎng)期一段時(shí)期內(nèi)還將會(huì)有更多的少數(shù)民族人口進(jìn)入城市。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，散居少數(shù)民族的權(quán)益保障主要面臨以下的主要問(wèn)題：

首先，在保障少數(shù)民族權(quán)益的法律體系中還缺少保障散居少數(shù)民族權(quán)益的法律。迄今為止，我國(guó)還沒有頒布一部統(tǒng)一的《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》。已有的法律、法規(guī)、規(guī)章，大多以決定、政府報(bào)告、工作條例、辦法等文件形式出現(xiàn)，立法層次較低，立法水平落后，操作性和適應(yīng)性差，而且相配套的法規(guī)太少，相互之間協(xié)調(diào)程度很低，內(nèi)容沒有層次，又缺乏法律監(jiān)督和法律制裁措施等，使得現(xiàn)行散居少數(shù)民族權(quán)益保障法制在很大程度上失去了強(qiáng)制性、權(quán)威性，立法效果不明顯。[4]

其次，現(xiàn)行的法律規(guī)范沒有針對(duì)城市散居少數(shù)民族的具體規(guī)定，在實(shí)施中比較困難。散居少數(shù)民族權(quán)益保障的針對(duì)性不強(qiáng)，立法相對(duì)比較滯后。第一，全國(guó)人大常委會(huì)沒有制定統(tǒng)一保障散居少數(shù)民族權(quán)益的法律，這是民族法律體系的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。第二，根據(jù)我國(guó)散居少數(shù)民族的特點(diǎn)，由國(guó)務(wù)院頒布相應(yīng)的行政法規(guī)將散居少數(shù)民族的權(quán)益保障具體化，同時(shí)提高法律、法規(guī)的可操作性。1993年，《城市民族工作條例》由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施，這部行政法規(guī)在保障城市散居少數(shù)民族權(quán)益發(fā)面起到了積極的作用，促進(jìn)了城市民族工作的開展，在一定時(shí)期內(nèi)有效地保障了散居少數(shù)民族的權(quán)利。但是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，20年前的法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的形勢(shì)要求，積極修改該《條例》是現(xiàn)在面臨的緊迫問(wèn)題。第三，由于各地散居少數(shù)民族的特點(diǎn)有所不同，各地應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定保障散居少數(shù)民族的地方性法律、法規(guī)。

最后，現(xiàn)行的法律規(guī)范體系沒有體現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中散居少數(shù)民族的特殊需求。在移居城市的少數(shù)民族中，首先要保障他們的就業(yè)權(quán)利，這樣他們才能在城市中生存下去，在城市的生活中，保障散居少數(shù)民族的教育權(quán)和文化權(quán)就成了保持其民族特色的重要手段。當(dāng)前的救濟(jì)體系沒有體現(xiàn)出散居少數(shù)民族的特殊需求，必須建立一個(gè)有效的救濟(jì)體系。

三、完善散居少數(shù)民族權(quán)益法律保障體系的對(duì)策

（一）構(gòu)建保障散居少數(shù)民族權(quán)益的法律體系

中國(guó)民族區(qū)域自治政策框架建立在“民族聚居區(qū)”或“共同地域”的基礎(chǔ)之上，并以此作為解決國(guó)內(nèi)民族間事實(shí)上不平等問(wèn)題的手段?，F(xiàn)在隨著大量人口變成散居人口，原來(lái)的權(quán)益保障手段和政策法規(guī)不能覆蓋到他們，因此亟需制定專門針對(duì)散居少數(shù)民族，同時(shí)惠及所有少數(shù)民族個(gè)體的《少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)法》。[5]在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，部分少數(shù)民族離開民族聚居區(qū)，進(jìn)入城市生活，這部分散居城市的少數(shù)民族是我們制定《少數(shù)民族權(quán)益法》時(shí)應(yīng)該保護(hù)的權(quán)利主體。

國(guó)家要加強(qiáng)散居少數(shù)民族權(quán)益保障的立法工作，要以保障散居少數(shù)民族權(quán)益的實(shí)體法為基礎(chǔ)，進(jìn)一步充實(shí)和完善有關(guān)散居少數(shù)民族的法律法規(guī)，切實(shí)維護(hù)好廣大散居少數(shù)民族的根本利益。[6]由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中散居城市少數(shù)民族的特殊權(quán)益訴求，筆者認(rèn)為應(yīng)建議全國(guó)人大常委會(huì)盡快制定《散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)法》，將散居少數(shù)民族權(quán)益納入我國(guó)少數(shù)民族權(quán)益保障體系中。而針對(duì)散居少數(shù)民族的分散性，各地應(yīng)該根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。

（二）完善促進(jìn)散居少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的法律制度

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，少數(shù)民族離開聚居地到城鎮(zhèn)中居住，大多數(shù)原因是城市有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，能夠獲得更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于少數(shù)民族地區(qū)和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，散居少數(shù)民族要在城鎮(zhèn)中找到合適的工作困難很多，只有通過(guò)法律制度的保障和鼓勵(lì)才能幫助散居少數(shù)民族在城鎮(zhèn)中生活得更好，同時(shí)也有利于我國(guó)少數(shù)民族政策的實(shí)施和民族之間的交流和融合。

憲法和法律都規(guī)定了，國(guó)家應(yīng)該根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的具體情況，幫助少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最直接與少數(shù)民族個(gè)體相關(guān)的就是就業(yè)權(quán)利的保障。散居城市的少數(shù)民族要在城市中發(fā)展，必須有國(guó)家法律、法規(guī)的保障和支持，同樣，散居少數(shù)民族在城市中的就業(yè)和發(fā)展也為我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出了積極貢獻(xiàn)。

（三）保護(hù)散居少數(shù)民族的教育文化權(quán)利

盡管有些地方已經(jīng)建立了少數(shù)民族文化權(quán)利保護(hù)的法律、法規(guī)、條例，但這些法律制度尚不健全，還不能滿足民族社會(huì)城市化的需要。人口流動(dòng)、城市規(guī)模擴(kuò)大、數(shù)量增多、價(jià)值觀轉(zhuǎn)變對(duì)少數(shù)民族文化的影響越來(lái)越明顯，正在逐步縮小少數(shù)民族文化生存的空間，建立健全相應(yīng)的法律制度應(yīng)該是當(dāng)前少數(shù)民族文化權(quán)利保護(hù)的緊迫任務(wù)。進(jìn)行城鎮(zhèn)化進(jìn)程中散居少數(shù)民族文化教育權(quán)利法律保護(hù)工程建設(shè)，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)由立法體系、行政管理體系、資金保障體系、監(jiān)管咨詢體系和公眾參與體系組成的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)和文化權(quán)利法律保護(hù)的體系。[7]

城市散居少數(shù)民族與其他民族融合在一起，需要根據(jù)各民族的特點(diǎn)保護(hù)好民族文化的傳統(tǒng)。民族特性是一個(gè)民族與另一個(gè)民族區(qū)別的重要特征，保持好民族的特性是讓民族文化長(zhǎng)期發(fā)展的重要條件。散居少數(shù)民族在城市居住還面臨著子女接受教育困難的問(wèn)題，而平等的教育權(quán)利也是憲法和法律賦予少數(shù)民族的重要權(quán)利。根據(jù)城鎮(zhèn)散居少數(shù)民族的特點(diǎn)，可以開辦一些民族班來(lái)滿足散居少數(shù)民族受教育的需求。同時(shí)，通過(guò)法律制度的完善，將散居少數(shù)民族的教育文化權(quán)納入規(guī)范的法律保障體系中。

（四）借鑒國(guó)外的成功立法經(jīng)驗(yàn)

總體來(lái)看，少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)工作進(jìn)展最為順利的國(guó)家和地區(qū)是歐洲，相關(guān)的理論研究也非常發(fā)達(dá)。不少歐洲學(xué)者對(duì)如何有效保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利提出了有價(jià)值的看法。[8]他們認(rèn)為，少數(shù)人權(quán)利保護(hù)分為法律實(shí)施措施和組織保障措施兩方面。法律實(shí)施措施包括反歧視、反種族暴力、特定權(quán)利保護(hù)三方面。其中反歧視保護(hù)包括：反教育歧視，反就業(yè)歧視；健康保護(hù)和其他形式的社會(huì)保護(hù)；住房和其他公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供；刑事司法公正。反種族暴力主要是保護(hù)人身安全不受侵犯。特定權(quán)利保護(hù)包括身份地位、語(yǔ)言、教育、傳媒、公共參與等5個(gè)方面。組織保障包括建立專門的保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)性的公益組織。[9]還有的學(xué)者認(rèn)為保護(hù)少數(shù)人權(quán)利應(yīng)該從個(gè)人權(quán)利途徑和群體權(quán)利兩個(gè)方面入手。個(gè)人權(quán)利途徑主要賦予受到歧視的個(gè)人司法救濟(jì)權(quán)；群體權(quán)利途徑主要是為特定群體提供參與社會(huì)公共領(lǐng)域的機(jī)會(huì)，防治他們邊緣化。

我國(guó)建立保障散居少數(shù)民族權(quán)益的體系可以借鑒國(guó)外對(duì)于“少數(shù)人”權(quán)益保障的成功立法經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)法律實(shí)施和組織保障兩個(gè)方面，一方面建立完善的散居少數(shù)民族法律保障體系；另一方面構(gòu)建公力救濟(jì)和私力救濟(jì)相互結(jié)合的救濟(jì)體系。

結(jié)語(yǔ)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，少數(shù)民族的流動(dòng)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各民族之間的融合，而散居在城鎮(zhèn)中的少數(shù)民族作為少數(shù)人，其權(quán)益在現(xiàn)實(shí)中往往容易被忽視，通過(guò)文中的論述，要保障好散居少數(shù)民族的權(quán)益，需要根據(jù)散居少數(shù)民族的特點(diǎn)，建立有針對(duì)性和可操作性的法律體系。在實(shí)踐中，要確實(shí)保障好散居少數(shù)民族的就業(yè)權(quán)、教育文化權(quán)等具體權(quán)利，形成公力救濟(jì)和私力救濟(jì)相結(jié)合的救濟(jì)體系。

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