民辦高校內(nèi)部審計探討

廣東培正學院 劉福清

一、高校內(nèi)部審計的作用

我國《民辦教育促進法》指出出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報，該法極大的促進了民辦教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，民辦高校的辦學數(shù)量每年都在增加，辦學規(guī)模也有擴大的趨勢，但民辦高校內(nèi)部審計卻未能跟上學院發(fā)展的步伐，其職能沒有得到充分發(fā)揮，對民辦高校后續(xù)的發(fā)展沒有起到“免疫系統(tǒng)”功能，不利于提升民辦高校的價值增值，因而有必要對民辦高校內(nèi)部審計存在的問題進行分析和探討。

隨著經(jīng)濟活動的發(fā)展，民辦高校各部門所承擔的責任和風險越來越大，為了合理保證民辦高校的各項內(nèi)部活動不脫離辦學目標，保障民辦高校的健康、持續(xù)發(fā)展，《內(nèi)部審計實務指南第4號——高校內(nèi)部審計》（以下簡稱《高校內(nèi)部審計》）中明確了內(nèi)部審計的主要職能有確認、評價、咨詢等職能，高校內(nèi)部審計的作用具體來說有：（1）可以預防和檢查出關鍵內(nèi)部控制點上存在的問題；（2）可以發(fā)現(xiàn)民辦高校的各項管理活動是否滿足合法性、適當性、有效性，是否按照辦學目標進行，是否符合學校的具體校情；（3）能夠最大限度地提高學校資源的利用率，完善管理控制、防范風險、創(chuàng)造效益，從而促進高校事業(yè)目標的實現(xiàn)。

二、民辦高校內(nèi)部審計現(xiàn)狀分析

（一）民辦高校內(nèi)部審計現(xiàn)狀 筆者對61所民辦高校進行機構(gòu)設置的網(wǎng)絡信息調(diào)研，有7所民辦高校設置了內(nèi)部審計機構(gòu)，約占樣本總體的11.5%，其中有3所高校設置獨立的審計處（部），約占樣本總體的5%，有3所高校明確是與紀檢監(jiān)督一起辦公，有一所是與監(jiān)督機構(gòu)一起辦公，其它54所民辦高校沒有在機構(gòu)設置中明確有審計機構(gòu)和審計人員，筆者也對該樣本群體中的部分高校通過電話和現(xiàn)場調(diào)研等方式去了解情況，電話溝通的結(jié)果大多數(shù)回答是不太清楚、沒聽說過，現(xiàn)場調(diào)研了1所民辦高校，該高校在紀監(jiān)處設置有審計室，有1名審計人員，詢問該審計人員相關事項，了解到內(nèi)部審計部門現(xiàn)狀主要有以下幾個方面：（1）內(nèi)部審計部門得不到?jīng)Q策層重視；（2）人數(shù)少，力量單薄，年度審計計劃只是籠統(tǒng)說明而沒有范圍和時間限制；（3）平時工作主要參與基建項目招投標事項、基建項目的資金使用以及驗收，審計人員經(jīng)常被當做管理人員使用，獨立性差；（4）審計人員本身對于基建項目的技術性事項并不在行，不能公允地判斷基建項目預算資金是否合理，是否存在浪費資金的情況，審計人員的監(jiān)督職能難以發(fā)揮；（5）審計報告質(zhì)量好壞沒有相應的專業(yè)人員進行復核和評價，審計人員認為審計建議所起作用有限，得不到管理層的認可?？傊?，通過調(diào)研，結(jié)果不容樂觀，民辦高校設置內(nèi)部審計機構(gòu)的高校所占份額較低，單獨設置的高校更少，沒有充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，隨著民辦高校蓬勃的發(fā)展，涉及到的業(yè)務活動越來越復雜，如果缺乏內(nèi)部審計監(jiān)督和評價的“免疫系統(tǒng)”，就不利于民辦高校的發(fā)展和穩(wěn)定。

（二）民辦高校內(nèi)部審計相關問題分析（1）民辦高校決策層的審計理念觀不端正。由于內(nèi)部審計工作的特殊性和專業(yè)性，審計工作為高校帶來的大多數(shù)情形是一種非貨幣性價值，一般來說是難以計量的，外在表現(xiàn)形式讓人們感覺沒有為高校創(chuàng)造經(jīng)濟效益，審計部門只是一種擺設。而我國民辦高校決策層是受董事會的利益團體控制，大多數(shù)往往表現(xiàn)出來的形式是公益性弱、尋利性強，偏向急功近利追求回報，只注重市場的經(jīng)濟利益，缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理理念，認為內(nèi)部審計只是一個“繡花枕頭”，毫無實際作用，只會造成人力資源與物力資源的浪費，沒有認識到內(nèi)部審計的重要性，導致未能有效發(fā)揮民辦高校的內(nèi)部審計職能。

（2）內(nèi)部審計機構(gòu)設置不合理。第一，內(nèi)部審計機構(gòu)設置地位獨立性不強。按《高校內(nèi)部審計》的規(guī)定，高校應設置內(nèi)部審計機構(gòu)，規(guī)模較大的高校（年收入5億元以上或教職工人數(shù)在3000人以上）應設置獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，然而目前民辦高校辦學規(guī)模不大，大多數(shù)民辦高校會選擇不單獨設置審計部門，而與紀檢監(jiān)督部門或監(jiān)督部門或其它部門合并辦公，接受部門的領導，審計獨立性層次較低，導致獨立性在實際工作中體現(xiàn)不夠充分。第二，內(nèi)部審計機構(gòu)設置人力嚴重不足。按《高校內(nèi)部審計》的規(guī)定，高校內(nèi)部審計機構(gòu)應配備足夠的內(nèi)部審計人員，內(nèi)部審計人員數(shù)量應不低于教職工總數(shù)的2‰，目前很多民辦高校師生比遠低于國家的規(guī)定，正式教職工人數(shù)并不多，兼職教師較多，按不低于教職工總數(shù)的2‰的約束，很多民辦高校設置1人就可以表面上滿足國家的規(guī)定，而不去思考內(nèi)部審計機構(gòu)是否重要和人員配置是否合理。

（3）內(nèi)部審計的職能定位不準確，單一化嚴重。民辦高校設置內(nèi)部審計部門的核心定位大多以監(jiān)督為主，而且還是側(cè)重于事后監(jiān)督，對于經(jīng)濟活動的事前把關和事中控制因人力物力等原因難以實現(xiàn)，大部分民辦高校內(nèi)部審計工作范圍只局限于對高校自身預決算的編制執(zhí)行情況和基建項目的監(jiān)督，忽視對內(nèi)部控制的適當有效性的評價，缺乏風險管理及效益的審計，沒有有效促進民辦高校的價值提升。

（4）內(nèi)部審計質(zhì)量缺乏控制和評價。第一，審計范圍缺乏明確的計劃。民辦高校由于領導的不重視，審計人員少，沒有在機構(gòu)內(nèi)部形成審計項目小組的概念，年度審計計劃做得比較籠統(tǒng)，泛泛說明并沒有具體的時間、范圍、人員等事項的安排，審計人員日常工作中經(jīng)常要處理領導臨時安排的事項。

第二，審計程序和方法陳舊，停留于老式模板化階段。民辦高校內(nèi)部審計受內(nèi)部環(huán)境各方面的影響，沿用老式模板化的審計工作方式，審計程序和方法陳舊，在審計工作中很少采用分析性復核和現(xiàn)代審計風險模型等方法來分析問題和解決問題，仍然停留在以差錯防弊為主的真實合規(guī)性審計階段，審計人員又力單勢薄，導致審計范圍狹窄、深度不夠，嚴重影響了審計工作效率，難以適應現(xiàn)代高校快速發(fā)展的需要。

第三，審計建議可操作性不強，執(zhí)行力不到位。審計建議一方面由于內(nèi)部審計人員缺乏經(jīng)驗，對高校日常業(yè)務活動的特征沒有進行深入的了解，導致在日常工作中針對審計事項提出來的建議停留于理論階段，針對高校當時的情況缺乏可執(zhí)行力。另一方面管理層不重實，且審計人員又缺乏對出具審計報告后的審計事項進行后續(xù)跟蹤審計，沒有對建議執(zhí)行力進行再評價的過程。

第四，內(nèi)部審計的工作缺乏評價?！陡咝?nèi)部審計》中指出內(nèi)部審計機構(gòu)應當建立激勵約束機制，對內(nèi)部審計人員的工作進行考核、評價和獎懲。但因?qū)徲嫴块T的工作特點是職業(yè)性、專業(yè)性非常強，要評價其工作的績效，評價者沒有足夠的專業(yè)理論知識和實際經(jīng)驗是無法勝任的，導致大多數(shù)民辦高校缺乏內(nèi)部審計部門質(zhì)量控制制度以及對內(nèi)部審計的評價系統(tǒng)。

第五，內(nèi)部審計人員自身綜合素質(zhì)不高。職業(yè)在單位的地位影響著對人才的吸引，由于內(nèi)部審計部門受著前述各種因素的影響，優(yōu)秀的審計人才難以引進，而在崗的審計人員也逐漸暴露出知識面不寬、專業(yè)結(jié)構(gòu)單一、業(yè)務能力不強、沒有樹立審計風險意識，缺乏應有的職業(yè)判斷等問題。

三、民辦高校內(nèi)部審計建議

（一）樹立內(nèi)部控制與風險管理理念 審計長劉家義提出“內(nèi)部審計機構(gòu)要成為所在單位的免疫系統(tǒng)，不僅要成為現(xiàn)實資產(chǎn)的守護者、財務賬表的復核者，更要當好為企業(yè)高層提供風險前瞻的嘹望者”。在激烈的競爭環(huán)境下，民辦高校的生存取決于生源的數(shù)量和質(zhì)量。為了保證充足的生源，民辦高校的內(nèi)部管理應該更加嚴格。所以，民辦高校的決策層應與時俱進，正確認識內(nèi)部審計工作的性質(zhì)和職能，樹立正確的理念，相信內(nèi)部審計體系的構(gòu)建將有助于民辦高校內(nèi)部管理良性秩序的形成、有助于促進內(nèi)部控制健全有效、有助于促進辦學過程中風險的管理、有助于民辦高校的做大做強。

（二）保證內(nèi)部審計機構(gòu)獨立性 獨立性是審計的命脈，審計機構(gòu)及審計人員如果缺乏獨立性，審計就會流于表面，起不到應有的作用，為了保證內(nèi)部審計職能的發(fā)揮，高校內(nèi)部審計機構(gòu)的設置應與其他職能機構(gòu)的設置相適應，盡可能獨立于其他職能部門，在領導組織形式上，應直屬于民辦高校的最高領導機構(gòu)——學校董事會，直接對學校董事會負責。應制訂內(nèi)部審計章程并取得學校董事會批準，在章程中明確審計職責和審計范圍，明確內(nèi)部審計人員不能參與學校職能部門的管理活動，不能與學校職能部門有任何經(jīng)濟利益，在行使職能過程中不能替代或承擔學校其它職能部門的管理功能，給予審計權(quán)限以使內(nèi)部審計保持高度的獨立性。民辦高校應根據(jù)工作需要，保證審計工作所必需的審計人員的數(shù)量，可以配備一定數(shù)量的專職審計人員和兼職審計人員，必須注意財務部門或其他部門的人員不能兼任審計人員。

（三）充分發(fā)揮內(nèi)部審計職能 高校內(nèi)部審計工作要做到始終圍繞辦學目標，捍衛(wèi)學校的利益，充當民辦高校經(jīng)濟發(fā)展“安全員”、公共資金守護者、權(quán)力運行“緊箍咒”、學校領導“參謀和助手”。高校內(nèi)部審計部門轉(zhuǎn)變過去單一的監(jiān)督職能觀念，要實現(xiàn)審計工作由單純的監(jiān)督向監(jiān)督、管理、績效和服務并重轉(zhuǎn)變，構(gòu)建查錯防弊、風險預警、評估和防范以及評價服務的內(nèi)部審計體系，緊貼高等教育改革的各個環(huán)節(jié)，針對內(nèi)部控制的薄弱點和關鍵控制點，實施經(jīng)常性的事前、事中、事后審計監(jiān)督和內(nèi)控制度的評價，充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”功能，促進高校各項工作合法、合理和有效，給民辦高校創(chuàng)造良好的教育環(huán)境。

（四）加強內(nèi)部審計質(zhì)量控制與評價 （1）制訂年度審計計劃，約束審計范圍變化隨意性。高校內(nèi)部審計部門為了保證其職能充分發(fā)揮，首先必須制訂審計計劃，審計計劃包括年度審計計劃和項目審計計劃，而年度審計計劃必須取得決策層討論同意后才能執(zhí)行，該計劃不斷定位了全年的審計方向和主要任務，保證了全年審計范圍相對的穩(wěn)定性，而且也對決策層臨時需要內(nèi)部審計處理的事項留有空間，保證了穩(wěn)定性與靈活性相結(jié)合的特征。

（2）制訂項目計劃，優(yōu)化審計程序和審計方法。隨著高校管理要求的提高，一方面必須切實轉(zhuǎn)變審計理念，積極探索以“事前審計為基礎，事中審計為重點，事后審計為保障”的審計方式，提升內(nèi)部審計工作的前瞻性，使內(nèi)部審計的作用不只局限于事后監(jiān)督，將防范的關口前移、措施前置。另一方面在監(jiān)督、評價、服務、控制過程中應該要樹立突出重點的理念，抓主要矛盾對審計程序和審計方法的選擇應該應地制宜，不能要求任何事項都要做到事前、事中、事后審計，同樣也不能要求任何事項都只采用詳細審計或只采用抽樣審計。針對每一個具體項目，內(nèi)部審計人員必須做好項目審計計劃，確定每個項目審計程序以及主要采用的審計方法、審計技術，使高校內(nèi)部審計工作從傳統(tǒng)審計的模式中擺脫出來，提高審計效率，提升內(nèi)部審計的服務水平和服務質(zhì)量。例如基建項目是民辦高校資金需求較大的項目，涉及金額較大，領導關注度高，內(nèi)審部門做項目審計計劃時就要計劃事前、事中、事后全過程審計監(jiān)督與控制程序，對資金使用情況采取詳細審計的方法，計劃安排審計人員參與基建項目事前招投標、合同簽訂，事中項目資金使用及進程進行跟蹤，事后還要對資金列支是否按原約定執(zhí)行以及驗收等事項進行評價，通過這種審計方式不僅能直接掌握大量的第一手資料，融監(jiān)督和服務為一體，能隨時發(fā)現(xiàn)問題，及時提出改進建議，糾正違法違規(guī)行為，減少損失，降低辦學風險，為學校管理提供更加充分有效的服務。再如對財務部門進行審計，在預算資金使用方面可以事先參與、事中跟蹤、事后評價，但對日常財務活動事項因人力資源的限制可以只采用事后監(jiān)督和評價的方式，應廣泛采用審計抽樣技術，引進審計電算化系統(tǒng)以促進審計工作效率的提高。

（3）提高審計報告的質(zhì)量，加強后續(xù)審計。內(nèi)部審計人員一方面要提高審計報告的質(zhì)量，報告中給出具體可操作性建議，同時加強后續(xù)審計，另一方面內(nèi)部審計人員可以利用現(xiàn)代綱絡信息化的條件，通過學校網(wǎng)站向社會發(fā)布審計法規(guī)等相關知識、宣傳內(nèi)部審計的性質(zhì)和職能、公告審計計劃和審計結(jié)果，從而提高審計工作的透明度，提升內(nèi)部審計工作的前瞻性，自覺接受廣大教職工和社會各界群眾的監(jiān)督，提升審計監(jiān)督的權(quán)威性和震懾力。

（4）組織人員對內(nèi)部審計質(zhì)量進行評估。中國內(nèi)部審計協(xié)會2014年8月14日發(fā)布了《內(nèi)部審計質(zhì)量評估辦法》，該辦法從2014年9月1日起施行，其中指出內(nèi)部審計質(zhì)量評估包括內(nèi)部評估和外部評估兩種形式。民辦高?？梢愿鶕?jù)自身的實際情況，選擇組織內(nèi)部評估或聘請外部評估的形式，對內(nèi)部審計工作進行質(zhì)量評估，從而可以提高內(nèi)部審計機構(gòu)和人員履行職責的規(guī)范化水平，促進內(nèi)部審計工作有效開展，推動內(nèi)部審計的專業(yè)化管理。

（五）提高內(nèi)部審計人員自身綜合素質(zhì) 為了全面提高民辦高校內(nèi)部審計人員的素質(zhì)，應從以下幾個方面做出努力：（1）組織內(nèi)部審計人員職業(yè)道德學習，從思想上樹立敢說真話、敢報實情、敢講真相的勇氣和正氣；（2）加強內(nèi)部審計人員職業(yè)培訓和后續(xù)教育，提升內(nèi)部審計人員的專業(yè)勝任能力，促使其審計專業(yè)知識與實踐水平獲得不斷提高；（3）提高內(nèi)部審計人員的地位和待遇，吸引外部高級專業(yè)審計人才的加入，為內(nèi)部審計部門帶來新的活力；（4）完善內(nèi)部審計人員獎懲制度，對積極履行自身職責、發(fā)現(xiàn)學校內(nèi)部管理存在的風險或問題，以及能夠為學校內(nèi)部管理存在的風險或問題及時提出解決方案的內(nèi)部審計人員，應進行公開的獎勵；同時，對工作消極、失職、對高校造成不良影響人員予以懲罰，必要時辭退。（5）聘用外部注冊會計師兼職加入內(nèi)部審計工作中，不僅能快速解決自身內(nèi)部審計部門專業(yè)人員缺乏和知識結(jié)構(gòu)不合理等問題，而且通過注冊會計師現(xiàn)場指導，對于培訓自身專業(yè)審計人才有很好的示范作用。

總之，民辦高校在經(jīng)濟發(fā)展過程中，一方面高校決策層應加強對內(nèi)部審計性質(zhì)和職能的了解，樹立內(nèi)部控制與風險管理的理念，加強內(nèi)部審計的獨立性，為內(nèi)部審計部門配備符合自身管理需要的人力資源，建立內(nèi)部審計質(zhì)量評估體系，另一方面內(nèi)部審計部門應做好年度審計計劃和項目審計計劃，打破傳統(tǒng)的單純以監(jiān)督為主的審計觀念，引進現(xiàn)代審計技術方法，逐漸淡化“經(jīng)濟警察”的角色，以“免疫系統(tǒng)論”為指導，培養(yǎng)審計人員的責任意識、風險意識和服務意識，緊緊圍繞高校辦學目標，真正發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督、評價、咨詢等職能，促進高校各項事業(yè)的發(fā)展。

［1］ 劉博、安廣實：《免疫系統(tǒng)視角下高校內(nèi)部審計創(chuàng)新的思考》，《黑龍江對外經(jīng)貿(mào)》2010年第8期。

［2］ 代蕾、管窺：《內(nèi)部審計在民辦高校的實施狀況——缺陷分析與解決之道》，《中國內(nèi)部審計》2014年第1期。

［3］ 程青英：《高校內(nèi)部審計的理念定位》，《財會研究》2011年第11期。