民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施狀況研究

劉 璐 王世忠

（1. 華中師范大學，湖北·武漢 430074；2. 中南民族大學，湖北·武漢 430074）

在普及九年義務(wù)教育目標的實現(xiàn)和整個教育事業(yè)的健康發(fā)展中，我國各地教育、經(jīng)濟、文化等發(fā)展水平極不均衡，民族地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量影響著我國義務(wù)教育公平發(fā)展的整體水平。民族地區(qū)由于其自身的特殊性，其義務(wù)教育經(jīng)費投入存在教育經(jīng)費缺口大、教育?？罘N類多數(shù)量少、政策脫離地區(qū)實際、教育成本高等問題一直困擾著民族地區(qū)的教育發(fā)展。[1]因此，國內(nèi)學者紛紛提出要通過加強民族教育立法，改革民族地區(qū)義務(wù)教育投入體制，強化中央和省一級政府的投資責任，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；[2]通過發(fā)展欠發(fā)達少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟來解決其教育事業(yè)進步難題等相關(guān)政策、建議，為分析和解決民族地區(qū)教育問題提供了一定的研究基礎(chǔ)。[3]本課題組于2011年4月底對貴州省黔南布依族苗族州農(nóng)村義務(wù)教育情況進行了實地調(diào)查，選取在經(jīng)濟、教育條件相對較差的三都水族自治縣，了解其義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制在實施后的經(jīng)費投入與使用狀況。

一、三都縣義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制運行情況

（一）義務(wù)教育資金投入現(xiàn)狀

三都縣現(xiàn)有義務(wù)教育階段完小100所、初小和教學點92個，九年一貫制學校6所，獨立初中13所。2012年，全縣小學階段應(yīng)到人數(shù)35595人，實到35461人，入學率為99.62%；初中階段應(yīng)到人數(shù)為16587人，實到16261人，入學率為98.03%。三都縣義務(wù)教育經(jīng)費主要來源于上級專項補助、縣級預(yù)算安排資金和學校收入。

1. 近幾年三都縣教育經(jīng)費投入總體情況

三都縣作為全國唯一的水族自治縣和國家級貧困縣，縣級財政自給能力薄弱，九成以上的財政支出來自于上級轉(zhuǎn)移支付補助資金，2008年到2010年之間的財政經(jīng)常性收入增長比例不穩(wěn)定，2009年較2008年增長7.2%，2010年較2009年增長2.5%，在2011年才有較明顯提高，增長了20.02%，2012年增長率趨緩。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計算，三都縣教育經(jīng)費總支出從2006年的13954萬元增長到2012年的37460萬元，增長168.45%；預(yù)算內(nèi)教育撥款從2006年的10896萬元增長到2011年的26241萬元，增長140.83%，2012年有所減少，但人均教育支出提升了23.0%；由于三都縣財政支出來自于上級轉(zhuǎn)移支付補助資金，因此，預(yù)算內(nèi)教育撥款占教育總支出比例接近十個百分點；并且，2009—2012年三都縣教育財政撥款增長率與義務(wù)教育撥款增長率都隨財政經(jīng)常性收入增長率的變化而變化，2012年各項經(jīng)費增長率明顯提高，教育財政撥款比例比同期財政經(jīng)常性收入的增長率要高。

2. 義務(wù)教育生均教育事業(yè)費及生均公用經(jīng)費水平狀況

三都縣義務(wù)教育生均教育事業(yè)費及生均公用經(jīng)費實際支出均保持逐年大幅增長的趨勢。三都縣小學生均教育事業(yè)費從2009年的3239元增長到2012年的5079元，增長56.81%；初中生均教育事業(yè)費從2009年的3670 元增長到2011年的6149元，增長97.49%，高于小學增長率；三都縣小學生均公用經(jīng)費實際支出從2009年的331.15元增長到2012年的571.94元，增長72.71%；三都縣初中生均公用經(jīng)費實際支出從2009年的491.13元增長到2012年的841.01元，增長71.24%，與小學生均公用經(jīng)費增長率大致持平；與2009年相比，2012年義務(wù)教育生均教育事業(yè)費及生均公用經(jīng)費實際支出均有不同程度增長。

（二）義務(wù)教育經(jīng)費管理情況

為加強對義務(wù)教育經(jīng)費管理，確保有限的義務(wù)教育經(jīng)費發(fā)揮最大作用，三都縣從強化組織領(lǐng)導、管理制度等方面入手，對義務(wù)教育經(jīng)費加強管理。主要開展了以下工作：

1. 成立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革領(lǐng)導小組，具體負責工作的組織、指導。不斷完善教育財務(wù)核算機構(gòu)，對全縣中小學財務(wù)實行“校財局管”。

2. 逐步規(guī)范財務(wù)管理制度，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照公用經(jīng)費管理、農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學建設(shè)改造資金、“兩免一補”資金管理等方面的規(guī)范性文件、制度，進一步嚴肅財經(jīng)紀律，明確職責。

3. 進一步規(guī)范教育亂收費行為，加大源頭治理力度，加大校務(wù)公開。對寄宿制貧困生的補助基本實行落實到每個學生簽名，在校務(wù)公開欄里公開補助的學生名單及金額。

二、三都縣義務(wù)教育資金運行存在的問題及成因分析

（一）三都縣義務(wù)教育資金運行存在的問題

雖然新機制保障了資金的足額到位，但是由于三都縣經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，國家專項資金和省、州級配套資金不能及時到達，在2007—2008年，州級公用經(jīng)費配套資金到位與撥付情況不理想，兩年間總欠撥款99.55萬元。教師工資、校舍維修資金被截留、挪用的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1. 縣級承擔教育發(fā)展經(jīng)費壓力較大

整個黔南州承擔農(nóng)村中小學公用經(jīng)費比例較大，州內(nèi)各縣經(jīng)費投入差距較大，州級公用經(jīng)費配套資金不能按時足額到位，至今仍有欠款。三都水族自治縣由于其特殊的山區(qū)地理條件，屬“欠發(fā)達、欠開發(fā)”的少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟條件較差，財政自給能力弱，農(nóng)村貧困面大貧困程度深。州級和縣級財力有限，承擔公用經(jīng)費壓力較大。到目前為止，三都縣未能完全按新機制“明確各級責任、中央地方共擔”的政策要求落實分擔的資金?，F(xiàn)有的經(jīng)費分配制度設(shè)計以保障學校基本運轉(zhuǎn)為出發(fā)點，對于經(jīng)濟自給能力較差地區(qū)的學校就需要更多的公用經(jīng)費才能維持基本的運轉(zhuǎn)，縣城內(nèi)中心學校與教學點公用經(jīng)費數(shù)額存在明顯差距。由于行政部門信息傳達的不對稱，還存在公用經(jīng)費撥款滯后問題。

2．學校的公用經(jīng)費擠占現(xiàn)象嚴重

學校取消學雜費后，經(jīng)費來源減少，公用經(jīng)費擠占現(xiàn)象嚴重。中小學教師人數(shù)不夠，學校挪用公用經(jīng)費對超時上課、代課的教師給予補助。支出項目還包括：寄宿制學校的工勤人員工資以及校園綠化建設(shè)和“普九”欠下的債務(wù)。

3．預(yù)算管理制度尚未建立，學校財務(wù)管理不規(guī)范

隨著教育經(jīng)費數(shù)額的連年增長，學校沒有相關(guān)財務(wù)管理制度，尤其忽視預(yù)算管理。雖然教育部出臺了農(nóng)村義務(wù)教育專項資金管理辦法，但學校沒有資金管理依據(jù)。許多學校認為預(yù)算編制的權(quán)力在于財務(wù)部門，其他部門的作用只提供數(shù)據(jù)作為輔助。從財務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)而言，大部分學校財務(wù)人員為校長兼職且未接受過財會知識培訓，所謂的財務(wù)管理僅以現(xiàn)金流水賬的形式反映賬戶結(jié)余情況。

4．校舍維修資金支出不合理，未實行公示制度

三都縣受地理環(huán)境制約，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校學生食堂和教師宿舍條件較差，偏遠教學點的情況更為嚴重。該縣雖然有農(nóng)村義務(wù)教育階段薄弱學校改造工程和專項校舍維修資金，但學校之間的軟硬件差距較大，一些偏遠學校申請不到“校舍維修”資金。此外，農(nóng)村中小學校舍建設(shè)、維修改造工程未實行項目公示制度，對校舍維修資金的使用和管理沒有嚴格按照規(guī)定執(zhí)行。

（二）成因分析

1. 新增長理論對縣級財政投入不足的分析

新增長理論認為技術(shù)進步（知識或人力資本）主要是由內(nèi)部因素決定的，主要受經(jīng)濟發(fā)展的影響。技術(shù)進步像資本一樣可以積累，積累的主要方式是通過具體實踐、書本學習和開發(fā)研究。通過學習提高人口素質(zhì)，增加人力資本。按照新增長理論的分析，教育水平和經(jīng)濟發(fā)展是相互影響和促進的，教育越進步，則經(jīng)濟越發(fā)達；相反，經(jīng)濟越發(fā)達，技術(shù)進步也越快。這樣，宏觀的邊際生產(chǎn)率是擴散和遞增的，而不是收斂的，地域經(jīng)濟發(fā)展能力制約基礎(chǔ)教育發(fā)展能力。三都縣的經(jīng)濟狀況導致縣級財政的投入經(jīng)費只夠提供農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制規(guī)定的基本配套經(jīng)費，對教育發(fā)展所需的其他經(jīng)費無力支付，也無法投入相應(yīng)的配套資金，以致教育行政部門和學校運轉(zhuǎn)經(jīng)費困難，州級財政應(yīng)撥付的公用經(jīng)費配套資金至今都沒完全到位。

2. 信息不公開、不對稱

在年度義務(wù)教育經(jīng)費申報、經(jīng)費投入、管理、指標分配和使用的過程中，教育局、學校及學生之間所掌握的信息完全不對等。信息傳遞過程中，信息缺失或不真實現(xiàn)象嚴重，特別是處在信息劣勢的學校和學生，對應(yīng)得的義務(wù)教育經(jīng)費指標、資金到位情況等并不完全了解，這些信息和操作過程都由教育行政部門掌握，因此導致了資金滯留等問題的產(chǎn)生。

3. 財務(wù)人員財經(jīng)法紀觀念淡薄

教育行政部門和學校的財務(wù)人員存在財經(jīng)法紀觀念淡薄的問題，忽視資金的撥付和使用過程的規(guī)范性，從而導致違規(guī)分配、挪用等問題的產(chǎn)生。部分缺乏專業(yè)培訓的財務(wù)人員甚至公款私存，設(shè)置賬外賬，將應(yīng)當納入賬務(wù)的資金以個人名義存款，脫離了財務(wù)監(jiān)管。

三、相關(guān)對策與建議

按照新增長理論，推進民族地區(qū)的教育水平，確保教育運行所需的經(jīng)費，不僅對我國教育事業(yè)的整體發(fā)展起到促進作用，更會使與發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距由擴大轉(zhuǎn)為縮小的時間縮短。基于三都縣級財政不足的現(xiàn)狀，建議州級以上政府加大對財力困難縣市的轉(zhuǎn)移支付；形成各級政府從撥付到使用資金整個環(huán)節(jié)的責任機制；特別要建立健全農(nóng)村中小學預(yù)算編制制度，保證資金的使用效率；強化內(nèi)部控制和外部監(jiān)督管理，開展辦學效益考核評估。

（一）適當加大州級以上義務(wù)教育資金的轉(zhuǎn)移支付力度

三都縣屬于欠發(fā)達少數(shù)民族地區(qū)，縣級政府財力有限，在目前的財政體制框架下，中央和省級轉(zhuǎn)移支付資金都是直接到市級財政，縣級政府難以直接、足額地得到資金支持。目前縣級政府財力不足，無法落實相關(guān)項目的配套資金，轉(zhuǎn)移支付過程中應(yīng)該首先保證中央和省級對縣級政府的專項支付。

（二）實行義務(wù)教育經(jīng)費落實責任制

國家財政經(jīng)費在省、市（州）、縣到各個學校下達過程中的信息不對稱，往往是造成資金不能按時足額到位的首要原因。為保證整個資金撥付鏈條的有序與規(guī)范，需要明確各級政府的相關(guān)責任主體，各級政府教育投入責任主體因投入配額的多少要有所差別，權(quán)力與責任對等。基層政府還應(yīng)負有督促教育部門進一步完善義務(wù)教育經(jīng)費從申報到使用機制的責任，對義務(wù)教育經(jīng)費指標分配，全部實行公示，保證義務(wù)教育經(jīng)費從投入到使用信息公開。在義務(wù)教育經(jīng)費保障方面，要按照中央規(guī)定分擔比例，主要落實地方政府分擔經(jīng)費的投入責任，防止滯留、截留、挪用公用經(jīng)費等專項資金的情況發(fā)生，保證國家義務(wù)教育專項資金?？顚Ｓ谩?/p>

（三）制定資金支付管理制度

中央與地方應(yīng)形成物資保障的合力以共同促進義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展需要，制定資金支付管理制度是落實資金有效使用的規(guī)范化保障。資金支付管理制度中涉及中央與地方按比例承擔的資金數(shù)額，以及中央專項資金在內(nèi)的國庫集中支付制度。市（州）級地方教育行政部門制定各項資金的使用時間表，省、中央級教育行政部門要根據(jù)市（州）級地方教育行政部門需要資金的時間表來制定資金撥付的時間表，批復的內(nèi)容如有修改，需要備注原因。

（四）規(guī)范學校財務(wù)預(yù)決算管理

宏觀各級政府資金支付管理需要微觀學校結(jié)合各自的發(fā)展歷史和短期未來、長期未來的狀況制定年度預(yù)算。預(yù)算編制制度實行一個學校一本預(yù)算，中心校負責教學點的預(yù)算編制。預(yù)算編制要堅持勤儉辦學的方針，按照量入為主、統(tǒng)籌兼顧、保證重點、收支平衡的原則，合理編制年度預(yù)算，不得編制赤字預(yù)算，不得隨意變更和調(diào)整預(yù)算。學校要嚴格按照上級教育行政部門預(yù)算批復的支出項目和規(guī)定的標準執(zhí)行資金使用，資金撥付部門負有學校支出審核的權(quán)力與義務(wù)。學校在使用經(jīng)費時，要據(jù)實列支各項支出，禁止各種形式的虛列虛支和擠占挪用。學校財務(wù)的管理職責在于校長，校長負責組織編制學校年度預(yù)算，收到批復后嚴格按批復的預(yù)算執(zhí)行資金使用。決算是預(yù)算執(zhí)行進入終結(jié)階段，校長要組織學校財務(wù)人員根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果編制學校年度決算，如實向上級教育、財政等部門反映學校本年度的財務(wù)收支狀況和今后項目支出的重點。

（五）強化學校內(nèi)部控制和外部監(jiān)督管理

隨著國家對民族地區(qū)義務(wù)教育投入的不斷加大，各校需要專業(yè)的財務(wù)工作人員，建立長期財務(wù)培訓機制，不斷增強財務(wù)人員的財經(jīng)法紀意識，提高會計核算業(yè)務(wù)水平。校方制定并執(zhí)行經(jīng)費收支情況的公告制度，定期公布學校經(jīng)費收支明細，加強學校內(nèi)部控制和外部監(jiān)督管理。各學校的內(nèi)部控制是規(guī)范并嚴格財務(wù)核算和日常收支管理的方式；外部監(jiān)督需要相關(guān)利益者，諸如政府部門、家長、教師的監(jiān)督。

[1]張學敏，賀能坤. 少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費投入研究——對云南省邊境民族地區(qū)的調(diào)查[R]. 2005年中國教育經(jīng)濟學年會會議論文集[C]，2005.

[2]賀新宇. 民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費投入的相關(guān)問題[J]. 財經(jīng)科學，2007，(10).

[3]劉永欽，李念鋒. 走向教育公平——對云南四個民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的一種解讀[J]. 新西部（下半月），2007，(1).