從環(huán)境管理到環(huán)境治理

馮秀珍

由于受傳統(tǒng)主流經(jīng)濟學(xué)的影響，以前人們認為環(huán)境保護是一種公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品只能由政府提供，形成“環(huán)境保護靠政府”的片面理解，從而把廣大民眾排斥在環(huán)境保護領(lǐng)域之外。傳統(tǒng)的環(huán)境管理體系僅包括互相對立的兩個部門—— 一個是作為管理者的政府，另一個是作為污染者的企業(yè)。在我國，政府無疑是環(huán)境治理的重要主體，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。然而，隨著公眾對環(huán)境的日益關(guān)注及愈演愈烈的環(huán)境沖突，帶有計劃經(jīng)濟色彩的政府大包大攬的傳統(tǒng)環(huán)境管理模式失靈，取而代之的是以環(huán)境治理為核心的多元主體共同參與的新型治理模式。

一、從環(huán)境管理到環(huán)境治理

1.治理與管理的區(qū)別

雖然很多文章并未對這兩個概念進行明確區(qū)分，但管理和治理兩個詞的不同，恰恰反映了一種理念的改變。兩者存在如下顯著區(qū)別：一是主體不同，管理的主體只是政府，而治理的主體還包括社會組織乃至個人。二是權(quán)源不同，政府的管理權(quán)來自權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，而治理權(quán)中的相當一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。三是運作不同，管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證；治理的運作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。

2.環(huán)境治理概念的界定

羅西瑙認為治理指的是一種由共同目標支持的活動，只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢的人接受）才會生效的規(guī)則體系，既包括政府機制，也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自需要，實現(xiàn)各自愿望。在題為“我們的全球伙伴關(guān)系”的研究報告中，“治理”被界定為“或公或私的個人和機構(gòu)管理其相同事務(wù)的諸多方式的總和，它使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，它既包括有權(quán)迫使人民服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排”。“治理”概念反映這樣一種觀念，即“各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會上還有一些其它機構(gòu)和單位負責維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)”。何興貴（2011）認為治理理論包含以下核心思想：主體多元化、手段多樣化、過程互動化、目標共贏化。

在以上理解“治理”概念的基礎(chǔ)上，本文將環(huán)境治理界定如下：政府、企業(yè)、公眾等社會多元主體，為解決各種既有或預(yù)期的環(huán)境問題，通過法律賦予的程序和途徑對環(huán)境進行治理，從而維持人類社會的生存與可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境治理包括參與環(huán)境活動的所有利害相關(guān)的利益主體及各種類型的組織和機構(gòu)，是一種多元組織或網(wǎng)絡(luò)的互動模式，某種程度上意味著分權(quán)和授權(quán)，更加強調(diào)自下而上的參與過程。

3.環(huán)境治理理念的革新

從環(huán)境管理到環(huán)境治理，雖然只有一字之差，但內(nèi)涵卻產(chǎn)生了根本性的轉(zhuǎn)變——原有的單一治理主體已經(jīng)無法應(yīng)對愈演愈烈的環(huán)境問題，政府在環(huán)境治理過程中不但需要企業(yè)和公眾的配合，更需要他們的積極參與。然而由于環(huán)境仍然具有公共事務(wù)的特點，需要政府從自身開始轉(zhuǎn)變職能，以多元主體參與治理的理念，引導(dǎo)多元的社會主體廣泛參與到環(huán)境治理中，從而構(gòu)建一套多主體多維度的協(xié)同治理合作體系，對環(huán)境進行全方位、低成本、高質(zhì)量的治理。

二、多元主體的協(xié)同治理

政府仍然是環(huán)境治理的主體，在環(huán)境治理中應(yīng)有以下幾方面的作為：首先是制度體系的建立和完善，政府應(yīng)當建立環(huán)境保護的基本框架，約束各種參與主體的行為；其次是經(jīng)濟手段的輔助使用，運用價格、成本、利潤、信貸、稅收、收費、罰款等經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系，規(guī)范人們的經(jīng)濟行為，以實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；最后是政府投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)，根據(jù)中國環(huán)科院認為：要使中國的環(huán)境質(zhì)量有明顯改善，環(huán)保投資需占GNP的2%以上，環(huán)境問題基本解決，環(huán)保投資需占GNP的1.5%，環(huán)境污染基本得到控制，環(huán)保投資也需占GNP的1%。企業(yè)投資固然應(yīng)當是投資主體，但當前階段尤其是中國，政府投資不可或缺。

企業(yè)作為環(huán)境治理的主要承接方，在日益增加的環(huán)境壓力下，需要更好地將環(huán)境訴求與利益訴求相結(jié)合。企業(yè)這一主體與當前中國的環(huán)境治理密切相關(guān)，如何轉(zhuǎn)型為環(huán)境友好型企業(yè)也是我國大范圍的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的一大難題。怎樣將外在的環(huán)境治理訴求與內(nèi)在的利益訴求相結(jié)合，甚至利用日益增加的環(huán)境關(guān)注度，形成企業(yè)環(huán)境治理的收益，是當前企業(yè)關(guān)注的重點，也是環(huán)境治理理論中非常值得研究的領(lǐng)域。

公眾作為最廣泛的環(huán)境利益相關(guān)者，發(fā)揮的作用越來越大，理論和實踐中都應(yīng)積極將這一主體納入環(huán)境治理體系中。政治權(quán)力下放，促進公眾參與環(huán)境治理，進而建立完整的政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境治理多元參與主體，是以后中國環(huán)境治理改革的方向。

三、以環(huán)境權(quán)為核心的制度重塑

1.企業(yè)參與的制度重塑

本文認為，針對企業(yè)主體的環(huán)境權(quán)，主要指企業(yè)具有“破壞”環(huán)境的權(quán)利，以便維持基本的生產(chǎn)活動。承認企業(yè)的“環(huán)境破壞權(quán)”，并不是縱容企業(yè)的環(huán)境污染行為，而是改變既有的政府管制方式，運用更加合理有效的經(jīng)濟手段，來引導(dǎo)企業(yè)平衡生產(chǎn)與環(huán)保，促進產(chǎn)業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型。

以控制企業(yè)的碳排放為例，既有的政府管制模式簡單粗暴，根本原因是不認可企業(yè)具有“環(huán)境破壞權(quán)”；而西方國家廣泛使用的碳稅和碳排放交易的方法，通過累進稅制和控制總量的手段，使企業(yè)自主衡量“破壞環(huán)境”的成本，來選擇生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)方式，這種方式的邏輯前提就是認可企業(yè)的“環(huán)境破壞權(quán)”。后一種方式就是典型的政府與企業(yè)間的協(xié)同治理——政府成為掌舵人而非劃槳者，只是在宏觀上對碳排放總量進行控制，而在微觀領(lǐng)域讓企業(yè)按照市場的方式來進行資源的配置與優(yōu)化。此種方式既減輕了政府的負擔，又增加了企業(yè)參與環(huán)境治理的激勵，并引導(dǎo)企業(yè)低碳發(fā)展。

2.公眾參與的制度重塑

針對公眾主體的環(huán)境權(quán)，主要指公眾具有“享受”環(huán)境的權(quán)利，進而保障健康的生活狀態(tài)，以“環(huán)境收益權(quán)”為核心的針對公眾主體的制度重塑，包括以下四個維度。

維護法律。環(huán)境保護公眾參與法律制度的構(gòu)成應(yīng)當包括環(huán)境信息知情制度、環(huán)境立法參與制度、環(huán)境行政參與制度、環(huán)境司法參與制度，以及出于保障上述制度實施的程序保障制度等。

融入實踐。近年來全國各地意識到公眾參與的重要性，積極創(chuàng)新公民參與環(huán)保的形式，如圓桌會、陪審員、道歉書、點單式、聯(lián)動化等形式，其目的在于吸引公眾積極地參與到環(huán)境管理和公共決策中來。

投身組織。環(huán)境 NGO 作為新生事物具有最廣泛的社會基礎(chǔ)和民眾根基，是公眾參與最活躍、最有效和最具生命力的組織形式，它培養(yǎng)了公民自我管理和社會管理的能力與熱情，加強了公民之間的平等互動關(guān)系，這種溝通和交流促進了公民間新的人際紐帶的形成和良性互動，產(chǎn)生新的公共空間。

參與激勵。首先，應(yīng)當重視對環(huán)境意識的教育宣傳；其次，應(yīng)當進行獎勵機制的相應(yīng)設(shè)計；最后，應(yīng)當構(gòu)建低成本的參與制度。

由于環(huán)境問題的復(fù)雜性、綜合性和長遠性，政府在環(huán)境治理中往往面臨著環(huán)境信息不足和有限理性的問題，而數(shù)量多、分布廣的公眾由于最貼近也最了解周圍的生態(tài)環(huán)境，只要渠道暢通，公眾就可以快速、準確地提供給政府大量的環(huán)境信息，為科學(xué)的環(huán)境決策提供信息依據(jù)。除此之外，公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮也至關(guān)重要。

四、職能轉(zhuǎn)變的邏輯起點

本文認為，多元環(huán)境治理體系的建構(gòu)有其邏輯起點，那就是政府職能的轉(zhuǎn)變——重視環(huán)境問題，積極參與治理。環(huán)境為人類的生存和發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，人人都可從自然環(huán)境中受益而不能排除他人從中受益；同時，我們無法選擇消費或是不消費環(huán)境，因為失去了環(huán)境，我們就無法生存，即使想不消費環(huán)境，它仍會客觀存在，不會因為一個人是否消費而影響到其他人是否消費。環(huán)境是典型的公共物品，公共物品具有非排他性和非競爭性的特點，這就使政府具有環(huán)境治理的主導(dǎo)地位。如果環(huán)境治理沒有成為導(dǎo)向最終目標選擇決策的“價值判斷”，僅僅是包含實現(xiàn)最終目標決策的“事實判斷”，那么很有可能讓步于其它目標。在當前的中國，發(fā)展是第一要務(wù)，亦即最終目標的“價值判斷”，政府績效評估模式也以GDP導(dǎo)向為主，環(huán)境危害某種程度有滯后性，而且毫無疑問與經(jīng)濟發(fā)展的目標互相矛盾，那么環(huán)境治理作為“事實判斷”就會由于不利于最終目標的實現(xiàn)而被各級政府所忽視甚至有意放棄。endprint