讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)成為能下蛋的母雞

【人物名片】

鄭風(fēng)田，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長。國家自然科學(xué)基金、國家社科基金同行評審專家，財(cái)政部、教育部、科技部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部等部委項(xiàng)目評審專家。主要研究領(lǐng)域："三農(nóng)問題"，食品安全，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群與創(chuàng)業(yè)、企業(yè)與環(huán)境關(guān)系等。

單就土地而言，目前我國農(nóng)民擁有的建設(shè)用地與所有城市建設(shè)面積相當(dāng)，都是2.5億畝。每年的全國財(cái)富榜上多次出現(xiàn)城市地產(chǎn)商的名字，而大都市的普通居民因?yàn)閾碛袔滋追孔右渤闪诉^去做夢都不敢想象的百萬、千萬富翁，城市的土地成為能下金蛋的母雞，給城市居民帶來巨量的財(cái)富。而擁有同樣面積土地的農(nóng)民其年收入剛過6千元，每年土地給農(nóng)民帶來的財(cái)產(chǎn)性收入不足3%，2.5億畝的農(nóng)村土地成為一個(gè)不會(huì)下蛋的母雞。不過，黨的十八屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），把束縛在這只母雞身上的諸多枷鎖卸掉。如果制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，未來這只巨大的母雞也能給農(nóng)民兄弟下出諸多金蛋來。

政策紅利之一：

5000萬畝的農(nóng)村建設(shè)用地直接入市

《決定》規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

過去農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，既不能抵押，也難以進(jìn)入市場進(jìn)行交易。而城市土地沒有多少限制而身價(jià)百倍，同權(quán)不同利現(xiàn)象嚴(yán)重。不少地產(chǎn)商買到土地后，拿土地作抵押獲得資金，既可以建設(shè)商業(yè)設(shè)施獲得收益，也可以建工廠進(jìn)行產(chǎn)品生產(chǎn)。雖然早在黨的十七屆三中全會(huì)上，中央就提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但5年過去了，基本上原地踏步。原因很簡單，目前的征地是壟斷制度，農(nóng)村土地要想搞建設(shè)就必須征地，地方政府低價(jià)拿地高價(jià)賣出獲得土地財(cái)政，農(nóng)地直接入市首先會(huì)動(dòng)了地方政府的奶酪，如果沒有上級的統(tǒng)一布置，單純靠地方政府推動(dòng)會(huì)很難。所以，必須出臺中央層面更具體的操作規(guī)則，才能讓政策紅利落地。另外，目前的農(nóng)村集體土地，所有權(quán)界定也是不清楚，要防止各個(gè)上級以集體領(lǐng)導(dǎo)的名義把農(nóng)村建設(shè)用地低價(jià)拿出，成為變相的征地。應(yīng)該建立透明的制度，讓農(nóng)民有參與權(quán)與表決權(quán)，讓農(nóng)民以土地入股，保證土地增值收入中農(nóng)民的利益。

政策紅利之二：

18億畝承包地的抵押、入股、轉(zhuǎn)讓權(quán)

《決定》規(guī)定，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

這次把耕地的抵押權(quán)終于給了農(nóng)民，是個(gè)了不起的進(jìn)展。通過確權(quán)頒證，我國目前已為進(jìn)一步放開三權(quán)（處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)）奠定了基礎(chǔ)。全國18億畝耕地的抵押權(quán)很重要。我國城鎮(zhèn)居民靠房產(chǎn)證抵押可以很容易得到貸款。最近看一篇經(jīng)濟(jì)學(xué)頂級期刊發(fā)表的論文，研究結(jié)論是1993年中國城里的房改政策讓城市居民獲得了房屋產(chǎn)權(quán)證。緊接而來的效果就是城市創(chuàng)業(yè)的迅猛發(fā)展，居民可以用房產(chǎn)抵押得到的資金來創(chuàng)業(yè)。遺憾的是，我國目前的相關(guān)法律卻不允許農(nóng)民用承包地來進(jìn)行抵押貸款，農(nóng)民由于沒有可低押的物品，也使現(xiàn)代金融無法流向農(nóng)村。我國一些地方已經(jīng)試點(diǎn)，效果很不錯(cuò)。例如吉林等地探索設(shè)立物權(quán)公司，通過制度創(chuàng)新來規(guī)避法律限制，讓農(nóng)民用土地承包證獲得貸款。如果每畝地每年獲得3萬元的貸款，全國18億畝耕地，每年就有54萬億的資金進(jìn)入農(nóng)村，這該是多大的一股新鮮血液啊。雖然目前中央財(cái)政每年投入到農(nóng)村近萬億元，與54萬億相比，還只是杯水車薪。

入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)也很重要。以轉(zhuǎn)讓權(quán)為例，目前，全國有2.6億農(nóng)民外出打工，農(nóng)民如果把自己承包的耕地出租轉(zhuǎn)讓，既可以獲得收益，避免拋荒，讓寶貴的土地得到有效的利用，也為留守在農(nóng)村的農(nóng)民擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營提供了條件。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)，家庭農(nóng)場、種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社的規(guī)模經(jīng)營擴(kuò)大，其實(shí)都離不開農(nóng)民承包地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。

承包土地抵押權(quán)雖然農(nóng)民獲得了，但是否有足夠多的金融機(jī)構(gòu)愿意下鄉(xiāng)，則是農(nóng)民能否獲得收益的最大障礙。另外，對農(nóng)民土地承包權(quán)究竟該如何評估，如何保證農(nóng)民把投資用好，如果降低投資風(fēng)險(xiǎn)等等，都需要相應(yīng)的配套制度。

政策紅利之三：

2億畝宅基地試點(diǎn)抵押、退出、轉(zhuǎn)讓權(quán)

《決定》指出，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

全國有2億多農(nóng)戶，每戶農(nóng)民都在農(nóng)村有宅基地，這樣算來，全國有近2億畝宅基。但這個(gè)宅基地既不可抵押，又不能退出，造成資源的極大浪費(fèi)。兩只老鼠的理論折射出流動(dòng)農(nóng)民工的悲哀：農(nóng)民工在農(nóng)村老家的房子讓老鼠住，自己在城里打工卻只能住老鼠窩。城市房價(jià)遠(yuǎn)超出大部分農(nóng)民工的購買力，而老家的宅基地卻無法退出變現(xiàn)成資本。我國臺灣當(dāng)年的城鎮(zhèn)化得益于農(nóng)民把家鄉(xiāng)的土地與房屋買掉后可以在城里買到房子。黨的十八屆三中全會(huì)決定要試點(diǎn)建立農(nóng)民宅基地的抵押、退出、轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)民在其他農(nóng)村獲得宅基地，這應(yīng)該是一個(gè)大的制度創(chuàng)新。

如果允許農(nóng)民宅基地可以抵押貸款，以此為支點(diǎn)，可以撬動(dòng)我國農(nóng)村的內(nèi)需市場，從而換回國家整體經(jīng)濟(jì)再快速增長30年。我國農(nóng)村的農(nóng)民一生中投資最大的一筆應(yīng)該是住房，占他們一生投資的60%。如果農(nóng)民可以用自己所建房子進(jìn)行抵押貸款，靠月供來償還貸款，農(nóng)村的內(nèi)需也就可以撬動(dòng)了，他可以每年能夠拿出一部分錢來干除了攢錢建房以外的事了。

總之，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的的確確賦予農(nóng)民足夠多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如何用好用足這些權(quán)利，讓這些權(quán)利逐步成為會(huì)下蛋的母雞，切切實(shí)實(shí)給農(nóng)民帶來益處，需要相應(yīng)的配套，也需要中央層面的具體指導(dǎo)意見，以防止政策在基層懸空。