我國“西電東送”煤電基地規(guī)劃的環(huán)境保護策略
——以寧東煤電基地規(guī)劃為例

(環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029)

我國煤炭開發(fā)總體布局為控制東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部，東中部地區(qū)電力需求依靠“西電東送”實現(xiàn)。西電東送最初是資源導向的發(fā)展戰(zhàn)略，今日越來越趨于環(huán)境和資源共同導向：東部發(fā)達地區(qū)，環(huán)境容量成為最為稀缺的資源，接受西電從而騰出有限、寶貴的環(huán)境容量發(fā)展其他相關產業(yè)，更加符合可持續(xù)發(fā)展的要求[1]；西部地區(qū)大力發(fā)展資源經濟并力求產業(yè)多元化，同時維護環(huán)境質量不下降，以提高區(qū)域經濟實力和人民生活水平。

我國煤炭資源一半分布在黃河流域，調用煤炭95%左右來自黃河流域，已探明16處100億噸以上大煤田中黃河中游及上游地區(qū)分布有9處，因此位于黃河中上游的寧東煤電基地具有典型性和代表性。在國家新一輪煤電基地規(guī)劃展開之際，以寧東煤電基地2013年開發(fā)規(guī)劃為例，探討規(guī)劃實施的環(huán)境制約和相應對策，提出“西電東送”煤電基地規(guī)劃的環(huán)境保護策略，是國家大氣污染防治和東西部受送電區(qū)環(huán)境保護的共同要求。

1 我國煤電基地規(guī)劃及面臨的環(huán)境問題

我國“十二五”期間在蒙、新、晉、陜、甘、寧、黔等省(自治區(qū))建設16個大型煤電基地，包括：山西(晉東南、晉中、晉北)、陜北、彬長、寧東、準格爾、鄂爾多斯、錫林郭勒、呼倫貝爾、霍林河、寶清、哈密、準東、伊犁、淮南、隴東以及貴州[2]。內蒙古、新疆、寧夏、甘肅、陜西、山西六省(自治區(qū))是煤電基地開發(fā)的熱點，其煤炭產量、火電裝機和外送電規(guī)模規(guī)劃見表1[3]。

表1 國家“十二五”規(guī)劃煤電基地分省煤炭、裝機容量表

據(jù)預測，2015年和2020年我國煤電裝機規(guī)模和外送電規(guī)模見表2和表3[2]。數(shù)據(jù)表明，煤電基地機組開工和投產規(guī)模均占全國煤電的一半以上，外電送入對受電區(qū)用電負荷的貢獻超出1/3。據(jù)此分析，未來較長一段時間內，我國煤電基地電力規(guī)模和外送電規(guī)模仍將得到持續(xù)的較大發(fā)展。

然而，由于煤電基地所在區(qū)域及煤源產業(yè)的特點，諸多資源環(huán)境問題或將成為制約因素。煤電基地多處于干旱半干旱區(qū)域、生態(tài)敏感或脆弱地區(qū)，其產業(yè)發(fā)展共同面臨著結構性或資源性水資源稀缺、生態(tài)環(huán)境保護與煤炭開發(fā)難以同步等問題，如，晉陜蒙寧四個地區(qū)查明的煤炭資源量占全國的67%，而水資源卻僅占全國的3.85%[4]，煤電基地工業(yè)需水主要靠引水工程、節(jié)水、水權置換、中水等措施解決[5]，這些措施可靠性不穩(wěn)定，有的還會引發(fā)次生生態(tài)環(huán)境和水環(huán)境問題。另外，煤源產業(yè)的迅猛發(fā)展和高度集聚，加之配套污染治理技術不到位，使得區(qū)域大氣污染問題逐漸顯現(xiàn)，極大地影響了所處省區(qū)重點城市的環(huán)境空氣質量。更深層次的隱憂是，煤電基地多半以煤為源形成單一的重工業(yè)產業(yè)結構，對資源依賴性極強，一旦煤炭資源枯竭則會對產業(yè)集群造成災難性打擊，后續(xù)的環(huán)境保護乃至生態(tài)恢復更無從談起。因此，煤電基地的科學規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展至關重要。

表2 2015年、2020年國家煤電裝機規(guī)模表

表3 2015年、2020年外送電規(guī)模表

注：華北京津冀魯、東北遼寧、華東滬蘇浙閩、華中豫鄂湘贛渝、南方兩廣等16個省(市、區(qū))

2 寧東煤電基地開發(fā)規(guī)劃和環(huán)境優(yōu)化方案

《寧東煤電基地科學開發(fā)規(guī)劃》由寧夏回族自治區(qū)能源局組織編制，規(guī)劃期為2012～2020年，規(guī)劃范圍涉及寧東能源化工基地和青銅峽市，包括“寧東能源化工基地”3484 平方公里地理范圍內的火電電源項目、燃用寧東能源化工基地的煤炭且有條件接入寧夏750千伏電網參與西電東送的火電電源項目。規(guī)劃目標為：至2020 年寧東基地火電裝機總規(guī)模達到2186萬千瓦，除在建項目外還需增加火電裝機1190萬千瓦，其中安排1000萬千瓦外送浙江、內用190萬千瓦。規(guī)劃內容為：7個燃煤電廠項目(外送電)和2個低熱值煤發(fā)電項目(內用電)。

2.1 科學規(guī)劃是國家“剛性需求”

寧東基地開發(fā)需求由來已久。2003年寧夏回族自治區(qū)作出開發(fā)建設寧東基地的重大戰(zhàn)略決策，2006年批復《寧東能源化工基地總體規(guī)劃與建設綱要》，2007年寧東能源化工基地被批準為國家級重點開發(fā)區(qū)并列入國家第二批循環(huán)經濟試點園區(qū)，2009年國家發(fā)改委批復《寧東能源化工基地開發(fā)總體規(guī)劃》，明確寧東基地定位之一為國家“西電東送”大型煤電基地。2013年結合寧東至浙江特高壓直流輸電工程前期研究進展，寧夏回族自治區(qū)根據(jù)國家能源局要求編制《寧東煤電基地科學開發(fā)規(guī)劃》，從促進寧夏經濟社會發(fā)展和有效滿足浙江經濟社會用電需求的角度進行規(guī)劃，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、相關經濟社會發(fā)展、環(huán)境保護等規(guī)劃和國家《大氣污染防治行動計劃》基本協(xié)調。

2.2 規(guī)劃實施面臨資源環(huán)境“剛性制約”

寧東煤電基地所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、水資源短缺、大氣環(huán)境承載能力有限，大規(guī)模煤電及相關產業(yè)發(fā)展將進一步加大水資源供需矛盾和生態(tài)環(huán)境保護壓力，區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能維護和大氣環(huán)境質量改善等目標實現(xiàn)的難度也將進一步加大，規(guī)劃實施面臨“剛性制約”。

煤、水資源制約產業(yè)總體規(guī)模。寧東煤電基地的上位規(guī)劃《寧東能源化工基地開發(fā)總體規(guī)劃》(已批復)確定，區(qū)域煤炭產能須控制在1億噸/年，扣除現(xiàn)有裝機所需外2020年新增電力裝機需煤量不得突破983萬噸/年、需水量不得突破1460萬立方米。本次規(guī)劃外送電源需煤量2496萬噸/年、需水量2728萬立方米，若要保障規(guī)劃外送電規(guī)模用煤需求，需取消內用電源點設置并調整基地煤炭下游產業(yè)結構和規(guī)模。

大氣環(huán)境和國家要求制約電源規(guī)模和布局。據(jù)測算分析，2012年寧東基地及吳忠市SO2和NOX排放總量均超出自然環(huán)境容量，容量余額分別為-2.29萬噸和-6.51萬噸，現(xiàn)狀已難以承載煤電等產業(yè)發(fā)展，需落實減排措施以騰出大氣環(huán)境容量，且規(guī)劃項目需根據(jù)區(qū)域環(huán)境質量改善情況分期建設。規(guī)劃中6個外送電源位于寧東基地中北部銀川市轄境且均非熱電聯(lián)產，銀川市為《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》劃定的重點控制區(qū)且基本無“上大壓小”潛力，電源點布局不能滿足國家管理要求。

2.3 破解“需求-制約”矛盾的規(guī)劃優(yōu)化方案

削規(guī)模，優(yōu)時序，調布局。從煤炭總量控制出發(fā)綜合考慮上下游產業(yè)結構，均衡煤電、煤化工等產業(yè)規(guī)模，取消內用電源點，《寧東能源化工基地總體規(guī)劃》原規(guī)劃的煤化工項目2個取消、2個大幅削減規(guī)模，調整后2020年基地內總用煤需求9989萬噸/年，減少水資源需求量16272萬立方米/年。綜合外送電需求、電源點性質和周圍環(huán)境等對外送電源建設進行排序，環(huán)境現(xiàn)狀許可且為擴建的優(yōu)先建設；新建電廠在區(qū)域減排措施全部完成且環(huán)境質量切實改善后予以考慮，優(yōu)先選址在寧東基地南部，并需充分論證環(huán)境可行性。

增設環(huán)境目標，明確指標。在規(guī)劃中增設以下環(huán)境目標：寧東基地2020年SO2排放總量在現(xiàn)狀基礎上減少50%，NOx減少40%；吳忠市2020年SO2排放量比2010年削減4.61%，NOx削減31.7%。明確寧東基地所有電廠2014年年底前全部達到《火電廠大氣污染物排放標準》(GB 13223-2011)中特別排放限值要求，電廠、自備電站、煤礦鍋爐均確定了相應的脫硫、脫硝或除塵效率要求。

2.4 優(yōu)化規(guī)劃方案實施的環(huán)境保障條件

基地層面，以煤定產，產業(yè)升級。如前述的跨行業(yè)產能置換措施，削減煤化工項目規(guī)模以保外送電規(guī)模，由寧夏自治區(qū)發(fā)展與改革委員會及寧東能源化工基地管委會保障實施，若不能實現(xiàn)則此次規(guī)劃新增煤電不能超出400萬千瓦。同時，寧東基地制定嚴于國家標準的《寧東基地火電企業(yè)(自備電廠)大氣主要污染物排放標準》和《寧東基地煤化工企業(yè)大氣主要污染物排放標準》，并按照20毫克/立方米標準對不達標燃煤機組進行高效除塵改造。

自治區(qū)和區(qū)域層面，同步削減，騰挪總量。參考《寧夏回族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》“以寧東的‘上大’帶動全區(qū)的中小”，寧夏全區(qū)規(guī)模在20噸/小時及以上的燃煤鍋爐全部實施脫硫，全面開展氮氧化物污染防治，所有燃煤機組配套高效除塵設施。按照《銀川市人民政府關于貫徹落實國務院大氣污染防治十條措施的實施意見》、《銀川市藍天工程深化實施方案》各項減排措施削減銀川市現(xiàn)役源。

受電區(qū)和國家層面，跨區(qū)置換，政策傾斜。浙江與寧夏在送電合作協(xié)議基礎上探索跨區(qū)電力規(guī)模置換模式，以電力規(guī)模直接置換或大氣污染物排放總量替代置換，實現(xiàn)受送電區(qū)總體電力規(guī)模或污染物總量不增長。環(huán)境保護部和寧夏簽署合作協(xié)議，進一步加大對寧夏環(huán)境影響評價、總量減排和重點領域污染防治支持力度，采取“一事一議”原則統(tǒng)籌解決火電等重大建設項目二氧化硫總量指標，支持“西電東送”外送電機組兌現(xiàn)脫硝電價等。

3 “西電東送”煤電基地環(huán)境保護策略建議

在國家西部大開發(fā)、中部崛起、東部率先發(fā)展的經濟形勢和嚴峻的大氣污染防治形勢下，“西電東送”戰(zhàn)略對于我國東中部重點區(qū)域實現(xiàn)環(huán)境質量目標具有舉足輕重的作用，與此同時，煤電基地綠色建設對于西部地區(qū)當?shù)丶爸苓叚h(huán)境也同等重要。煤電基地下一步的發(fā)展和環(huán)境保護需要國家政策的實時導向和東西部的共同努力及協(xié)作。

3.1 制定國家煤電基地發(fā)展和環(huán)保戰(zhàn)略

“十二五”已過三年，《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》實施中期評估結果表明，能源消費強度、二氧化碳排放強度、能源消費結構和氮氧化物排放量等4個節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標實現(xiàn)進度滯后，這幾個指標與電力行業(yè)直接或間接、或多或少有關?；痣娦袠I(yè)尤其大型煤電基地下一步發(fā)展和環(huán)保戰(zhàn)略，對于完成“十二五”規(guī)劃目標和開拓“十三五”新格局，至關重要。

建議國家發(fā)展改革委和環(huán)境保護部共同組織，梳理、分析我國現(xiàn)有煤電基地相關的政策和宏觀規(guī)劃、產業(yè)現(xiàn)狀和主要環(huán)保問題，在預測我國經濟形勢和環(huán)保形勢走向和要求的基礎上，明確“十三五”煤電基地和“西電東送”發(fā)展思路；及時組織開展全國煤電基地發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評價，其成果可選擇性納入電力工業(yè)“十三五”規(guī)劃和國家“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃，同時用于指導各基地和所在省區(qū)的電力發(fā)展規(guī)劃和外送電規(guī)劃，避免新一輪煤電基地規(guī)劃出現(xiàn)無序和過度發(fā)展情況。

3.2 實施受送電區(qū)三總量聯(lián)合控制政策

我國已經進入?yún)^(qū)域協(xié)作經濟和區(qū)域聯(lián)控污染的時期，輸電通道將受電區(qū)和送電區(qū)聯(lián)合為電力發(fā)展共同體，在東西部協(xié)調發(fā)展的背景下，受電區(qū)和送電區(qū)相互影響、互為補益。受送電區(qū)試行跨區(qū)聯(lián)合煤炭消費總量、電力規(guī)?？偭亢痛髿馕廴疚锱欧趴偭康娜偭靠刂普?，這不僅是環(huán)境管理制度和方法的創(chuàng)新，更是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的創(chuàng)新，可實現(xiàn)東西部經濟的共同發(fā)展和大氣環(huán)境的同時改善。

建議受送電區(qū)聯(lián)合三總量控制內容包括：一是電力規(guī)?？偭柯?lián)合控制。發(fā)展煤電基地，西部地區(qū)首先實施“上大壓小”等量規(guī)模置換，置換后新增電力裝機在受電區(qū)等量或倍量置換。二是煤炭消費總量聯(lián)合控制。煤電基地內部進行煤炭消費在不同行業(yè)內的平衡，科學合理設計產業(yè)鏈，其中新增電煤消耗在受電區(qū)等量替代。三是大氣污染物排放總量聯(lián)合控制。二氧化硫、氮氧化物和煙塵新增總量指標在煤電基地所在省區(qū)先行調劑，不足部分占用受電區(qū)指標，屬于五大電力集團的優(yōu)先來源于受電區(qū)轄內所屬企業(yè)；受電區(qū)屬于《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》重點區(qū)域的，煤電基地占用受電區(qū)的總量指標同時需滿足受電區(qū)現(xiàn)役源污染物倍量削減替代要求。

3.3 試點綠色通道下煤電基地建設方案

煤電基地多處于西部交通、人力、科技相對不發(fā)達地區(qū)，發(fā)展煤源產業(yè)是不得已的選擇，但煤炭開發(fā)和電廠建設的集群效應往往引發(fā)煤化工、鋼鐵、冶金等高耗能產業(yè)的集聚，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成高強度的資源環(huán)境壓力，還面臨著煤炭資源枯竭后的煤源產業(yè)轉型、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境恢復等長遠考驗。因此，從規(guī)劃之初就要充分考慮、提前謀劃，建設綠色煤電基地。

建議綠色煤電基地從以下幾個方面落實：首先，設置綠色產業(yè)鏈。從發(fā)展源頭和產業(yè)基礎出發(fā)，以煤炭資源和水資源確定總體產業(yè)規(guī)模和產業(yè)鏈設置，通盤考慮當?shù)仉娏?、煤化工、冶金、建材等行業(yè)的產業(yè)目標和資源配置，必要時可進行跨行業(yè)產能置換；進而按照集約化開發(fā)模式，鼓勵煤電一體化開發(fā)，建設大型坑口高效節(jié)能節(jié)水的環(huán)保示范電站。其次，構建綠色電力格局。以生態(tài)環(huán)境承載力和大氣環(huán)境容量優(yōu)化電源點布局，環(huán)境質量現(xiàn)狀不達標區(qū)域、不符合國家有關要求區(qū)域、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃禁止區(qū)域，不得新、改、擴建火電建設項目。實施區(qū)域削減和污染治理的，有關措施完成后方可考慮電力規(guī)模的增長。最后，建設綠色輸電通道。以“西電東送”輸電通道為平衡通道和聯(lián)系紐帶，對受送電區(qū)同步執(zhí)行嚴格的污染物排放標準和準入條件。如，受電區(qū)執(zhí)行特別排放限值的送電區(qū)同步執(zhí)行，送電區(qū)電廠的工藝技術和減排技術水平要求與受電區(qū)等同，等。

3.4 探索跨區(qū)資源使用和生態(tài)補償機制

電力生產在西部造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，占用了當?shù)氐沫h(huán)境容量。據(jù)有關測算，西部因為火力發(fā)電導致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失至少達到0.196元/千瓦時(不包括煤水資源的有償使用)，但目前西電價格中并沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境成本，導致能源東送、污染西移[6]。如果沒有清潔的西電，受電區(qū)會因為電力生產而對現(xiàn)狀環(huán)境產生更大壓力，且會因為發(fā)電擠占其他行業(yè)的發(fā)展，因此受電區(qū)獲得的清潔電力和環(huán)境收益足以支撐對西部地區(qū)的生態(tài)補償。

建議按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》“堅持誰受益、誰補償原則，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”要求，探索受電區(qū)對送電區(qū)的資源使用生態(tài)補償機制。補償形式可以多樣化，包括項目補償、技術補償、經濟補償?shù)确绞街械囊环N或多種，具體在受送電區(qū)合作協(xié)議中予以補充和明確。項目補償即受電區(qū)為送電區(qū)提供有利于當?shù)匕l(fā)展的其他項目，如可改變單一產業(yè)格局的高科技項目等；技術補償即受電區(qū)向送電區(qū)無償提供技術指導和技能培訓，或者向受電區(qū)企業(yè)免費或低價提供先進成熟的技術，提高其生產水平和管理能力，以技術提高帶動當?shù)亟洕l(fā)展；經濟補償可考慮改革煤電基地上網電價形成機制，將脫硫、脫硝、除塵、稀缺水資源消耗等計算在發(fā)電成本內由受電區(qū)消納，因受電區(qū)原因執(zhí)行特別排放限值的設立補充電價。國家需配套建立相應的“西電東送”跨區(qū)生態(tài)補償獎懲、激勵和約束機制；進行經濟補償?shù)?，國家在必要時需發(fā)揮一定的協(xié)調或價格管制作用。

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