加強城市空氣污染應急管理切實落實《大氣污染防治行動計劃》

(環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心，北京 100035)

引 言

2014年6月24日由環(huán)境保護部對外合作中心、亞洲清潔空氣中心(CAA)和美國能源基金會合作舉辦的“第十屆中國城市空氣質(zhì)量管理研討會：空氣污染應急管理”在北京召開。共約80余名代表參加會議，他們代表15個城市，5個省份以及來自中國知名高校和科研機構(gòu)的專家，同時還有來自美國和新加坡的國際專家(美國環(huán)保署和新加坡環(huán)境部)。本次研討會旨在更好地推動地方環(huán)保部門落實《大氣污染防治行動計劃》，支持《大氣污染防治法》修訂和城市空氣污染應急管理工作。本次研討會針對中國重污染天氣應急管理的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)，分析總結(jié)了空氣污染應急管理的國際經(jīng)驗，重點討論了亞洲及中國區(qū)域空氣應急管理的經(jīng)驗、挑戰(zhàn)和未來設想，并進一步根據(jù)中國城市在預測、預警以及應急響應方面的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與需求提出了相關的政策建議與解決方案。

1 會議背景及概況

1.1 會議背景

環(huán)境保護部對外合作中心和亞洲清潔空氣中心2005年建立了中國城市空氣質(zhì)量管理網(wǎng)絡，該網(wǎng)絡包含了13個成員城市。在網(wǎng)絡內(nèi)部，每年將市環(huán)境保護局、省環(huán)境保護廳，環(huán)境保護部人員和其他相關機構(gòu)和國內(nèi)外的專家聚集在一起，舉辦一至兩次關于空氣質(zhì)量管理的主題的研討會。這一系列研討會搭建了城市之間和不同利益相關方之間的能力建設、經(jīng)驗和最佳實踐做法分享與交流的平臺。每屆研討會參會城市除了13個網(wǎng)絡城市外，很多其他城市也分別參加。前九屆研討會的信息見表1。

1.2 會議目標

當前我國多個省市面臨著重污染天氣頻發(fā)、持續(xù)時間長、成因復雜、難以快速消除的現(xiàn)狀，為了積極應對重污染、改善空氣質(zhì)量、減少民眾健康影響，已有13個省市完成了應急預案編制和備案。其中，北京、上海和廣州等大城市在污染預測預報、以及應急措施執(zhí)行等方面具備了較好的基礎，京津冀與長三角地區(qū)還在積極建設區(qū)域預測預報系統(tǒng)平臺。但總的來說，我國城市應對重污染天氣的經(jīng)驗不足，能力和水平參差不齊，在監(jiān)測預報的精準度、預案的科學性和實用性以及措施有效性評估等多方面需要提升。本次研討會旨在的目標更好地推動地方環(huán)保部門落實《大氣污染防治行動計劃，支持《大氣污染防治法》修訂和城市空氣污染應急管理工作。

1.3 參會人員

本次研討會共約80名與會人員，他們代表15個城市(北京、上海、天津、重慶、深圳、南京、 哈爾濱、濟南、蘭州、烏魯木齊、廣州、武漢、石家莊、張家口、長春、珠海、成都)，5個省 份(浙江、江蘇、廣東、吉林、河北)以及來自中國知名高校和研究機構(gòu)的專家，同時還有來自美國和新加坡的國際專家(美國環(huán)保署和新加坡環(huán)境部)。這些省份和城市的代表主要來自于中國大氣污染控制的重點地區(qū)和城市群。

表1 歷屆中國城市空氣質(zhì)量管理研討會概況

2 會議主要內(nèi)容

研討會共分為三個部分：第一部分側(cè)重于空氣污染應急管理的國際經(jīng)驗；第二部分重點討論我國區(qū)域空氣應急管理的經(jīng)驗、挑戰(zhàn)和未來設想；第三部分為分組討論，著重于對城市在預測、預警以及應急響應方面的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與需求進行探討。

2.1 加強空氣污染應急管理是當前中國大氣環(huán)境管理工作的當務之急

開幕式由環(huán)境保護部對外合作中心李培副主任主持。她首先介紹了城市空氣質(zhì)量管理研討會的情況。自2005年起環(huán)保部對外合作中心就在環(huán)保部的領導下，與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、美國能源基金會、亞洲清潔空氣中心等機構(gòu)組建了亞洲城市清潔空氣行動中國城市網(wǎng)，形成了城市網(wǎng)絡平臺固定的工作模式，共舉辦了九屆城市空氣質(zhì)量管理研討會，而且每兩年參加一次國際的更好的空氣質(zhì)量大會，創(chuàng)造了城市代表與國內(nèi)外專家之間圍繞城市大氣污染進行積極良好互動的環(huán)境，為我國大氣污染防治提供了新經(jīng)驗、新思路和新模式，為城市大氣污染防治發(fā)揮了積極的作用，也在國際上產(chǎn)生了積極的影響。去年11月，在環(huán)保部的領導下，對外合作中心會同美國能源基金會和地方城市，聯(lián)合發(fā)起了組建中國清潔空氣城市網(wǎng)絡的新倡議。中國清潔空氣城市網(wǎng)絡是在原亞洲城市清潔空氣行動中國城市網(wǎng)的基礎上進行組建的，調(diào)整了網(wǎng)絡的城市，新的成員主要來自于國家重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃中所確定的三區(qū)十群的重點區(qū)域。將根據(jù)不同城市的不同需求，為城市空氣質(zhì)量管理提供更具體、更有針對性的技術(shù)支持和解決方案。第一批的網(wǎng)絡城市一共12個。除組織三期出國培訓外，今年的工作計劃還包括去斯里蘭卡參加國際“更好的空氣質(zhì)量”大會，以及召開第十屆城市空氣質(zhì)量管理研討會。她希望今后有更多的城市加入這個網(wǎng)絡平臺，與國際、國內(nèi)其他的城市一起共享經(jīng)驗、共同推進。

李培副主任指出，當前我國大氣環(huán)境形勢依然嚴峻，特別是灰霾顯現(xiàn)和重污染的天氣比較嚴重。怎樣有效應對重污染天氣成為大家共同關心的問題。環(huán)保部在2013年5月發(fā)布了《城市大氣重污染應急預案編制指南》，各省市也在積極編制或者是已經(jīng)編制完成了大氣重污染應急預案。去年11月，在“大氣十條”的明確指導下，環(huán)保部又發(fā)布了關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見，從加強組織領導、強化應急準備、做好預警和響應、依法信息公開和加強輿論引導以及嚴格責任追究等五個方面對全國的重污染天氣應急管理工作進行了規(guī)定。在新修訂的大氣法當中，也提出把重污染天氣和突發(fā)大氣污染事件的應對作為一章，體現(xiàn)了空氣污染應急的管理在大氣污染防治中的重要作用。

環(huán)境保護部環(huán)境應急與事故調(diào)查中心閆景軍副主任在致辭中對中國各省市大氣重污染應急預案的編制和落實情況進行了總結(jié)。他提到，自“十二五”規(guī)劃要求各省市編制大氣重污染應急預案以來，應急預案的編制工作一直有序進行，已取得了初步成效。目前，共有16個省份，99個城市出臺了大氣重污染應急預案。其中，京津冀、長三角地區(qū)的預案已納入政府管理體系，并成立相應指揮部應對重污染天氣。相比2013年，政府應對大范圍長時間重污染空氣更加主動，更受到民眾理解；監(jiān)督檢查提高了大氣污染治理設施的運行水平和運行力；政府部門在關注工業(yè)污染的同時，也加大了對施工揚塵、道路保潔、機動車排放的管理，進步顯著，成果喜人。

環(huán)境保護部污染防治司大氣處逯世澤處長在致辭中主要介紹了自大氣十條發(fā)布以來環(huán)境保護部所做的工作以及對之后工作的安排。他提到，2013年9月，國務院印發(fā)了《大氣污染行動防治計劃》。之后，環(huán)保部開展了各項工作確保計劃的落實。其中包括，與各省長簽署目標責任書，將任務分解落實到各部門；出臺一系列配套政策；建立區(qū)域協(xié)作機制；完善監(jiān)測預警體系；加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管；頒布新的考核辦法等等。這些舉措取得了很好的效果。但同時他也提到，中國的環(huán)境形勢仍然嚴峻。下一步，環(huán)保部將持續(xù)推進重點行業(yè)的綜合整治和執(zhí)法專項督查，修訂大氣法，為全面貫徹落實大氣十條繼續(xù)努力。

能源基金會環(huán)境項目主管趙立建先生簡單介紹了能源基金會在中國 15 年來所做的工作，同時談到了發(fā)展大氣重污染應急工作的關鍵因素，包括：①應急工作與基礎分不開，打好基礎非常重要；②大氣污染防治和應急工作需要多個部門協(xié)調(diào)，需要調(diào)動更多部門參與；③做好應急工作需要獲得上級部門的支持，爭取更多的人員和預算。

亞洲清潔空氣中心中國區(qū)總監(jiān)付璐女士介紹了亞洲清潔空氣中心和中國城市空氣質(zhì)量管理研討會的情況。她提到，亞洲清潔空氣中心一直致力于在中國推動清潔空氣管理評估工具，清潔空氣報告，清潔空氣行動計劃的應用，培訓課程以及“更好的空氣質(zhì)量”會議的參與等方面，為中國城市和重點區(qū)域提供支持(長三角和珠三角區(qū)域項目)。同時，她向與會代表發(fā)出邀請，邀請各位城市代表和專家學者參加將于2014年11月19-21日在斯里蘭卡舉行的“更好的空氣質(zhì)量”大會。

2.2 空氣污染應急管理國際經(jīng)驗

空氣污染危機指空氣污染物濃度在短時間提升至可造成危害的高水平，這種危機一般會持續(xù)數(shù)天。 確認和應對空氣重污染需要監(jiān)測網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、AQI指數(shù)、公共警報系統(tǒng)以及州、郡政府部門的支持。

美國環(huán)保署Scott博士著重介紹了美國的AIRNow系統(tǒng)。它能夠收集、分析空氣質(zhì)量信息并對外發(fā)布。自1995年創(chuàng)建以來，AIRNow系統(tǒng)目前已經(jīng)廣泛應用于美國各州及上海、墨西哥蒙特雷等多個境外城市，與130個空氣質(zhì)量機構(gòu)保持合作，擁有2000多個監(jiān)測點。AIRNow系統(tǒng)由兩個主要部分構(gòu)成，分別為數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)(DMS)及信息管理系統(tǒng)(IMS)。其中，DMS進行數(shù)據(jù)處理、質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)存儲和繪圖；IMS負責地圖繪制、創(chuàng)建文檔及網(wǎng)絡服務控制。在向媒體提供空氣質(zhì)量信息的同時，它還提供多個實用工具供相關人員和公眾使用，包括AIRNow-Tech，AIRNOW.GOV，ENVIROFLASH 等等。2010年，AIRNow-I(AIRNow-INTERNATIONAL)與中國上海合作，在世博會期間向上海提供空氣質(zhì)量信息和分析工具，取得了很好的效果。未來，AIRNOW-I將會嘗試與其他國際地區(qū)進行合作，并著力開發(fā)新的預測信息分析引擎，來應對空氣質(zhì)量的快速變化。

Scott博士還介紹了美國處理空氣污染危機的策略。美國的應急響應計劃包含四大要素，各階段的 觸發(fā)水平、每一階段的要求、與污染源相關的行動措施及各大工業(yè)源提交的危機響應計劃。危 機響應措施或隨著階段的上升而逐步升級。當危機出現(xiàn)時，州政府、相關部門及地方機構(gòu)會實時 發(fā)出警報，并利用媒體發(fā)布減少暴露的策略，來減少空氣污染危機帶來的影響。

新加坡環(huán)境部污防司項目主任兼首席科學家 Indrani C Rajaram 女士，發(fā)表了題為“新加坡灰霾應急管理經(jīng)驗”的報告。 新加坡的空氣質(zhì)量監(jiān)測由新加坡環(huán)境部的污染控制部門負責，其空氣質(zhì)量報告系統(tǒng)基于污染標準指數(shù)(PSI)，自1991年以來每天向公眾提供空氣質(zhì)量等級報告。近年來，新加坡的空氣質(zhì)量已得到了穩(wěn)步改善，2014年PSI在“好”范圍內(nèi)的比例為94%。2014年，國家環(huán)境局對PSI進行了修訂，將 PM2.5納入PSI中，同時更新了相應的健康防護建議，引導公眾更好的應對空氣污染危機。

新加坡國內(nèi)的空氣污染很大一部分來源于跨境污染源，即其他地區(qū)土地和森林火災引起的煙霾。 在過去十年中，每年的 6月至10月(傳統(tǒng)旱季)，土地清理和各種農(nóng)業(yè)行為引起的跨境霧霾都會 引發(fā)新加坡的污染危機事件。在有些年份中，這種污染會因為厄爾尼諾現(xiàn)象而加劇。2013年6月，新加坡出現(xiàn)了嚴重的霧霾現(xiàn)象，在持續(xù) 8天的時間內(nèi)，空氣質(zhì)量指數(shù)有5天為“不健康”，3天為“非常不健康”。為了應對跨境霧霾的影響，新加坡政府成立了由國家環(huán)境局主持的霧霾工 作組(HTF)，制定霧霾行動計劃，從環(huán)境、健康與安全、交通、公共通信、基礎設施、教育和社區(qū)、安全等各方面應對霧霾事件。

來自亞洲清潔空氣中心的空氣質(zhì)量專家萬薇博士，在會上分享了題為“亞洲空氣污染預警與應急觀察”的報告。 萬薇博士談到，亞洲空氣質(zhì)量現(xiàn)狀不容樂觀，在十個亞洲發(fā)展中國家的城市中，有七個城市的居民呼吸著有害健康的空氣。WHO數(shù)據(jù)顯示，2012年，環(huán)境中大氣污染導致370萬人死亡，其中多數(shù)為亞洲地區(qū)人口。同時，各城市的情況參差不齊，經(jīng)合組織亞洲國家的PM 濃度相對較低，與很多亞洲國家形成了對比。重空氣污染已成為“區(qū)域性問題”，中國、馬來西亞、印度、韓國 等國家均面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

面對嚴重的重空氣污染，日本、韓國、中國、新加坡、中國香港、孟加拉國、文萊、馬來西亞、泰國等國家和地區(qū)建立了空氣污染預警與應急系統(tǒng)。根據(jù)各國家和地區(qū)的空氣質(zhì)量標準和實際狀況，各應急系統(tǒng)設有不同的啟動條件、公眾溝通形式和行動措施。以北京為例，應急措施分為防護性、建議性與強制性三種，在不同的預警等級啟用不同的行動強度，來降低公眾的暴露以及污染的排放。

萬博士隨后介紹了預警與應急系統(tǒng)的關鍵要素與優(yōu)秀實踐，包括：①預報與發(fā)布——以上海世博會期間長三角AirNow應用為例；②溝通與宣傳——以香港空氣質(zhì)量健康指數(shù)與詳細健康建議和新加坡提供口罩信息為例；③在線/快速源解析——以新加坡地理空間污染來源測繪為例；④排放控制與效果評估模型——以長三角ABACAS應用為例；⑤在空氣污染發(fā)生之前和期間實行減排措施——以韓國針對臭氧污染采取的保護行動為例；⑥進行區(qū)域合作——以中國國內(nèi)區(qū)域預報預警中心的建立為例。

2.3 我國空氣污染應急管理工作的經(jīng)驗和進展

環(huán)境保護部環(huán)境應急與事故調(diào)查中心預測預警處處長劉相梅女士，在會上分享了題為“中國重污染天氣應急管理”的報告。報告中，劉相梅女士首先介紹了中國重污染天氣應急管理的形勢。中國的空氣重污染分布廣、頻發(fā)、持續(xù)時間長、成因復雜。治理空氣重污染需要標本兼治，明確目標，由上到下全力推進，重點區(qū)域先行。 之后，劉女士介紹了中國重污染天氣應急管理的現(xiàn)狀。國務院和環(huán)境保護部在兩年間下發(fā)多個文件，督促指導各省市建立預警應急體系，制定預警方案。環(huán)保部對重點區(qū)域預案進行評估備案，開展預案落實監(jiān)督檢查和跟蹤分析和調(diào)研、交流、培訓，對應急管理進行規(guī)范。同時，環(huán)保部及各地方環(huán)保部門積極探索實踐，構(gòu)建領導組織架構(gòu)，編制完善應急預案體系，提升監(jiān)測預警能力，積極應對重污染天氣，積累了大量寶貴經(jīng)驗。目前，各地應急體系已初步建立，應急響應深度廣度不斷擴大，工作效果已初步顯現(xiàn)。但是，相關問題仍然突出。下一步，環(huán)保部將繼續(xù)提高思想認識、準確定位，完善工作機制，提高應急預案質(zhì)量和管理水平，加強能力建設，以更好地應對重污染天氣。

中國人民大學環(huán)境學院環(huán)境經(jīng)濟與管理系宋國君教授，在會上作了題為“環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)分析模式與空氣質(zhì)量預測預警”的報告。 宋國君教授首先介紹了進行空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)分析與預警預測的現(xiàn)狀和需求，之后介紹了空氣質(zhì)量監(jiān) 測數(shù)據(jù)分析技術(shù)和固定污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)分析技術(shù)。空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)分析主要由現(xiàn)狀評價、特征 分析和質(zhì)量變化三個大模塊組成。它能夠依據(jù)國家現(xiàn)有的空氣質(zhì)量標準對不同監(jiān)測位點的污染物 水平進行評價，并通過空間特征分析、時間特征分析和重點污染物識別準確識別管理重點污染物、 重點時段和重點區(qū)域。污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)分析則由濃度均值與分布、超標率及排放超標量和排放量 三個大模塊組成，能夠直觀的顯示污染源的污染排放情況并進行分析。

此外，他談到了城市空氣質(zhì)量“日”管理，即將空氣質(zhì)量管理的時間尺度縮小至日，通過對過去 數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)的總結(jié)、分析和歸納，診斷空氣質(zhì)量超標日發(fā)生的原因，起到對未來(明后天或下 周)空氣質(zhì)量狀況的預警作用。城市空氣質(zhì)量“日”管理的核心內(nèi)容是排放控制預案，排放控制 預案需要在政府、企業(yè)、公眾共同參與的基礎上協(xié)商制定。同時，需要設置相應的管理機構(gòu)，全 面協(xié)調(diào)污染源排放管理的日常工作。

北京市環(huán)境監(jiān)測中心教授級高級工程師孫峰先生，在會上分享了題為“北京市空氣質(zhì)量預報預警工作開展情況”的報告。 孫峰先生介紹說，北京市空氣重污染一般呈季節(jié)分布，一季度污染為嚴重，四季度其次，持續(xù)天數(shù)較長的重污染也均集中在這兩個季度。同時，空氣質(zhì)量變化具有年際差異。經(jīng)過多年的努力，北京的空氣質(zhì)量長期呈明顯改善趨勢。但PM2.5水平仍居高不下，與國家標準差距較大。PM2.5濃度空間分布呈明顯的南高北低，且隨季節(jié)變化。秋冬季平均每年觸發(fā)藍色預警17次，黃色預警4次。PM2.5是區(qū)域性污染物，存在時間長、輸送距離遠、污染范圍廣，因此持續(xù)性重污染過程 基本都呈區(qū)域性，除北京外還影響天津和河北的大部分城市。重污染過程期間，污染物的空間分布受流場的明顯影響。

談到北京市的空氣質(zhì)量預報預警技術(shù)，孫峰先生表示，北京已經(jīng)建立了一套較為完整的空氣質(zhì)量預報預警產(chǎn)品及服務體系，能夠做出短時預報、三天預報、中期預報、信息專報和空氣質(zhì)量保障，并面向市民公眾、市政府和各級環(huán)保部門服務。動態(tài)統(tǒng)計預報模式系統(tǒng)可對環(huán)境信息，包括氣象 場、污染物組分、風向風速、污染過程周期性等進行診斷分析，再通過空氣質(zhì)量預報預警技術(shù)進 行數(shù)值模擬及預報，實現(xiàn)多方法、多站點、多項污染物、多時段的統(tǒng)計預報。2013年PM2.5的統(tǒng) 計預報檢驗表明，動態(tài)統(tǒng)計預報系統(tǒng)表現(xiàn)出較為優(yōu)良的預報性能，預報濃度與實況濃度相關度較 高，并對極端高值具備一定的預測能力。

最后，孫峰先生簡要介紹了預報預警及決策支持平臺建設。北京近期將開展基于AQI標準的空氣 質(zhì)量預報預警技術(shù)的研究項目，并建設北京市空氣質(zhì)量預報預警及決策支持平臺。北京將通過建 立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺和高性能的空氣質(zhì)量預報預警業(yè)務應用體系，搭建一體化的環(huán)境監(jiān)測、污染源 管理及應用、環(huán)境空氣質(zhì)量管理業(yè)務應用平臺，提高重污染預報預警的準確性和可靠性，并提升 對環(huán)境管理及污染控制的決策支持服務水平。

上海環(huán)境監(jiān)測中心首席預報員王茜女士，在會上分享了題為“長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預測預報系統(tǒng)研究進展”的報告。 長三角地區(qū)的空氣重污染屬于區(qū)域性復合大氣污染，污染過程呈明顯區(qū)域性。同時，由于長三角區(qū)域位于南北冷暖氣團、東西海陸氣團交匯以及西風帶大陸上空污染物質(zhì)向海洋上空輸送的“十字地帶”，污染情況比較復雜，并具有高空輸送現(xiàn)象。自1999年，位于長三角地區(qū)的上海、江蘇和浙江即開始開展預報預測工作，已取得了很大進展。同時，自2013年開始，三省市開始合力進行長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預測預報中心的建設準備。目前，建設方案已經(jīng)修改完成，即將報環(huán)保部審批。

長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預測預報中心(以下簡稱“中心”)計劃成為長三角地區(qū)的數(shù)據(jù)中心、研判中心和會商中心，向長三角地區(qū)的各城市提供預報產(chǎn)品、預警產(chǎn)品和立體監(jiān)測綜合分析產(chǎn)品和各項技術(shù)支撐、培訓交流服務。中心將分為一個區(qū)域中心，四個分中心和一個技術(shù)支持單位，具有不同的職責和分工。中心內(nèi)將建設監(jiān)測數(shù)據(jù)共享和綜合觀測應用系統(tǒng)、污染源和排放清單加工系統(tǒng)、預測預報系統(tǒng)、區(qū)域預報信息服務系統(tǒng)、區(qū)域預測預報業(yè)務集成平臺、可視化會商系統(tǒng)、區(qū)域計算中心、機房和會商室。建設完成后，中心將能夠完成預報會商、協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息共享、平臺共建、信息聯(lián)合發(fā)布、人才培養(yǎng)及聯(lián)合研究與交流等功能，實現(xiàn)全面提升區(qū)域空氣質(zhì)量預測預報能力的目標。

中心預計將于2014年7月實現(xiàn)大氣污染監(jiān)測數(shù)據(jù)的實時共享，8月實現(xiàn)大氣重點污染源數(shù)據(jù)的共享，12月實現(xiàn)大氣污染源排放清單數(shù)據(jù)的共享，并將有望開展區(qū)域空氣質(zhì)量業(yè)務預報會商。

2.4 地方空氣污染應急管理現(xiàn)狀及經(jīng)驗總結(jié)

研討會討論的議題為“城市在預測、預警以及應急響應方面的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與需求”。該議題分為五個子議題：①城市的進展與成功經(jīng)驗；②應急預案在編制與實施過程中遇到的挑戰(zhàn)；③下一步如何做好預測、預警和應急響應的實施工作；④重污染天氣應急的定位和作用，如何將應急響應納入地方政府應急管理體系；⑤城市做好預測、預警及應急響應所需要的支持(行政、技術(shù)、財務等)。根據(jù)所在地理位置，所有參會者被分為四個小組：①京津冀及濟南；②珠三角及重慶；③長三角；④其他省市。分組討論的主要內(nèi)容總結(jié)如下。

2.4.1進展與成功經(jīng)驗

各省市在大氣重污染的應急響應和預測、預警上均有不同程度的進展，主要進展包括：①制定大氣重污染應急預案并納入政府應急體系；②搭建大氣重污染預報預警平臺；③基于預報結(jié)果開展應急預警工作，減少大氣重污染事件影響；④在應急預案響應前采取相應的減排和管理措施；⑤開展源解析工作，提高預報精度。

2.4.2應急預案編制和實施過程中遇到的挑戰(zhàn)

關于應急預案編制和實施過程中遇到的挑戰(zhàn)的討論非常熱烈，各省市根據(jù)自身情況對各個挑戰(zhàn)進行了交流和探討，遇到的挑戰(zhàn)主要包括：①基礎數(shù)據(jù)不足，源排放清單難以更新；②預測預警的準確性相對較低，預報能力有待提高；③部門之間的職責分工不明晰和聯(lián)動性不強；④應急預案的科學性和可操作性不強，啟動和終止條件難以界定；⑤響應措施的實際效果難以評估。

2.4.3下一步如何做好預測、預警和應急響應的實施工作

各省市的下一步規(guī)劃主要集中在完善應急預案和應急相應水平上，其中主要內(nèi)容如下：①加強技術(shù)能力水平的提升，提高預測預警能力；②建設預測預警平臺，加強與各政府部門間的溝通合作；③進一步完善應急預案，加強應急預案的可實施性、可操作性，并與長期空氣質(zhì)量改善工作掛鉤；④增大公眾宣傳力度，進行環(huán)保宣傳教育，引導公眾形成環(huán)保意識。

2.4.4重污染天氣應急在大氣污染防治工作中的定位和作用

各省市一致同意，應急不應作為常規(guī)化的管理手段，應加強日常防治措施的落實和管理。同時，應急預案應深層次納入地方應急體系，成為政府應急管理體系的重要部分。

2.4.5城市做好預測、預警及應急響應所需要的支持

各省市所需要的支持主要集中在政府、技術(shù)、人員上，主要包括：①政府的人財力的支持和頂層制度設計的保障；②技術(shù)交流、對更多的新技術(shù)方法和經(jīng)驗進行學習和借鑒；③環(huán)保部牽頭各區(qū)域工作；④推進修訂大氣污染防治法，加強應急預案中減排措施實施的執(zhí)法力度及法律支撐。

3 結(jié)論與建議

3.1 中國重污染天氣應急管理現(xiàn)狀

目前很多城市都面臨著頻繁出現(xiàn)的重污染天氣所帶來的巨大挑戰(zhàn)。如何合理、有效地應對空氣 重污染事件的重要性日益顯著。自2013年以來，國務院和環(huán)境保護部門印發(fā)了一系列針對應急預 案編制和監(jiān)測預警平臺建設的文件。按照文件的要求，很多城市都按照自身情況編制了重污染天氣應急預案，建立了預報、預警平臺。從各個城市的報告與交流中了解到：目前已有16個省，102個城市編制出臺了相應的空氣重污染應急預案，其中明確了預警等級、預警措施、啟動和終止條件、組織機構(gòu)及任務劃分等；許多省市已將應急預案納入政府應急體系，以做到快速響應、迅速落實，很多城市成立專門辦公室或機構(gòu)應對大氣重污染，并已有成功啟動預案，減輕重污染事件影響的案例； 不同城市和區(qū)域的預測預警應急能力差異較大。相對而言，北京、上海、廣州等大城市在污染預測預報、以及應急措施執(zhí)行等方面具備較好的基礎； 除單獨城市外，長三角與珠三角地區(qū)均出臺了區(qū)域性的空氣重污染應急預案，京津冀與長三角地區(qū)還在積極建設區(qū)域預測預報系統(tǒng)平臺。

3.2 中國重污染天氣應急管理挑戰(zhàn)

雖然我國的空氣污染應急管理工作已經(jīng)取得了很大進展，但總體來說，我國城市應對重污染天氣 的經(jīng)驗不足，能力和水平參差不齊，在監(jiān)測預報的精準度、預案的科學實用性以及措施的有效性 評估等多方面需要提升。雖然不同省份和城市處于預案編制和平臺建設的不同階段，但它們?nèi)匀幻媾R相似的管理問題和需求。這些挑戰(zhàn)可以分為四個主要方面：①監(jiān)測機構(gòu)預警、預報能力、氣象預測技術(shù)及空氣質(zhì)量預報技術(shù)不足；源排放清單不完整；②應加強國家對地方的指和各部門間的合作和協(xié)調(diào)；加強應急預案編制過程中國家層面的技術(shù)指導，同時考慮各地實際情況；當前，應急預案相關法律法規(guī)依據(jù)不足，應加快大氣污染防治法律修訂；部門之間的職責分工不明晰，聯(lián)動性不強；應急響應措施實施支撐不足，效果難以評估，預案啟動時，單獨環(huán)保部門推動力不足，各部門行動參差不齊；③預案體系尚不健全，預案啟動和終止條件難以界定，現(xiàn)有的大氣污染數(shù)據(jù)不夠準確；應急預案編制時間短，數(shù)據(jù)缺乏，可操作性不強； 不同污染事件的污染來源不同，難以界定預案啟動和停止條件；④應加強與公眾的溝通，企業(yè)和公眾對于應急響應的執(zhí)行力較弱，缺乏控制措施的成本和效益估算。

3.3 中國重污染天氣應急管理下一步工作計劃

空氣污染應急管理工作的開展和完善是一個長期復雜的過程?？傮w來說，主要的工作思路如下：①國家牽頭，政府各部門明確責任與分工，完善政府部門協(xié)調(diào)；②合理可靠的空氣質(zhì)量預報技術(shù)對于預案的制定和實施尤為重要。需要與研究機構(gòu)合作，建立準確的排放清單，同時引進先進經(jīng)驗，加強交流與培訓，提升預報水平；③加強與企業(yè)和公眾的溝通與宣傳，保障應急措施的實施，為企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)建立法律依據(jù)。

3.4 加強中國重污染天氣應急管理相關政策建議

第一，加強落實現(xiàn)有大氣污染防治的法規(guī)與制度至關重要，應急只能作為補充手段但不能超越常規(guī)減排控制措施、更不能替代其成為長效機制；

第二，大氣污染源清單、源解析等科研基礎、更加完善的排污許可證制度均是進行重污染應急與常規(guī)空氣質(zhì)量管理的根基，需要進一步夯實；

第三，通過空氣質(zhì)量監(jiān)測與預報系統(tǒng)發(fā)布及時、準確的信息與權(quán)威指導建議有助于降低重污染對民眾的負面影響；

第四，應急措施的制定和實施還應該更精細化、經(jīng)濟化，了解污染控制措施的效益與成本；

第五，應當加強應急預案的可操作性與可實施性，需要改革許可證管理、建立準確和及時更新的源清單和源解析，未來仍需加強應急措施效果的定量研究；

第六，需要完善政府部門之間、區(qū)域城市之間的協(xié)調(diào)和交流，例如建立快速信息報送流程，建議國家牽頭建立環(huán)境氣象與空氣質(zhì)量信息通報平臺；

第七，應急措施應當更加落地，加強與企業(yè)和公眾的溝通與宣傳，提供保障措施。