日本服務型海關(guān)建設的經(jīng)驗與啟示——基于電子政務的視角

施海燕

(遼寧師范大學外國語學院，遼寧大連116029)

一、日本利用電子政務建設服務型政府的成果

基于信息化戰(zhàn)略的指導，日本充分利用電子政務來建設服務型政府，并取得了實實在在的成效。具體成果包括:一是打造了世界領(lǐng)先的電子政務硬件環(huán)境。在各屆政府的重視下，日本在2006年建成了世界上最完善的信息化硬件環(huán)境，而且每一次新的信息化戰(zhàn)略的頒布，都是以推進電子政務的發(fā)展來建設服務型社會作為重點。到2012年3月底，日本移動通信網(wǎng)絡覆蓋人口達1.2億，占日本總?cè)丝诘?0%以上;普通寬帶家庭覆蓋率達100%，超高速寬帶覆蓋率則達97.3%;校園內(nèi)LAN覆蓋率達83.%;可在線申請申報的行政手續(xù)達所有行政手續(xù)的52%;醫(yī)療機構(gòu)的電子化覆蓋程度達98.9%。二是革新了傳統(tǒng)的業(yè)務流程。2001年日本提出，到2003年底中央政府向民眾提供的行政手續(xù)100%可以實現(xiàn)在線申請申報服務。實際上到2003年底，該目標基本達成，在線申請申報服務覆蓋率達96%。雖然在2008年以后，日本政府為節(jié)約成本，暫停了部分在線利用率極低的行政手續(xù)在線申請申報，覆蓋率降到了手續(xù)總數(shù)的52%(約7500項)，但是從使用效率和效果來說，日本政府利用電子政務革新了傳統(tǒng)的業(yè)務流程，其提供的在線服務足以滿足民眾的絕大部分公共服務需求［1］。三是拓寬了民眾參與政府決策的渠道。在日本，各級政府在做的每一件事都有明確而詳細的記錄，而且民眾可以通過政府網(wǎng)站看到這些記錄。例如某年某月某日，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的某位處長參加了某個會議，會議的主題、流程、參會人員、提交的資料、得出的結(jié)論等都有詳細的記錄，普通民眾只要訪問相關(guān)部門的網(wǎng)站就可以看到這些記錄，甚至可以自由下載會議記錄。四是創(chuàng)立了服務型電子政府的指揮機構(gòu)。通過設立政府首席信息官(CIO)，日本實現(xiàn)了對電子政務發(fā)展的統(tǒng)一指揮。政府CIO可以有效地統(tǒng)括政府的信息化政策，實現(xiàn)部委之間的高效協(xié)調(diào)與溝通，減少政府在電子政務方面的重復投資，形成方便民眾利用電子政務的體制。同時，在政府CIO的指導下，可有效進行信息化投資管理，將各部委的信息化投資狀況通過互聯(lián)網(wǎng)進行公開，通過教育培訓提高公務員的信息化應用水平，全面實現(xiàn)信息化的政府治理［2］。

二、日本利用電子政務打造服務型海關(guān)的基本做法

日本海關(guān)非常重視電子政務的應用，并采用多種方式打造服務型海關(guān)，取得了良好的效果。其具體做法如下:

1.統(tǒng)一電子通關(guān)系統(tǒng)，提高海關(guān)服務效率

為了簡化以進出口申報為代表的海關(guān)手續(xù)，加快與相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，日本海關(guān)于2010年2月正式采用了新型通關(guān)系統(tǒng)——進出口和港灣相關(guān)信息處理系統(tǒng)(簡稱NACCS)。NACCS通過網(wǎng)絡將后臺服務器與海關(guān)以及海關(guān)相對人所持有的終端計算機相連接，對貨物進出口所需要的通關(guān)手續(xù)、關(guān)稅消費稅支付進行在線處理，從而大大縮短了海關(guān)相對人辦理相關(guān)業(yè)務的時間。據(jù)日本海關(guān)統(tǒng)計，日本進出口申報票數(shù)僅新通關(guān)系統(tǒng)實施的2010年就超過2000萬票，而2011年更是增加到近2200萬票，其中在線申報達97.82%。而新通關(guān)系統(tǒng)采用之前的2009年還不到1800萬票，年均增速達10%。同時，在采用NACCS系統(tǒng)進行在線申報以后，以往只有在上班時間才能辦理申報手續(xù)，現(xiàn)在實現(xiàn)了7 x 24小時，365天全天候辦理，極大地方便了海關(guān)服務利用者。在以使用NACCS系統(tǒng)進行申報的人員為統(tǒng)計對象的調(diào)查結(jié)果顯示，從提交進口申報到收到海關(guān)放行指令的通關(guān)時間來看，2009年7月以前海上貨物和航空貨物的通關(guān)時間分別為3.1個小時和0.4個小時，而到了2012年3月，通關(guān)時間分別縮短到2.6個小時和0.3個小時，海關(guān)手續(xù)辦理時間明顯縮短。同時，通過增加固定時間段內(nèi)進出口通關(guān)的次數(shù)，進而降低了在線申報手續(xù)的運行成本［3］。

2.規(guī)范統(tǒng)一海關(guān)門戶網(wǎng)站，提供豐富的海關(guān)信息

日本海關(guān)的門戶網(wǎng)站具有以下幾個特點:第一，頁面統(tǒng)一而規(guī)范。日本海關(guān)總署與全國各個分關(guān)擁有完全一致的界面。只要點擊“www.customs.go.jp”，就可以直接進入日本海關(guān)網(wǎng)站的一級界面。而點擊任意一個分關(guān)的鏈接，進入的二級頁面擁有和一級頁面一致的版面和模塊設計，而包含的內(nèi)容則根據(jù)每一個分關(guān)的差異而不同。因此，進出口企業(yè)和個人在不同口岸利用海關(guān)服務時，只需進行同樣的操作。第二，設計簡潔而內(nèi)容豐富。日本海關(guān)的門戶網(wǎng)站采用模塊化設計，并從用戶的視角進行排列。首先，在頁面最醒目的頂部位置設計了海關(guān)的主要職能模塊，包括海外旅行手續(xù)、進出口手續(xù)、監(jiān)管緝私、貿(mào)易統(tǒng)計、海關(guān)問答。其次，在頁面中間的核心位置，設置了海關(guān)要聞、海關(guān)最新情況、海關(guān)動向三個模塊，內(nèi)容分別包括各類重要的海關(guān)規(guī)定通知和政務信息、最新的貿(mào)易統(tǒng)計信息和進出口關(guān)稅信息、各個分關(guān)的工作情況等，有利于用戶全方位及時掌握重要的海關(guān)情況。最后，在頁面底部，設置“信息公開”模塊，包括關(guān)稅、自貿(mào)區(qū)談判、原產(chǎn)地規(guī)則等政策法規(guī)，以及關(guān)稅稅率、商品歸類、申請表格等進出口海關(guān)手續(xù)等內(nèi)容，為用戶提供了豐富的基礎信息。第三，貼近民眾而互動性強。日本海關(guān)和其他政府機構(gòu)一樣，都通過靈活運用現(xiàn)代社會流行的網(wǎng)絡社交工具來改善海關(guān)服務。在門戶網(wǎng)站主頁面的右側(cè)醒目位置，依次排列了“海關(guān)Facebook”、“海關(guān)Twitter”等鏈接，用戶可以利用這些網(wǎng)絡社交工具輕松了解最新的海關(guān)信息，并將自己的想法和意見建議進行反饋。

3.主動接受公眾對海關(guān)的監(jiān)督，鼓勵公眾參與海關(guān)決策

日本海關(guān)每年會定期開展“通關(guān)手續(xù)滿意度問卷調(diào)查”活動，充分聽取民眾對海關(guān)的意見和建議。以“在線申報申請滿意度”的問卷調(diào)查為例，2010年的調(diào)查結(jié)果顯示，進出口企業(yè)和報關(guān)企業(yè)的滿意度分別為57.4%和73.2%。2011年的調(diào)查結(jié)果顯示，兩者的滿意度分別降到了52.7%和67.3%。滿意度的下降立即引起了日本海關(guān)的高度重視。日本海關(guān)總署在2011年和2012年分別召開2次和1次的官民懇談會，并委托NACCS中心在全國16個城市召開NACCS地區(qū)討論會，專門聽取進出口企業(yè)、報關(guān)公司以及普通民眾對于海關(guān)的意見。在聽取并整理公眾的意見和建議后，日本海關(guān)總署在2011年和2012年就分別修改并完善了19項和12項海關(guān)手續(xù)，獲得了公眾的積極評價。

4.構(gòu)建出口電子通關(guān)系統(tǒng)，幫助企業(yè)開拓海外市場

日本作為自然資源缺乏的國家，對外部資源的依賴性很強，海關(guān)通關(guān)效率直接影響到日本企業(yè)的海外競爭力。因此，日本高度重視海關(guān)國際合作所能發(fā)揮的作用。在世界海關(guān)組織(WCO)等多邊平臺上，日本不僅是最大的援助國，也在全球海關(guān)標準的制定方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，甚至連WCO秘書長都是日本人。日本海關(guān)對國內(nèi)企業(yè)的支持不僅限于國內(nèi)，還利用自身掌握的先進通關(guān)系統(tǒng)和管理服務理念，將海關(guān)服務延伸到海外，著力幫助日本企業(yè)開拓國際市場。據(jù)日本經(jīng)濟新聞社2013年12月的報道，日本政府擬利用無償援助(ODA)為越南、緬甸等國建立電子化的通關(guān)系統(tǒng)。這是日本第一次向海外出口海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)，旨在為日本企業(yè)的投資和進出口提供便利［4］。

三、日本服務型海關(guān)建設對我國的啟示

從上述日本服務型海關(guān)建設的做法中，可以看出電子政務對于推動服務型海關(guān)建設所具有的重要價值。塑造服務型海關(guān)，必須著力加強電子政務建設。概括而言，日本利用電子政務推進服務型海關(guān)建設對我國構(gòu)建服務型海關(guān)的啟示主要包括以下四個方面:

1.增強“以公眾為中心”的海關(guān)服務意識

一要杜絕“官本位”思想，借助電子政務實現(xiàn)服務理念。即借助電子政務的力量，為創(chuàng)新海關(guān)管理模式提供土壤。任何人在任何時間、任何地點都能接受到海關(guān)“一站式”服務，通過在線服務窗口能申辦到各種海關(guān)業(yè)務，并根據(jù)自己的需求選擇不同的服務。二要樹立科學的政績觀，將民眾滿意度納入關(guān)員考評。一方面，要制定科學的政績考核體系，轉(zhuǎn)變“唯稅收至上”的觀念，防止海關(guān)領(lǐng)導干部重稅收、輕服務傾向，將提升海關(guān)服務水平、推動信息化建設、促進企業(yè)發(fā)展等多重因素作為衡量政績的指標之一。另一方面，應當強化外部監(jiān)督，實現(xiàn)海關(guān)干部政績考核方式向“民評官”轉(zhuǎn)變，讓社會公眾來評估海關(guān)領(lǐng)導干部的政績。

2.切實通過“四大職能”創(chuàng)新重塑海關(guān)業(yè)務流程

一要創(chuàng)新征稅模式，推廣無紙化支付等新手段。利用電子政務的特點和優(yōu)勢，發(fā)展并完善24小時網(wǎng)上預約通關(guān)、稅費電子化支付等多種信息化模式，進一步簡化業(yè)務審批手續(xù)。二要創(chuàng)新監(jiān)管模式，發(fā)揮以電子口岸為代表的電子政務平臺作用。該平臺能夠為海關(guān)等口岸行政執(zhí)法部門提供相關(guān)的電子數(shù)據(jù)服務，同時也能向企業(yè)提供各種實時在線服務。因而應當進一步擴大電子口岸的覆蓋領(lǐng)域，進一步拓展電子口岸在數(shù)據(jù)交換和共享上的廣度和深度。三要建立統(tǒng)一的海關(guān)門戶網(wǎng)站，優(yōu)化統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布。一方面，通過整合海關(guān)門戶網(wǎng)站，企業(yè)和公眾可以通過統(tǒng)一便捷的海關(guān)頁面足不出戶地了解海關(guān)政策法規(guī)和辦事程序，查詢統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料，辦理部分海關(guān)業(yè)務。海關(guān)也可以通過統(tǒng)一的網(wǎng)站平臺更好地收集社情民意，接受社會監(jiān)督，與外界進行交流互動，提高決策的科學民主化程度。另一方面，海關(guān)的統(tǒng)計職能應進行一定的調(diào)整，由以往只重視為領(lǐng)導提供統(tǒng)計分析的模式，調(diào)整為撰寫統(tǒng)計分析和向公眾公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)并重。應將正常的統(tǒng)計數(shù)據(jù)通過統(tǒng)一的門戶網(wǎng)站進行免費發(fā)布，同時在醒目的位置設置鏈接，有利于公眾進行檢索、查看和使用。四要關(guān)警聯(lián)動，搭建信息化平臺打擊走私。利用好科技手段構(gòu)建信息化平臺，通過緝私部門與其他部門進行聯(lián)動，實現(xiàn)“關(guān)警一家、全員打私”，將走私行為拒于國門之外。

3.著力拓寬和健全公眾參與海關(guān)決策的渠道

一要實現(xiàn)信息公開，保證公眾及時獲取海關(guān)信息。海關(guān)的決策信息公開是公眾參與海關(guān)行政過程的前提條件，也是建設服務型海關(guān)的必然要求。實現(xiàn)信息公開，除了運用傳統(tǒng)的政府網(wǎng)站、媒體之外，還應積極利用政府微博、微信、手機報等新傳媒來拓寬信息公開渠道。二要及時回應民意訴求，保障公眾參與有效性。在當前互聯(lián)網(wǎng)時代，微博開啟了民意表達的新方式，構(gòu)建了公眾參政議政的新渠道。海關(guān)系統(tǒng)應準確把握微博的特性和發(fā)展規(guī)律，正確認識其在社會層面的巨大影響，由海關(guān)總署統(tǒng)一開通官方微博，將官方微博與政府網(wǎng)站等網(wǎng)上服務平臺的建設和應用有機結(jié)合，建立健全官方微博管理制度和規(guī)范。三要引入行業(yè)協(xié)會等外部機構(gòu)，拓寬公眾參與海關(guān)決策的渠道。引入行業(yè)協(xié)會參與海關(guān)業(yè)務管理，將傳統(tǒng)的“海關(guān)—企業(yè)”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂ｊP(guān)—行業(yè)協(xié)會—企業(yè)”模式。海關(guān)與企業(yè)在進行“一對一”聯(lián)系無法徹底打消彼此顧慮，溝通的效率和效果自然不會理想。這個時候，行業(yè)協(xié)會固有的專業(yè)性、代表性和自律性的特點，以及其擁有的組織、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)管等多項職能，使其成為最合適的第三方代表。海關(guān)應允許行業(yè)協(xié)會積極參與到海關(guān)事務管理工作當中，使其發(fā)揮好海關(guān)與企業(yè)之間的橋梁和紐帶作用。

4.完善以滿足公共需求為導向的海關(guān)部門設置

一要調(diào)整職能部門與現(xiàn)場一線人員配置比例。海關(guān)應當從部門人員配置上進行調(diào)整，大力加強隸屬海關(guān)和辦事處等現(xiàn)場一線關(guān)員的配置，同時簡化職能部門人員配置，將有效的人力資源向服務現(xiàn)場傾斜。二要對內(nèi)設立專門的海關(guān)改進服務部門?？煞殖蓛刹阶?第一步，在機構(gòu)設置上，不要只設監(jiān)管部門，要將管理與服務的職責融入到監(jiān)管部門。建議將監(jiān)管部門更名為監(jiān)管服務部門，從而強化大家對服務的重視。第二步，設立專門的海關(guān)改進服務部門，負責對海關(guān)內(nèi)部各個部門的服務工作進行監(jiān)督、評價和促進，統(tǒng)一對外收集和了解公眾對海關(guān)服務的反饋。三要對外設置統(tǒng)一的海關(guān)服務熱線。按照“有問必答、限時回答、準確回答”的要求，打造“群眾聽得懂”、“求助有回音”的全天候政府熱線，不僅幫助企業(yè)和群眾解決通關(guān)疑難問題，還應在第一時間收集社會公眾對海關(guān)工作的意見、建議，并進行反饋，打通海關(guān)與進出口企業(yè)和社會各界的交流溝通渠道。

［1］日本內(nèi)閣府.今後のIT政策の進め方［Z］.內(nèi)閣府公開資料，2013－03－01:3－5.

［2］日本內(nèi)閣府閣議決定.世界最先端IT國家創(chuàng)造宣言［Z］.2013－06－14:17－20.

［3］日本財務省.重點手続きに関する業(yè)務プロセス改革計畫の実施狀況(平成23年―24年度)［M］.日本財務省公開資料，2012:1－3.

［4］商務部亞洲司網(wǎng)站轉(zhuǎn)載.日本首次向海外出口海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)［EB/OL］.日本經(jīng)濟新聞，2013－12－28(4).