政策影響下上海市工業(yè)用地?cái)U(kuò)張與效益研究

2014-08-11 17:05王賀封石憶邵

世界地理研究 2014年2期

關(guān)鍵詞：上海政策

王賀封　石憶邵

摘要：2003年以來(lái)，國(guó)家及上海市委、市政府相繼出臺(tái)一些遏制工業(yè)用地的粗放擴(kuò)張政策，那么其控制成效如何，工業(yè)郊區(qū)化只是工業(yè)轉(zhuǎn)移還是帶來(lái)更好的用地效益。針對(duì)這些問(wèn)題，采用GIS空間分析、統(tǒng)計(jì)分析和邊際效益建模等方法，探討政策調(diào)控對(duì)上海市工業(yè)用地?cái)U(kuò)張的作用效果和對(duì)工業(yè)用地效益的影響，并提出相關(guān)政策建議。研究結(jié)果表明：上海市郊區(qū)工業(yè)用地?cái)U(kuò)張明顯，空間上趨于分散，工業(yè)用地效益有所提升，但相比國(guó)外發(fā)達(dá)地區(qū)，仍存在較大差距；工業(yè)向園區(qū)集中的政策驅(qū)動(dòng)效果明顯，工業(yè)郊區(qū)化轉(zhuǎn)移并未給中心城區(qū)工業(yè)帶來(lái)衰敗跡象，郊區(qū)工業(yè)也并未體現(xiàn)出相應(yīng)實(shí)力，控制工業(yè)用地?cái)U(kuò)張政策效果不佳；工業(yè)用地邊際效益分析發(fā)現(xiàn)，邊際效益呈遞減趨勢(shì)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍主要依賴(lài)于工業(yè)用地的增加，粗放型增長(zhǎng)未得到有效改善。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地?cái)U(kuò)張；GIS；用地效益；政策；上海

中圖分類(lèi)號(hào)：K901.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)為促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)做出了最重要的貢獻(xiàn)。然而，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城市工業(yè)用地不斷擴(kuò)張，大量耕地被用于城市建設(shè)和工業(yè)。中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)顯示，2005年和2011年分別有大約13.87萬(wàn)公頃和25.30萬(wàn)公頃耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，其中新增工業(yè)用地的比例均超過(guò)三分之一[1]。中央與地方利益格局的演變以及地方政府追求工業(yè)總產(chǎn)出最大化是導(dǎo)致中國(guó)工業(yè)用地低成本過(guò)度擴(kuò)張的直接原因[2]，各地新的開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)如雨后春筍，而且占地面積越來(lái)越大，甚至超標(biāo)[3]。同時(shí)，我國(guó)在工業(yè)用地管理和工業(yè)用地效率方面存在不少問(wèn)題，工業(yè)用地占建設(shè)用地比重偏高，但其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和產(chǎn)出率明顯偏低。調(diào)查顯示，我國(guó)工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)80年代的2%[4]，與國(guó)外相比，我國(guó)工業(yè)大而不強(qiáng)，發(fā)展水平和效益水平仍有一定差距，2007年，工業(yè)增加值率僅為26.45%，不及英國(guó)和日本的33.04%和33.94%，更是遠(yuǎn)低于美國(guó)的44.85%[5]，城市工業(yè)用地快速擴(kuò)張與土地粗放、低效利用現(xiàn)象十分突出。

盡管工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與工業(yè)用地規(guī)模具有緊密聯(lián)系，工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)工業(yè)用地增加具有很強(qiáng)的依賴(lài)性，但當(dāng)用地達(dá)到一定規(guī)模后，依靠擴(kuò)大用地規(guī)模來(lái)增加產(chǎn)值的方式不再可取，特別是對(duì)于城市用地緊缺的大城市；因此，有效控制城市工業(yè)用地空間擴(kuò)展，最大限度地挖掘城市存量工業(yè)用地，提高工業(yè)用地效益必須引起相關(guān)部門(mén)和學(xué)術(shù)界的重視。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)工業(yè)用地方面的問(wèn)題做了大量卓有成效的研究，主要表現(xiàn)在以下6個(gè)方面：工業(yè)用地聚散動(dòng)因分析與置換帶來(lái)的問(wèn)題研究[6-8]；工業(yè)用地空間演變、擴(kuò)張方式與機(jī)制以及影響因素研究[9-14]；工業(yè)用地集約利用評(píng)價(jià)與對(duì)策研究[15-19]；工業(yè)用地利用效益分析研究[20，21]；工業(yè)用地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)及影響因素研究[22，23]；工業(yè)用地政策研究[24-26]。但基于政府政策約束背景下，學(xué)者探討城市工業(yè)用地?cái)U(kuò)張控制效果與工業(yè)用地效益變化情況研究相對(duì)較少，特別是對(duì)于大城市工業(yè)郊區(qū)化，從不同尺度單元進(jìn)行量化研究涉及不多。不同于西方國(guó)家，中國(guó)工業(yè)郊區(qū)化政策作用更加明顯，雖屬自愿但主要是有組織的被動(dòng)過(guò)程和行為[27]。因此，研究大城市工業(yè)政策作用效果不僅彌補(bǔ)當(dāng)前研究不足，同時(shí)也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

上海歷經(jīng)30年的工業(yè)化高速發(fā)展，目前已進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段，工業(yè)用地?cái)U(kuò)張與城市用地緊張矛盾日益突出。2003年以后，國(guó)家頻頻出臺(tái)工業(yè)用地特別是開(kāi)發(fā)區(qū)用地的相關(guān)調(diào)控政策，極力遏制工業(yè)用地的粗放擴(kuò)張。為了探討這些相關(guān)的政策作用效果，本文從工業(yè)用地控制與工業(yè)向園區(qū)集中是否同步，工業(yè)郊區(qū)化是否帶來(lái)中心城區(qū)工業(yè)衰退以及工業(yè)用地效率是否提高三個(gè)方面進(jìn)行分析，為上海市未來(lái)工業(yè)政策調(diào)整、工業(yè)用地布局和提高工業(yè)用地效益策略制定等提供參考依據(jù)。

2 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)

上海是我國(guó)重要經(jīng)濟(jì)中心和長(zhǎng)三角龍頭城市，擁有中國(guó)最大的外貿(mào)港口和工業(yè)基地。統(tǒng)計(jì)顯示，上海市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)工業(yè)增加值、工業(yè)總產(chǎn)值分別從“十五”期末的3995億元、15807億元提高到2010年的6226億元、30114億元，年均增長(zhǎng)11%和12.8%；工業(yè)利潤(rùn)從“十五”期末的940億元提高到2010年的2217億元，年均增長(zhǎng)17.4%。與此同時(shí)，工業(yè)用地規(guī)模也不斷擴(kuò)張，工業(yè)用地占建設(shè)用地比例在1998年～2011年期間均超過(guò)25%，其中，2008年高達(dá)29.98%，相對(duì)國(guó)外綜合性城市的15%～17%左右和發(fā)達(dá)國(guó)家城市的5%～10%來(lái)說(shuō)，上海市工業(yè)用地比重明顯偏高。本文的數(shù)據(jù)主要包括以下方面：上海市行政區(qū)劃圖；2003和2011年上海市土地利用現(xiàn)狀圖；1998年～2012年上海市工業(yè)總產(chǎn)值和各區(qū)（縣）工業(yè)總產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；1998年～2011年上海市工業(yè)用地總量數(shù)據(jù)；2005年～2012年上海市開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)手冊(cè)。其中，工業(yè)總產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)的是國(guó)有企業(yè)及銷(xiāo)售收入在500萬(wàn)元以上的非國(guó)有企業(yè)。根據(jù)國(guó)家土地利用分類(lèi)編碼，在地理信息系統(tǒng)軟件ArcGIS中分別提取上海市2003和2011年土地利用數(shù)據(jù)，得到上海市2003和2011年上海市各區(qū)（縣）工業(yè)用地分布圖，為后面分析做數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。

3 工業(yè)用地與區(qū)域工業(yè)變化分析

3.1工業(yè)用地與工業(yè)集聚分析

上海市推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，不斷提高郊區(qū)工業(yè)集中度，妥善解決工業(yè)布局中“散、小、多”的問(wèn)題，歸并零星工業(yè)點(diǎn)，推進(jìn)工業(yè)用地存量?jī)?yōu)化，控制郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模。這些政策和措施的主要目的是在控制工業(yè)用地?cái)?shù)量的同時(shí)加強(qiáng)工業(yè)集聚程度。為此，下面對(duì)兩者的同步效果進(jìn)行探討。

3.1.1工業(yè)用地變化

上海市工業(yè)用地面積總量從1998年的454平方公里增加到2011年的近854.17平方公里，年均增量約30.8平方公里，以工業(yè)園區(qū)形式為主的工業(yè)用地建設(shè)成為上海市工業(yè)用地?cái)U(kuò)展的主要?jiǎng)右?。?003年、2011年上海市工業(yè)用地空間分布來(lái)看（圖1），總體呈現(xiàn)零散分布特征，近郊區(qū)（包括閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)和浦東新區(qū)）周?chē)鄬?duì)集中，有成片分布區(qū)域；遠(yuǎn)郊（包括金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)和崇明縣）分散明顯。另外，相比較2003年，2011年上海市工業(yè)用地體現(xiàn)出較明顯地向郊區(qū)擴(kuò)張的變化特征。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明（表1），隨著中心城區(qū)“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)調(diào)整策略以及近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)力度的加大，2003年～2011年上海市工業(yè)用地面積呈現(xiàn)中心城區(qū)減少、近郊區(qū)增長(zhǎng)、遠(yuǎn)郊區(qū)翻倍擴(kuò)張的變化特征，工業(yè)用地總量增加了279.93平方公里，中心城區(qū)用地量減少了近1/4，遠(yuǎn)郊區(qū)用地增量占全市增量的69.63%，是近郊區(qū)增量的近兩倍，成為上海市工業(yè)用地?cái)U(kuò)張的主要區(qū)域。

3.1.2工業(yè)集聚分析

上海市產(chǎn)業(yè)基地和開(kāi)發(fā)區(qū)主要分布在郊區(qū)，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量從2001年的177個(gè)減少到目前的41個(gè)，數(shù)量減少了76.8%，規(guī)劃面積從1008平方公里減少到656平方公里，在妥善解決工業(yè)布局中“散、小、多”的問(wèn)題同時(shí)，有效推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中和加大各工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)的集聚度；統(tǒng)計(jì)分析表明（圖2），工業(yè)向園區(qū)集中度（開(kāi)發(fā)區(qū)與產(chǎn)業(yè)基地）從2004年49%提高到2011年的69.99%，開(kāi)發(fā)區(qū)集中度從2003年的39%提高到2011年的51.78%，郊區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占全市的比重穩(wěn)步上升，由2003年的79.75%上升到2011的85.17%?？傮w看來(lái)，隨著上海市加快產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，2003年～2011年郊區(qū)工業(yè)集聚度明顯提高，工業(yè)向園區(qū)集中取得良好效果。

在相關(guān)政策的作用下，十年來(lái)上海市開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積減少352平方公里，工業(yè)從中心城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，并在郊區(qū)形成新的聚集，工業(yè)用地分布和轉(zhuǎn)移特點(diǎn)基本符合國(guó)際大都市工業(yè)發(fā)展變化規(guī)律；盡管開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積減少，但郊區(qū)工業(yè)用地?cái)U(kuò)張明顯，特別是遠(yuǎn)郊區(qū)，已成為上海市工業(yè)用地增加的主戰(zhàn)場(chǎng)，郊區(qū)工業(yè)用地控制效果不佳；郊區(qū)工業(yè)集聚度明顯提高，工業(yè)郊區(qū)化轉(zhuǎn)移和工業(yè)向園區(qū)集中的政策驅(qū)動(dòng)效果明顯?？傮w看來(lái)，政策對(duì)工業(yè)用地控制和工業(yè)向園區(qū)集中并未取得同步效果。

3.2 中心城區(qū)工業(yè)變化分析

統(tǒng)計(jì)表明，隨著區(qū)域工業(yè)用地的變化，各區(qū)域工業(yè)指標(biāo)也相應(yīng)發(fā)生變化，2011年中心城區(qū)工業(yè)單位數(shù)、從業(yè)人員均和年末資產(chǎn)總計(jì)分別比2003年減少了2488個(gè)、437.31千人和53.76億元，而工業(yè)總產(chǎn)值、產(chǎn)品銷(xiāo)售收入和利潤(rùn)總額比2003年分別增加了643.86億元、567.62和155.89億元；在郊區(qū)，單位數(shù)和從業(yè)人員兩項(xiàng)指標(biāo)2011年比2003年有較大幅度縮減而其他四項(xiàng)指標(biāo)均表現(xiàn)出倍數(shù)增加。從單位工業(yè)用地各項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看（圖3），2003年、2011年中心城區(qū)單位工業(yè)用地各項(xiàng)指標(biāo)均比郊區(qū)高，除2003年單位工業(yè)用地單位數(shù)和從業(yè)人員遠(yuǎn)郊區(qū)高于近郊區(qū)外，其他指標(biāo)在2003年、2011年均表現(xiàn)為中心城區(qū)高、近郊區(qū)次之、遠(yuǎn)郊區(qū)低的由內(nèi)到外梯度變化特征。2011年中心城區(qū)單位工業(yè)用地單位數(shù)和從業(yè)人員數(shù)均有減少，但其他各項(xiàng)指標(biāo)均保持增加趨勢(shì)，中心城區(qū)仍是上海市工業(yè)發(fā)展高效區(qū)域。

隨著中心城區(qū)用地緊張、交通擁擠及相關(guān)政策引導(dǎo)，中心城區(qū)工業(yè)用地?cái)?shù)量、單位數(shù)和從業(yè)人員逐漸減少，工業(yè)總產(chǎn)值占全市的比例由2003年的15.65%下降到2011年的7.15%，但中心城區(qū)工業(yè)用地單位產(chǎn)出各項(xiàng)指標(biāo)仍保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，而且均好于郊區(qū)，因此，從用地產(chǎn)出效益來(lái)看，上海市工業(yè)郊區(qū)化轉(zhuǎn)移并未帶來(lái)中心城區(qū)工業(yè)的衰退。

4 工業(yè)用地效益分析

基于邊際效益理論，以工業(yè)用地單位產(chǎn)出作為衡量指標(biāo)，對(duì)上海市工業(yè)用地效益變化以及工業(yè)用地增加是否帶來(lái)用地效益的增加進(jìn)行分析探討，揭示上海市工業(yè)用地量與工業(yè)總產(chǎn)值之間關(guān)系以及工業(yè)用地達(dá)到最佳狀態(tài)的時(shí)間。

4.1 整體效益變化

統(tǒng)計(jì)表明，上海市工業(yè)總產(chǎn)值從1998年的5763.67億元增加到2011年的33834.44億元，14年來(lái)工業(yè)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)約為14.94%。工業(yè)用地單位產(chǎn)出由1998年的12.69億元/平方公里增加到2011年的39.61億元/平方公里，總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)（圖4）。工業(yè)郊區(qū)化以及各級(jí)工業(yè)園區(qū)建設(shè)極大提升了郊區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而推動(dòng)了上海市工業(yè)發(fā)展，工業(yè)用地產(chǎn)出效益得到相應(yīng)的提高；但相比國(guó)際大都市工業(yè)用地單位產(chǎn)出，如2007年日本東京的158.97億元/平方公里和新加坡414.86億元/平方公里[28]，上海市只有他們的幾分之一或十幾分之一，工業(yè)用地效益與國(guó)外發(fā)達(dá)地區(qū)的仍存在較大差距。

4.2 工業(yè)用地邊際效益

邊際效益，是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)概念，也叫邊際效用，是指每新增（或減少）一個(gè)單位的商品或服務(wù)，它所增加（或減少）的效益。經(jīng)濟(jì)學(xué)通常認(rèn)為，隨著商品或服務(wù)的量增加，邊際效益將會(huì)逐步減少，稱(chēng)為邊際效益遞減定律[30-32]。本文將工業(yè)用地邊際效益定義為每增加單位面積工業(yè)產(chǎn)值所導(dǎo)致的工業(yè)用地變化量。

4.2.1建模方法

4.2.2結(jié)果分析

基于1998年～2011年工業(yè)用地量（U）與工業(yè)總產(chǎn)值（X）數(shù)據(jù)，采用以上模型方法，計(jì)算上海市工業(yè)用地邊際效益（marginal utility），結(jié)果如圖5a，b所示，其中a圖表示的是兩個(gè)變量作對(duì)數(shù)化處理后線(xiàn)性回歸分析結(jié)果，兩者具有較強(qiáng)的相關(guān)性，擬合度R2大于0.98；圖b為工業(yè)土地邊際效益（MU）變化，從1998年的3.02公頃/億元逐步減少為2011年的0.97公頃/億元，整個(gè)階段呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，符合邊際效益遞減定律。

根據(jù)微積分原理，當(dāng)CMU=0時(shí)，MU值變化極??；本文取CMU小于10-6平方公里/（億元）2時(shí)，視為CMU=0，此時(shí)工業(yè)用地量達(dá)到最佳狀態(tài)，從表2可以得出這一時(shí)間點(diǎn)在2004年～2005年之間，表明2005年后，通過(guò)擴(kuò)大上海市工業(yè)用地量并不能帶來(lái)工業(yè)用地效益的增加，這種粗放土地利用方式不再可取，而是應(yīng)該提高現(xiàn)有工業(yè)用地的利用效率。

5 結(jié)論與政策建議

本文以上海為對(duì)象，利用GIS技術(shù)、統(tǒng)計(jì)分析和邊際效益模型方法，從三個(gè)方面分析了上海市相關(guān)政策和措施對(duì)工業(yè)用地?cái)U(kuò)張與效益變化的作用效果，研究結(jié)果表明：

（1）上海市工業(yè)用地仍保持較快的增長(zhǎng)速度，空間上整體呈現(xiàn)零散分布特征，近郊區(qū)周?chē)鄬?duì)集中；統(tǒng)計(jì)表明，工業(yè)用地呈現(xiàn)中心城區(qū)減少、近郊區(qū)增長(zhǎng)、遠(yuǎn)郊區(qū)翻倍擴(kuò)張的變化特征，遠(yuǎn)郊區(qū)成為工業(yè)用地郊區(qū)化擴(kuò)張的主要區(qū)域。2003年～2011年工業(yè)集聚分析發(fā)現(xiàn)郊區(qū)工業(yè)集聚度指標(biāo)均有較大提高。總體看來(lái)，郊區(qū)工業(yè)用地控制效果不佳，而工業(yè)郊區(qū)化轉(zhuǎn)移和工業(yè)向園區(qū)集中的政策驅(qū)動(dòng)效果明顯，政策對(duì)工業(yè)用地控制和工業(yè)向園區(qū)集中并未取得同步效果。

（2）隨著中心城區(qū)的土地置換力度加大和工業(yè)郊區(qū)化轉(zhuǎn)移，2003年～2011年中心城區(qū)工業(yè)用地?cái)?shù)量、單位數(shù)和從業(yè)人員逐漸減少，而工業(yè)用地單位產(chǎn)出各項(xiàng)指標(biāo)均保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，并總體呈現(xiàn)中心城區(qū)高、近郊區(qū)次之、遠(yuǎn)郊區(qū)低的由內(nèi)到外梯度變化特征，中心城區(qū)仍是上海市工業(yè)發(fā)展高效區(qū)域，工業(yè)郊區(qū)化轉(zhuǎn)移并未帶來(lái)中心城區(qū)工業(yè)的衰退。

（3）盡管1998年～2011年上海市單位面積工業(yè)總產(chǎn)值總體呈上升趨勢(shì)，但相對(duì)國(guó)際大都市來(lái)說(shuō)仍存在較大的差距；邊際效益建模分析來(lái)看，上海市工業(yè)用地邊際效益在研究期內(nèi)呈下降趨勢(shì)，工業(yè)用地量達(dá)到最佳狀態(tài)的時(shí)間在2004年～2005年期間，現(xiàn)階段通過(guò)工業(yè)用地量增加來(lái)帶動(dòng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已不可取，調(diào)整或改變土地利用方式迫在眉睫。

因此，應(yīng)繼續(xù)加快中心城區(qū)工業(yè)用地的土地置換力度，嚴(yán)格控制郊區(qū)工業(yè)用地量，發(fā)揮工業(yè)園區(qū)的集聚效應(yīng)，減少城鎮(zhèn)工業(yè)地塊數(shù)量，最大限度地挖掘城市存量工業(yè)用地；結(jié)合區(qū)（縣）產(chǎn)業(yè)差異性特征，分別制定出各區(qū)（縣）工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，極力遏制低效利用的土地審批；以產(chǎn)業(yè)基地和開(kāi)發(fā)區(qū)為出發(fā)點(diǎn)，加快劣勢(shì)企業(yè)淘汰關(guān)停，大力提升郊區(qū)工業(yè)實(shí)力；加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化城市工業(yè)布局，繼續(xù)發(fā)揮“帶狀引領(lǐng)、基地聚焦、組團(tuán)發(fā)展”的引領(lǐng)作用，促進(jìn)上海市工業(yè)用地整體效益的提高。

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Abstract： After 2003， some control and guide policies of industrial land have been frequently introduced by China and Shanghai municipal government to contain the spread extensive expansion of industrial land. How is the control effect？ Does industrial suburbanization just transfer or bring better land efficiency？ Accordance with these problems， the methods of GIS spatial analysis， statistical analysis， marginal efficiency modeling and others are applied to discuss the effects of policy control on industrial land expansion and industrial land efficiency， and then some policy suggestions are given. The results demonstrate that suburb industrial land expansion is obvious in Shanghai and the spatial distribution trends to scatter， industrial land efficiency have improved， but there is still a wide gap compared with foreign developed areas； the driven effect of the industry to parks concentration policy is obvious， industrial suburbanization transfer does not make the industries in the central city declined， and the industries in the suburb does not reflect the corresponding strength， the effects of control policy on industrial land expansion is not good； the marginal efficiency of industrial land presents a decreasing trend by marginal efficiency analysis in Shanghai， and industrial economic growth is still mainly dependent on the increase of industrial land， extensive growth have not been improved effectively.

Key words： industrial land expansion； GIS； land efficiency； policy； Shanghai