崔世安施政五年（2009—2014）述評

秦斌

2014年，是澳門的政府換屆年。為迎接即將到來的行政長官選舉，6月29日，行政長官選舉委員會委員經(jīng)由選舉產(chǎn)生，象徵新一任行政長官的選舉大戲漸入高潮。今次行政長官選舉是2012年政制發(fā)展修訂《行政長官選舉法》後，選舉委員會由300人增加到400人後的首次選舉。儘管選委的競爭遠遠不勝去年的立會選舉，但由於人數(shù)的增多，勢必帶來政治版圖的改變，因此，話語權(quán)的爭奪顯而易見，各方力量的明爭暗鬥也就在所難免。

根據(jù)規(guī)則，四百名選委中的三百四十四人將通過社團爲主體的選舉産生，5月底，有關報名期已結(jié)束，結(jié)果顯示，勞工界、教育界及體育界參選人超出其界別內(nèi)的席位，需差額選舉，這是澳門民主發(fā)展史上首度出現(xiàn)的現(xiàn)象。工商、金融界，文化界，專業(yè)界，社會服務界的二百三十九席雖然等額，但由於修法後規(guī)定，從第四屆行政長官選舉始，選委必須投票産生，因此亦需選舉。正因爲有競爭的存在，過去“協(xié)商奏效、自動當選”的局面將徹底改變，雖然這種改變或許更多地來自形式上，但在“鯰魚效應”的影響下，選委選舉的競選性質(zhì)由此奠定。

值得玩味的是，雖然選委的競爭如火如荼，但對於這場選舉的真正主角——行政長官的競爭，卻無聲無息。除了3月初，現(xiàn)任行政長官明確表示有意參加下屆行政長官選舉的消息傳出外，未見有其他人士參選的傳聞。網(wǎng)路上的各種“揭秘”消息，對於二○一九年甚至二○二四年的“隔代特首”討論更甚於今屆，似乎現(xiàn)任特首連任已屬板上釘釘，猶如二戰(zhàn)時期美國總統(tǒng)羅斯福競選般的對手難尋，甚至連本澳民主派的靈魂人物都直言崔世安不連任就“沒有天理”。

現(xiàn)任特首崔世安早在3月初在赴京列席全國人大會議時，主動談及他將考慮參與下任特首選舉，爭取連任特首，繼續(xù)爲澳門服務。消息傳出後，各界紛紛表示支持，包括中華總商會、工聯(lián)、街坊總會等等各界別較大社團均有支持崔世安的正式言論。此外，一些立法會議員、全國人大代表、政協(xié)委員亦明確表態(tài)支持。對於意見分歧的本澳，在這個問題上的高度一致，在很大程度上，是對現(xiàn)屆政府，尤其是崔世安施政的認同。

一、過去五年陽光政府的成就

2009年，在澳門回歸十周年之際，強勢特首何厚鏵的兩屆任期任滿，獲得九成以上行政長官選委會委員的提名的候選人崔世安篤定當選，開啓特區(qū)政府的“崔世安時代”。2009年，發(fā)展前景撲朔迷離，適值澳門受全球金融危機衝擊，一直高速增長的經(jīng)濟突然降溫，經(jīng)濟進入調(diào)整期，GDP增長率一度跌到了2%以下，就業(yè)、住屋、交通、區(qū)域合作、貧富差距及深層次社會問題交迭呈現(xiàn)，歐文龍案的次生危害使得人心惶惶，社會訴求強烈。

2009年，第三屆特區(qū)政府成立之初，爲提振市民對特府的信心，消除民衆(zhòng)對歐文龍案的心理陰影，崔世安在施政報告中提出了建設“陽光政府”的施政構(gòu)想，把權(quán)力關到籠子裏，以加強公衆(zhòng)監(jiān)督來限制行政權(quán)力，從而達到取信於民的目的。這顯然讀懂了民衆(zhòng)的焦慮和期待，也抓住了問題的核心。因為，對於彼時已經(jīng)擔任特府社會文化司司長9年之久的崔世安，當然比任何人都清楚，本澳官場一切弊端的始作俑者，就是權(quán)力行政時代遺留下來的政府“保密主義”、暗箱操作、官本位等行政陋習?！白岅柟膺\行在陽光底下”，成爲革除一切行政陋習的必然選擇。2013年，經(jīng)過2年多的立法準備，《財産及利益申報法律制度》法案終於正式生效，民衆(zhòng)可以通過互聯(lián)網(wǎng)查閱本澳主要官員的財産情況。陽光法案的實施，應該被視爲是以崔世安爲首的第三屆特區(qū)政府一個標誌性的成果，是陽光政府建設的一座里程碑，作爲一種重要的政治財産，必將對今後澳門的政治生態(tài)環(huán)境産生全面而深遠的影響。

崔世安施政5年的主要成就，也是主要特點，就是民生路綫。當然，從更大的視角看，這是一個歷史責任，也是一個理性的選擇。我們看到，2002年開始的賭權(quán)開放，成就了博彩業(yè)的輝煌，刺激了經(jīng)濟的快速發(fā)展，但衍生的貧富不均的現(xiàn)象也越來越明顯。崔世安上任甫始，在前任解決了澳門經(jīng)濟發(fā)展效率問題的基礎上，策略性地將施政重點轉(zhuǎn)到了兼顧效率與公平的民生發(fā)展問題上。這一點，從特首歷年的施政報告即可一目了然?；仡櫞尢厥兹蝺?nèi)五份施政報告的主題，可對第三屆特府的施政理念作一管中窺豹般的梳理。2010年3月，行政長官崔世安發(fā)表第一份施政報告，主題“協(xié)調(diào)發(fā)展，和諧共進”；同年11月中發(fā)表第二份施政報告，主題“落實科學施政，規(guī)劃發(fā)展藍圖”；2011年11月發(fā)表第三份施政報告，主題“推動經(jīng)濟適度多元，提高民生綜合水平”；2012年11月發(fā)表第四份施政報告，主題爲“增進民生福祉 立足長遠發(fā)展”，2013年11月發(fā)表第五份施政報告，主題爲“增強綜合實力，促進持續(xù)發(fā)展”，可以說，5年來，在特府的施政報告中，一條主綫已經(jīng)非常清晰，那就是民生、以人爲本、以民爲念，崔世安施政5年，民生主題得到空前強化，並且各有側(cè)重，是一個逐步強化、梯次深入的過程。從派糖到長效機制，從紓困措施到頂層設計，政府的民生特色成爲崔世安的主打牌。

2009年到2014年，受歐債危機、美國量化寬鬆、內(nèi)地通脹等多重因素影響，澳門通脹持續(xù)高位運行，CPI指數(shù)一度破6。在嚴峻的民生挑戰(zhàn)面前，特區(qū)政府積極回應民生訴求，傾力扶持弱勢社群，調(diào)升多項福利津貼、補貼和最低維生指數(shù)，繼續(xù)實施現(xiàn)金分享、保障民生的措施，繼續(xù)注資中央公積金，落實雙層式社會保障。同時紮實推進公屋建設，努力改善居民居住條件。在多重民生政策下，4月中，統(tǒng)計局公佈《一二/一三住戶收支調(diào)查》，結(jié)果顯示，住戶每月收入爲41，423元，較五年前增34.1%；每月平均消費開支爲29，177元，實質(zhì)升27.1%。代表貧富懸殊的堅尼係數(shù)由五年前的0.38降至0.35，扣除政府津貼的堅尼系數(shù)爲0.38，意味政府福利令堅尼系數(shù)收窄0.03。反映收入方面，每月收入在5萬元及以上的住戶佔30.7%，增幅達15.7個百分點。居民消費開支佔收入百分比由五年前的74.3%降至70.4%，即收入增長跑贏通脹，居民剩錢能力增強，在高通脹時期，這樣的成就顯然令人欣慰。

民生的改善，離不開經(jīng)濟發(fā)展的支撐。第三屆政府時期，儘管遭遇了多次不同程度的內(nèi)外圍經(jīng)濟衝擊，但在中央政府一貫的大力支持下，以及廣大居民共同努力下，崔世安帶領特區(qū)政府審慎應對複雜多變的外部環(huán)境，積極應對，穩(wěn)健發(fā)展，構(gòu)成了澳門經(jīng)濟奇跡的發(fā)展基礎。從2010年起，澳門的經(jīng)濟就迅速扭轉(zhuǎn)了自2008、2009年開始的經(jīng)濟消退，較周邊地區(qū)最早實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇。過去的幾年，本地生産總值（GDP）由2009年的1702億元（澳門元，下同）增加到2013年的4135億元，人均GDP由2009年的31.76萬元增加到2013年的69.75萬元，年平均增長呈雙位數(shù)態(tài)勢。尤為重要的是，這種經(jīng)濟增長，改善了幾乎所有人的生活和福利水平，而並不是只惠及少數(shù)人。近年來，受惠於經(jīng)濟形勢的向好，本澳收入中位數(shù)由2009年的9000元增至2013年15000元，失業(yè)率也處於歷史罕見的較低水平，近年來全年失業(yè)率降爲1.9%以下，近期更是在1.7%的低位徘徊，基本實現(xiàn)全民就業(yè)。

2009年到2014年，五年間發(fā)生的變化，不僅標誌著本澳經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，特區(qū)政府建設達到一個新高度，也意味著走過五年的崔氏施政跨越了新的里程碑。崔氏的執(zhí)政理念與風格，應說是適應了澳門在新的時代條件下社會建設、持續(xù)發(fā)展的需要，即在繼續(xù)增強經(jīng)濟實力的基礎上，兼顧民生社會建設的雙軌推進，無論是最草根的底層居民還是多少得天獨厚的各類精英，都能共享發(fā)展的成果，用發(fā)展的方式解決發(fā)展產(chǎn)生的問題，擴大受益群體，從而獲得最廣泛的支持和認受。這是本屆政府的最重要政治啓示。從這個意義上看，本屆政府將作爲一屆承前啓後的政府，註定在澳門社會發(fā)展史上佔有重要地位。

二、崔世安未來面臨的挑戰(zhàn)

以崔世安爲首的第三屆特區(qū)政府取得的成就，有天時，有地利，也有人和。在繼承賭權(quán)開放帶來的經(jīng)濟紅利的同時，不失時機地推出社會建設，突出“小政府、大社會”爲目標，以“長效機制”爲總體特徵的制度化建設成爲社會最強音。

儘管由於過去五年的成績，崔世安下個任期受到的質(zhì)疑要少很多，但辯證地看，在一片期許中，崔世安在未來面臨的挑戰(zhàn)和壓力也很多。我們認為，崔世安未來面臨的挑戰(zhàn)，主要是解決本澳進入社會轉(zhuǎn)型攻堅階段所暴露的深層次的經(jīng)濟、政治與社會問題。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是澳門的老問題，惟其老，則愈發(fā)艱鉅。澳門回歸後的十五年來，尤其在近5年，依靠博彩井噴式發(fā)展實現(xiàn)的經(jīng)濟的高速增長，在積聚巨額財富的同時，其實也在積聚著一系列制度性和結(jié)構(gòu)性的問題。尤其是在近幾年裏，原來潛伏的深層矛盾正在不斷地顯露出來，博彩業(yè)的風險已經(jīng)跳出經(jīng)濟産業(yè)本身，而上升到了政治層面，其中，對國際資本的有效監(jiān)管、博彩業(yè)的負面影響，以及西方勢力的政治插手，都要求澳門要對北京負責和承諾，並且要體現(xiàn)出澳門在中國的政治版圖中的地位和作用。這兩年來，國家領導人每每提到澳門，總以“居安思?！闭]勉，也折射出北京對澳門經(jīng)濟未來的擔憂。

客觀地看，對於澳門這樣的微型經(jīng)濟體，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或者經(jīng)濟多元，都必須放在區(qū)域性的宏觀大局中來考量，即通過參與區(qū)域化的産業(yè)分工，把資源集中在最具優(yōu)勢的特定産業(yè)上，以專業(yè)化的運作去形成規(guī)模經(jīng)濟，形成新的經(jīng)濟增長極，從而在市場上佔有一席之地。今年，國家開啓全面深化改革的大幕，市場的功能和開放的效應將更加顯現(xiàn)，澳門背靠祖國、面向世界的優(yōu)勢會更爲突出，澳門的區(qū)域商貿(mào)服務平臺作用將更加凸顯。在此千載難逢的機遇下，澳門能否抓住國家推行貿(mào)易投資便利化、負面清單管理模式和準入前國民待遇等更爲開放政策的機遇，積極主動，搶佔先機，使澳門各種資源優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，最大程度地實現(xiàn)經(jīng)濟適度多元化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，將是崔世安下一個任期內(nèi)的頭等經(jīng)濟大事。

下一步，澳門如何充分發(fā)揮獨特的地理優(yōu)勢和文化優(yōu)勢，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中進一步明確發(fā)展方向，保持和中國大陸的緊密融合和互動，和廣闊的內(nèi)陸腹地形成産業(yè)結(jié)構(gòu)上的良性互補，加快建設“一個中心”、“一個平臺”，是崔世安及其施政團隊現(xiàn)在就必須著手考慮的問題。機會稍縱即逝，如何抓住這次機遇，如2002年何厚鏵抓住賭權(quán)開放的機遇一樣，將確保澳門未來二十年，甚至更久遠的可持續(xù)發(fā)展。然而時不我待，錯失良機怎麼辦？這樣的後果不堪想像。

我們的擔憂或許不是來自對崔世安本人的質(zhì)疑，因爲經(jīng)濟多元顯然絕非崔一人所能獨撐，他的施政團隊將在其中扮演重要角色。爲了確保施政團隊能夠勝任這樣的歷史重托，毫無疑問，崔世安下屆任期內(nèi)的另一個最大挑戰(zhàn)是行政改革。不客氣地說，剛剛過去的5年，本澳社會在崔世安的帶領下，各項事業(yè)都取得了驕人的業(yè)績，唯獨行政改革駐步不前。近年來，新巴士服務虛耗公帑、電訊服務嚴重落後、公共工程屢屢超出預算等等大事件，儘管未如歐文龍案般影響重大，但不斷暴露出行政部門出現(xiàn)的行政失當和解決不力的情況，一次次引發(fā)輿論風波，激化矛盾，致使各種社會爭議和雜音此起彼伏，每每都把政府放到風口浪尖，一度引發(fā)輿論對政府管制能力的質(zhì)疑和不滿。

這樣的擔憂不無道理。前文已述，現(xiàn)階段，本澳在經(jīng)歷了十年的高速經(jīng)濟發(fā)展後，博彩業(yè)的雙刃效應逐漸顯現(xiàn)，面對本澳賭業(yè)一枝獨大、産業(yè)結(jié)構(gòu)過於單一的經(jīng)濟困局，特區(qū)政府必須承擔重要的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史職責，這顯然不是崔世安一個人所能完成的，他必須依靠施政團隊的共同努力，這就更加劇了政府必須改革的迫切性。今後特區(qū)政府的角色絕不可能僅僅是“守夜人”，在積極推進産業(yè)多元化的重大歷史職責面前，特區(qū)政府理應發(fā)揮更多的能量，但依現(xiàn)在政府的表現(xiàn)，卻使人産生更多的質(zhì)疑，這樣的政府能抓住歷史機遇嗎？

實際上，特府的管治能力也是保證澳門各項事業(yè)良性發(fā)展的基本前提，包括特殊如何在強化行政主導的同時，打造服務型政府，提高管治能力與管治威信，是特區(qū)政府面臨的一項重要任務，並且需要在政治實踐中作出探索。其中，首當其衝的是要改良本澳的行政架構(gòu)，在這個過程中，行政績效考核和官員問責（尤其是高官問責）機制的切實建立和運行，無疑是頂層設計中最緊要的一環(huán)。

在4月底崔列席立會答問大會時，就有議員問及的行政體制改革、政府架構(gòu)調(diào)整，崔世安略作籠統(tǒng)地解畫。他表示，特區(qū)政府運行了十五年，在公共行政範疇推動部分改革屬於正常，也聽了不少這方面意見，但鑒於任期，具體事宜要留待下一任處理。這說明，或許，崔世安已有全面的考量，但具體實踐依然充滿懸疑，因爲行政改革太過艱鉅。

行政改革比之於其他領域，其所面對的對手正是自身，最大的阻力來自於內(nèi)部，這就決定了問題的複雜性和艱鉅性。我們認爲，在結(jié)合澳門社會土壤和行政生態(tài)的基礎上，如何聚集徹底的變革的魄力和動力、推動深層次的行政改革，打造一個民衆(zhòng)信賴的強有力的政府，從而最大程度的避免社會對抗，整合集體的自信心和凝聚力，爲經(jīng)濟轉(zhuǎn)型營造有利的宏觀環(huán)境，決定了澳門今後的發(fā)展方向和速度。

改革的同時，其實自己也在接受變革的挑戰(zhàn)。對於崔世安本人而言，他自己面臨的挑戰(zhàn)和考驗，則來源於其自身，即擺脫著名的政治現(xiàn)象“第二任期詛咒”。 “第二任期詛咒”源於美國，即很少有總統(tǒng)能在第二個任期做出超出之前4年的政績，並且都會有或多或少、或大或小的問題出現(xiàn)，無論裡根還是克林頓，這條規(guī)律都適用。至於鄰埠香港首任特首董建華的第二個任期未坐滿，澳門首任特首何厚鏵第二個任期內(nèi)爆發(fā)歐文龍弊案，似乎都在佐證“第二任期詛咒”的真實存在，蓋其原因，大概是因爲在沒有繼續(xù)連任的動力下，政治人物會準備退休的收尾工作，警惕性和積極性都會受到影響。那麼，對於沒有連任壓力的崔世安而言，他會否真的大展拳腳，在上層建築內(nèi)鬧革命，推動一場複雜艱鉅的政治革新？這顯然取決於其個人的雄心及抱負。畢竟深層次的改革，必然觸及重大利益而面臨無法想像的阻力，他又能否超出自身局限，具備應對深重博弈的能量？這顯然要求崔世安必須克服心魔和惰性的挑戰(zhàn)。而且，這是他一個人的戰(zhàn)鬥。

儘管未見崔的正式競選綱領，但通過近期的觀察，崔世安顯然對第二個任期有足夠的心理預期。4月底，崔世安在立法會透露，已正式向中央申請，澳門特區(qū)政府將以有償租賃的方式向橫琴爭取更多土地，並且同時申請以往習慣的水域權(quán)。此舉顯然堪稱大手筆，因為“在橫琴爭取更多土地對澳門經(jīng)濟適度多元及區(qū)域合作帶來很大好處，擁有水域亦意味澳門在填海造地及海上交流方面更具彈性”，輿論普遍認為“此舉非常有遠見”。可以想像的是，在未來5年內(nèi)，澳門如能借力橫琴實現(xiàn)經(jīng)濟再出發(fā)，在全新的區(qū)域合作中，重構(gòu)澳門新定位，將決定澳門未來二十年的發(fā)展方向。

即使如近期輿論沸騰的“離補風波”，我們認為，這是崔爲下一步的行政改革、人事調(diào)整做出的鋪陳?；蛟S在理想化的語境裏，帶有烏托邦式的道德批評聲中，“離補”帶有明顯的妥協(xié)和定製成份，但澳門的本土經(jīng)驗告訴我們，澳門任何時期的改革和社會發(fā)展，都是在有限度承認既得利益的同時，孕育新生力量的雙軌推進，以妥協(xié)換來前進，以漸進換來改良，這種非正式的協(xié)商型制度是澳門的真實軌跡，也是一種共識。儘管議題及時機都顯得特別敏感，但特府依然冒險提出，從另一角度看，正好說明瞭崔的行政改革決心。當然，“離補風波”也提醒著崔世安以及他的團隊，如何聽取民意、有效溝通，將決定民意是走向民主還是走向民粹，這顯然是澳門社會建設的方向性問題，甚至可以提到“保衛(wèi)社會”的高度。

今年適逢澳門迴歸15週年，也是特區(qū)成立15週年。15年來，經(jīng)濟社會生活的變化、時間的積累和代際的交替，澳門發(fā)生了翻天覆地的變化，但也必須承認，受本土文化和多極利益博弈的交叉影響，澳門在巨大的轉(zhuǎn)型中，既有舊體制的殘跡，又有新體制的稚嫩，依然有太多的不盡人意，乃至失望、痛苦和仿徨，甚至有許多發(fā)展並不符合不同的人，有時也包括我們自己的價值判斷和訴求，但正是這種帶有“殘缺的美”，因真實而越發(fā)使人對其未來充滿信心！

澳門不是一個完美的地方，但絕對是一個令人充滿期待的地方，這點同樣適用於崔世安的未來五年任期！