村民政治參與中存在的問題及對策

陳懷平　馬孝勇

摘要：目前，我國農(nóng)民政治參與的整體水平與社會主義民主的價值訴求存在較大差距，表現(xiàn)為村民的政治參與認知不足、政治參與生態(tài)不完善、政治參與效果整體不理想。制約農(nóng)民政治參與的主要因素有：相對落后的生產(chǎn)生活，政治制度和法規(guī)的不健全、不完善，傳統(tǒng)觀念的束縛，農(nóng)村教育落后與“半熟人社會”并存。優(yōu)化農(nóng)民的政治參與，需要提升村民政治參與的主體精神，培育村民的公民意識，優(yōu)化村民政治參與的政治生態(tài)與實踐介體。

關鍵詞：村民；政治參與；公民意識

中圖分類號：D621.5文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）06-0031-04

“政治參與是現(xiàn)代社會民主制度賴以存在的基礎，也是民主政治的重要內(nèi)容?！雹俎r(nóng)村村民作為我國憲政民主的主體力量，其政治參與水平和質(zhì)量不僅影響民主發(fā)展進程，而且影響整個社會穩(wěn)定。我們曾在陜西境內(nèi)的西安、渭南、安康、漢中和延安5地市，共18個新農(nóng)村社區(qū)發(fā)放了2000份問卷，重點了解村民選舉現(xiàn)狀、村里重大事務決策現(xiàn)狀、村民民主監(jiān)督現(xiàn)狀等基礎性問題，并剖析村民的政治參與能動度、參與的目的及影響因素等問題，以期把握我國農(nóng)村的民主政治發(fā)展水平，為推進基層民主發(fā)展提供一定的理論參考。

一、農(nóng)村村民政治參與的現(xiàn)實困境

在實地調(diào)查與訪談中發(fā)現(xiàn)，村民的“政治參與的理性化程度低；參政行為有明顯的被動性與單個性；農(nóng)民利益表達與信息傳播機制不健全，農(nóng)民參與很難影響地方政府或村民自治組織的政策議程與決策過程”②，政治參與的整體水平與社會主義民主的價值訴求存在較大差距。

1.村民的政治參與認知不足

第一，村民政治參與意識不強。公民政治參與作為“管理民主”的主要路徑，是實現(xiàn)善治的主要條件。在新農(nóng)村建設過程中，只有村民參與政治活動，才能推動基層民主建設，才能生成新農(nóng)村建設主體動力。但調(diào)查結(jié)果顯示，村民的政治參與意識并不樂觀，基本上都是“執(zhí)行性”參與，是決策的被動接受者和權力的受制者。調(diào)查中，雖然有79.6%的人認為村干部應由民主選舉產(chǎn)生，但在回答“是否愿意參加村委會的選舉”時，卻有53.4%的人回答“不愿意”、“看情況”或“無所謂”，甚至有21.3%的人表示“賄選”現(xiàn)象是可以接受的；在關于“村委會是否需要監(jiān)督”的回答中，僅有55.4%的人認為“有必要”，有85.6%的人卻不清楚如何監(jiān)督，甚至有24.5%的人在“村委會或黨支部的工作損害自身利益”時選擇“接受現(xiàn)實”。由于村民參與的主動性和積極性不夠，村民自治和基層民主被異化和形式化在所難免，在有些地區(qū)“家族政治”“村霸政治”和“村委會政治”等行為嚴重存在。

第二，村民法律意識淡薄。具有普遍性價值取向的法律是公民行為合法性的依據(jù)。近年來，雖然農(nóng)民利用法律維護自身權益的現(xiàn)象已屢見不鮮，但大部分農(nóng)民對法律知識的了解和認知還存在較大誤區(qū)和盲區(qū)，在很大程度上影響了村民政治參與度的提升。我們的調(diào)查顯示，57.4%的人認為法律在日常生活中的作用不大，16.3%人表示“不清楚”。而且《村民委員會組織法》雖已實施了較長時間，但只有6.94%的人表示對其有所了解，54.67%的人表示不了解，甚至有16.94%的人表示從未聽過，即使是那些“了解”的村民，他們所知曉的也僅是“村委會的民主選舉”，而對該法律中關于民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權利的認知則明顯不足。由于法律知識的缺乏和法制意識的淡薄，村民在政治參與中要么漠不關心，要么誤入歧途，把政治參與作為獲取私利和要挾政府的手段。

第三，村民對權利義務關系認識不清。村民向公民轉(zhuǎn)變既是新農(nóng)村建設的“里子”，也是基層民主政治發(fā)展的前提。公民身份內(nèi)在表明其既有維護自身利益的權利，也有維護公共價值的義務。但由于受傳統(tǒng)小農(nóng)思想的狹隘性和自私性影響，村民更多地只關注自身的利益和價值，對公共利益和他人利益普遍表現(xiàn)出冷漠態(tài)度。調(diào)查中，50.2%的人認為自身沒義務去監(jiān)督村委會的各項工作，44.1%的人表示“不關心”或“不清楚”村委會的財務收支和債務狀況，甚至有14.3%的人從未想過去監(jiān)督村委會的工作。許多村民表示不想過問村里事務，認為村委會“做什么”和“如何做”與自己家庭的發(fā)展關系不大。特別是農(nóng)村許多致富能手都不愿意擔任村干部，認為只有把自己的日子過好才是硬道理，沒有義務帶領大家致富。公民意識的缺失，容易導致政治參與過程中“自利性”突出而“公共性”喪失。

2.村民的政治參與生態(tài)不完善

第一，政治信息獲取渠道單一。政治信息的獲取是參與政治的邏輯前提，政治主體只有充分掌握政治過程的相關信息，才能增強其政治參與的信心，并在參與中做出理性判斷。和城鎮(zhèn)居民相比，“數(shù)據(jù)鴻溝”構(gòu)成了村民獲得政治信息的主要障礙。在農(nóng)村，村民了解黨和國家路線、方針和政策的主要介體是電視傳媒，占調(diào)查對象的72.06%。在許多山區(qū)農(nóng)村，人口居住相對分散，村民主要靠衛(wèi)星接收器獲得電視信號，但由于受數(shù)字化電視信號推廣的影響，農(nóng)村家庭能收看的電視頻道大部分低于10個。網(wǎng)絡傳媒本應成為村民與外界溝通的主要途徑，但由于農(nóng)村網(wǎng)絡設備不足，加之村民的計算機操作知識匱乏，利用網(wǎng)絡獲取政治信息的僅占11.44%。平原地區(qū)農(nóng)村的村民由于居住相對集中，且同村委會距離較近，村民利用信息公告欄和村委會征訂的報刊獲取政治信息的比例較高，能達到26.4%，而這一比例在山區(qū)農(nóng)村則僅占8.4%。

第二，干群關系整體和諧度不足。干群關系不僅是社會和諧的重要影響因素，同時也是影響村民參與政治的主要因素。調(diào)查顯示，由于村民的民主法治意識淡薄，加之部分村干部以權謀私、仗勢欺人等因素的影響，農(nóng)村干群關系整體較差。在關于“對村主任或村干部是否感到害怕”的回答中，有13.5%的人回答“很害怕”，“說不清”的占10.9%，雖然有75.6%的人認為“不害怕”，但其中大多數(shù)人也表示不愿意和村干部打交道。面對村干部的以權壓人現(xiàn)象，他們大部分表現(xiàn)出“惹不起，躲得起”的心態(tài)。在“關于村干部與村民地位是否應平等”的回答中，53.83%的人認為應該是平等的，但表示現(xiàn)實生活中干群不平等現(xiàn)象普遍存在，甚至有23.67%的人認為“干部管群眾是天經(jīng)地義的”?，F(xiàn)實中的官僚主義作風和濫用職權等現(xiàn)象，大大削弱了現(xiàn)有的制度化政治參與渠道，沖淡了村民的參政積極性，同時容易激發(fā)非制度化的、非常態(tài)化的參與行為。

3.村民的政治參與效果整體不理想

從量的維度看，以村民政治參與率和參與渠道使用量為內(nèi)涵的參與廣度是參與效果的外在表現(xiàn)。一方面，由于政治知識和政治信息匱乏、政治效能感不足等原因，許多村民表現(xiàn)出“政治與己無關”的心態(tài)，特別是選舉中“存在較多的委托投票、工作人員代投票、利誘投票、強制投票等現(xiàn)象，在選舉成了政治參與秀時，村民自然失去了政治熱情”③。調(diào)查中，有18.62%的人從未參加過村委會選舉和村務決策，36.38%的人一年最多參加1次村務決策，真正能做到全程參與村里各項事務的（村干部除外）僅占調(diào)查對象的0.87%。即使在關系自身利益的事務決策中，也仍有22.11%的人表示只能被動接受干部安排。另一方面，隨著民主進程不斷推進，公眾政治參與渠道雖然呈現(xiàn)出多元化趨勢，但在廣大農(nóng)村卻仍表現(xiàn)出明顯的單一性。特別是在“網(wǎng)絡問政”的信息時代，由于“數(shù)字鴻溝”的存在，村民的網(wǎng)絡參政明顯不足。

從質(zhì)的維度看，意思表達的“獨立性”和“真實性”是參與效果的內(nèi)在表征，體現(xiàn)了政治參與的深度。其中，“獨立性”是指村民在政治參與中的獨立主體意志，意見表達不受外界強迫或干擾；“真實性”則指村民在政治參與中能表達自己真實的愿望和訴求。調(diào)查顯示，74.95%的人在選舉中遇到過賄選或脅迫拉票的現(xiàn)象；17.94%的人認為“選舉只是形式”；46.1%的人對候選人情況不了解；56.8%的人對村務公開信息內(nèi)容的真實性未做核實。在村務決策中，高達31.62%的人認為重大村務主要由村干部決定，還有9%的人表示不清楚村里事務的決策過程，68%的人表示“很少參加”，即使參加表決的村民也表現(xiàn)出明顯的“從眾性”。另外，從政治參與的價值偏好維度看，村民政治參與表現(xiàn)出明顯的宗族性和派系性。很顯然缺乏自主性和真實性的政治參與，使民主價值只能止步于“程序性正義”而無法生成維護村民利益的“實質(zhì)性正義”。

二、村民政治參與的制約因素

目前我國農(nóng)民的經(jīng)濟貢獻度與政治參與度之間存在較大的錯位，究其原因，主要有如下幾方面。

1.相對落后的生產(chǎn)生活是阻礙村民政治參與的經(jīng)濟因素

近年來，隨著新農(nóng)村建設的不斷推進，農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但由于“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”等原因，農(nóng)村經(jīng)濟落后的格局一直未得到根本改變，致使廣大農(nóng)民更直接關注物質(zhì)利益的滿足，而不愿關心政治權利的實現(xiàn)。同時，村民在政治參與中表現(xiàn)出“工具性”而非“目的性”價值取向，將政治參與作為維護和實現(xiàn)利益最大化的工具性手段。另外，農(nóng)村經(jīng)濟還存在產(chǎn)業(yè)單一、市場化不足等困境，導致效率、公平正義、法治等現(xiàn)代社會政治理念難以在廣大農(nóng)村獲得廣泛認可。再者，以小農(nóng)經(jīng)濟為主的被動性生產(chǎn)方式，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟“靠天吃飯”的特征，決定了農(nóng)民人格主體性的喪失和依附性的增強，在政治參與中也呈現(xiàn)出“被動性多于自主性”的特征。

2.政治制度和法規(guī)的不健全、執(zhí)行不力是阻礙村民政治參與的政治因素

針對基層民主政治實踐，國家雖然出臺并形成了較為完善的制度體系，在一定程度上為村民參與政治提供了普遍性法理支撐，但在實踐中依然存在影響村民政治參與的制度缺失，如選舉制度不完善，基層民主改革配套制度沒跟上等。加之現(xiàn)有相關法律重點關注了“村民委員會”，而對其產(chǎn)生和權力的基礎——“村民”關注不足，未對村民如何普遍參與政治做出制度規(guī)定，從而使許多政策法規(guī)在一些農(nóng)村政治實踐中形同虛設，最終導致個別農(nóng)村基層民主打上“家族政治”或“集權政治”的濃重色彩，這不僅嚴重影響到村民政治參與的積極性，也容易導致非制度化政治參與的發(fā)生。另外，在制度執(zhí)行和監(jiān)管不力的現(xiàn)實下，許多村干部人選主要由家族勢力或上級領導干預產(chǎn)生，這樣產(chǎn)生的干部其責任意識、公仆意識和管理意識比較淡薄，相反，其官僚主義、家族主義、等級觀念等較濃，從而使村民對村干部產(chǎn)生抵觸、畏懼和失望心理，這在很大程度上制約了村民政治參與的積極性。

3.傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代意識的沖突是阻礙村民政治參與的文化因素

文化基因的生成和消失是一個漫長的歷史進程。在傳統(tǒng)封建文明中，農(nóng)民長期處在以“差序結(jié)構(gòu)”為核心的、淹沒個性與自由的“族長”式專制統(tǒng)治之中，這種被動、順從型政治文化至今影響著村民的政治思維。特別是在開放程度相對較低的內(nèi)地農(nóng)村，不少村民依然將官權至上、等級觀念等作為政治生活的價值引導，這種家族中心、上下有序的傳統(tǒng)政治倫理文化，嚴重阻礙了村民主人翁意識的培養(yǎng)和民主公正氛圍的形成，進而導致部分村民政治主體人格喪失。

4.農(nóng)村教育落后與“半熟人社會”的并存是阻礙村民政治參與的社會因素

一方面，政治主體的政治認知能力和知識結(jié)構(gòu)與其政治參與愿望和水平成正相關關系。“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。”④由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，村民受教育程度普遍偏低，文盲和半文盲的大量存在必然導致村民自治異化為“村委會自治”。另一方面，在個體政治主體的有限理性和有限能力的雙重阻礙下，集體行動能力是現(xiàn)代政治實踐的主要驅(qū)動力。但隨著市場化、城市化和信息化等現(xiàn)代因素向鄉(xiāng)村社會的快速滲透，尤其是農(nóng)民大規(guī)模長期性的外出務工和現(xiàn)代傳媒的強勢進入，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的封閉性和穩(wěn)定性被打破，傳統(tǒng)的以交往、互助和信任為特征的“熟人社會”日益轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊松鐣保瑥亩鴮е聜鹘y(tǒng)組織和權威的消失或弱化，村民集體行動能力降低?！稗r(nóng)村共同體的解體與非政府組織的缺失”⑤，影響了村民政治參與的信心和質(zhì)量。

三、村民政治參與的路徑優(yōu)化

增強村民的政治參與意識、優(yōu)化村民的政治參與生態(tài)，既是堅持以人為本的內(nèi)在要求，也是推進基層民主政治發(fā)展的主體基礎。

1.以發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟為突破口，提升村民政治參與的主體精神

所謂主體精神是關于主體自我定位及自我狀況的認知，是主體發(fā)揮能動性的內(nèi)在動力。傳統(tǒng)自然經(jīng)濟的封閉性和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的被動性，決定了廣大農(nóng)民在政治生活中的依賴性；現(xiàn)代市場經(jīng)濟的開放性和平等性必然生成政治主體的自主性。為此，必須大力發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟，培育村民的市場經(jīng)濟意識，“破除小農(nóng)意識，實現(xiàn)農(nóng)民意識的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型”⑥，提升農(nóng)民政治參與的主體精神。

2.以加強農(nóng)村基礎教育為突破口，培育村民的公民意識

以農(nóng)村基礎教育為突破口，培養(yǎng)村民的民主意識、守法觀念以及寬容和尊重的現(xiàn)代政治公民意識，克服狹隘的小農(nóng)意識，生成滿足政治參與所需要的公共理性品質(zhì)。一是要加強農(nóng)村基礎教育的公共財政投入，改善農(nóng)村的基礎教育條件。二是要在中小學教育階段加強對學生的公民教育，讓學生從小培育權利、責任、法治、公平、正義等現(xiàn)代社會人品格；同時，在公民道德教育中加強信任、尊重和包容等理念教育，這是改變當前農(nóng)村“半熟人社會”的重要路徑。三是在基礎教育條件相對較好的農(nóng)村，可以借用其設施設備對村民進行公民知識和法律法規(guī)的宣傳和教育，向村民宣傳各種政治知識和技能，為提升村民政治參與水平奠定基礎。

3.以完善基層民主政治制度為基點，優(yōu)化村民政治參與的政治生態(tài)

第一，要打破傳統(tǒng)相關法律以“村民委員會”為中心的法理邏輯，構(gòu)建符合法律實踐要求的“村莊法人單位自治—村莊社區(qū)民主—村民委員會”的正確法理邏輯。第二，要健全落實村民委員會制度和選舉制度。一要落實差額選舉制度的真實性，增強村民在選舉中的選擇權和對候選人的了解度，克服家族勢力和上級領導的干擾；二要落實和完善選舉監(jiān)督制度和干部罷免制度，以增強村民的政治信任度；三要合理劃分“鄉(xiāng)政”對“村治”的職責權限，真正做到“還權于農(nóng)，調(diào)動農(nóng)民積極性，保證農(nóng)民的公民權，保證農(nóng)民的民主權”⑦。第三，要完善民主決策和基層民主監(jiān)督制度，具體包括創(chuàng)新和落實村級財務公開制度、村務民主決策制度、村務實施監(jiān)督制度和村務定期匯報制度等，實現(xiàn)由“選舉民主”向“監(jiān)督民主”的延伸。第四，要推動村民自治轉(zhuǎn)型，推進由行政村自治向農(nóng)村社區(qū)自治的轉(zhuǎn)變。要以設立“村民議事會”為突破點，構(gòu)建村級治理框架；要建立和完善平等協(xié)商與對話機制，優(yōu)化基層政府、村級“兩會”和村民之間的關系。

4.以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為手段，優(yōu)化村民政治參與的實踐介體

一是要推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化以增加村民的經(jīng)濟收入。如在城市邊緣和城鎮(zhèn)化程度較高的農(nóng)村發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，在相對偏遠的農(nóng)村通過建立農(nóng)場等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這既能增加村民的經(jīng)濟收入，也有利于在生產(chǎn)活動中樹立團隊意識和自主意識，為村民參與政治奠定觀念基礎。二是要借用基層公共文化服務體系建設的硬件平臺，加強農(nóng)村書屋、農(nóng)村網(wǎng)絡和通信建設，填平“數(shù)字鴻溝”，為村民了解黨和國家的路線、方針、政策提供設施和技術支撐，構(gòu)建村民政治參與的信息平臺。三是要吸引農(nóng)村精英回鄉(xiāng)建設新農(nóng)村，培育農(nóng)村民間組織，提升留守村民的自治能力。同時，要利用大學生村官和大學生志愿者深入農(nóng)村等平臺，向農(nóng)村傳播城市先進的理念，改變農(nóng)村滯后的價值觀念和倫理思想，增強村民政治參與的主動性和自信心。

注釋

①孫景珊：《當代中國農(nóng)民政治參與的政治文化因素分析》，《云南行政學院學報》2009年第2期。②方軍：《問題與消解：科學發(fā)展觀視野下中國農(nóng)民的政治參與》，《中國行政管理》2008年第3期。③戴昌橋：《農(nóng)民政治參與的特征、效果及路徑選擇》，《湖南科技大學學報》2010年第3期。④《列寧選集》第4卷，人民出版社，1995年，第590頁。⑤彭正波：《農(nóng)村社會的治理危機：四個維度的分析》，《求實》2012年第9期。⑥袁銀傳：《小家意識與中國現(xiàn)代化》，武漢出版社，2000年，第229頁。⑦任映紅：《鄧小平農(nóng)村基層民主建設理論的現(xiàn)實啟示》，《毛澤東思想研究》2006年第2期。

責任編輯：浩淼 思齊