淺談城市邊緣區(qū)的規(guī)劃管理

王彬

(銅陵市城鄉(xiāng)規(guī)劃局,安徽銅陵 244000)

淺談城市邊緣區(qū)的規(guī)劃管理

王彬

(銅陵市城鄉(xiāng)規(guī)劃局,安徽銅陵 244000)

在城市化進入快速發(fā)展時期的今天,城市擴展成為我國的大部分的城市都是面臨的極為重要的課題。城市的邊緣區(qū)是城市用地的擴展空間以及城市地區(qū)對他的腹地所產(chǎn)生的集中、擴散的過渡地帶，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理產(chǎn)生矛盾的焦點。本文通過對城市邊緣區(qū)規(guī)劃管理上的問題進行分析，找出問題產(chǎn)生的根本原因，進而提出相關(guān)的規(guī)劃管理建議。

規(guī)劃管理 城市邊緣區(qū) 問題 解決方法

隨著城市化進程的加快和城市郊區(qū)化現(xiàn)象的出現(xiàn),由于城鄉(xiāng)關(guān)系的改變,城市和鄉(xiāng)村之間那種截然的分界線己經(jīng)消失,許多城市都出現(xiàn)了城市和鄉(xiāng)村在空間與功能上在一定地域范圍內(nèi)相互交錯,兩者之間的界限變得越來越模糊,相互融合,形成一個城鄉(xiāng)要素逐漸過渡、相互作用、相互滲透,性質(zhì)既不同于典型的城市又不同于典型農(nóng)村的中間地域,我們把它稱為“城市邊緣區(qū)”。城市邊緣區(qū)處于城鄉(xiāng)結(jié)合地帶,具有城市和鄉(xiāng)村間輻射力和誘惑力共同作用的天然的漸變的“場效應”?！皥鲂弊顝姷膮^(qū)域首先演化成為城市化條件最優(yōu)越、城市推進過程中最敏感、變化最大、最迅速的城市腹地。在這一地區(qū),工業(yè)發(fā)展迅速,但具有較大的盲目性,且相當一些工業(yè)選址不盡合理,環(huán)境污染嚴重。同時企事業(yè)單位及家屬區(qū)在城區(qū)的用地和發(fā)展受到局限時就向城市郊區(qū)發(fā)展,永久性建筑見縫插針零星建筑問題十分突出。城市總體規(guī)劃失去了宏觀控制能力,缺少對土地利用活動和建設活動的引導、控制和管理。

城市邊緣區(qū)的規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的一個重要組成部分,它不但影響今后城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,而且關(guān)系到城市擴張合理性及順利程度。自我國頒布《城市規(guī)劃法》以來,特別是近幾年里,城市邊緣的規(guī)劃管理探索和實踐已取得了很大成就.但是,城市建設發(fā)展規(guī)律是不斷變化的,呈動態(tài)趨勢,因此要加強社會主義市場經(jīng)濟體制和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的新形勢下城市規(guī)劃的一些新特點、新情況的研究,尤其是加強對城市邊緣的規(guī)劃管理做出比較客觀全面的預測,為城市的經(jīng)濟建設服務,以加速城市化進程。

1 城市邊緣區(qū)規(guī)劃管理存在的問題

1.1 生態(tài)環(huán)境為代價的建設

城市在快速擴張的過程之中缺少生態(tài)環(huán)境的保護意識,城市的發(fā)展用地的相關(guān)選擇也會毀壞了寶貴的林地,削平了綠色的山體面積,吞噬掉珍貴的濕地。企業(yè)往往也只重視經(jīng)濟效益,缺乏環(huán)境保護的配套設施的建設,隨意排放“三廢”,破壞生態(tài)環(huán)境。城市邊緣區(qū)是城市用地擴展區(qū),同時也是垃圾、廢水的排放地、傾倒場,污染工業(yè)的搬遷地。事實上,城市邊緣區(qū)生態(tài)環(huán)境的好壞,會直接影響到城市及整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。而現(xiàn)實情況是,城市邊緣區(qū)受到城市發(fā)展的壓力,高強度開發(fā)土地,被迫接受城市污染,生態(tài)環(huán)境問題形勢嚴峻,存在諸多問題需要解決。

1.2 粗放式建設,效率低下

為了追求建設的速度以及近期的經(jīng)濟效益,城市邊緣區(qū)的建設大多用粗放式的發(fā)展模式進行建設,城市的空間的拓展嚴重侵占土地資源,然而利用率極為低下,因此,存在著很大的浪費的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計,我國的人均土地面積僅僅有0.777公頃,僅僅是世界平均水平的1/3,人均的耕地面積僅有0.106公頃,不到世界的人均水平的43%,但是每年的城市以及交通的建設就會侵占耕地達到307.9萬畝。

1.3 城市空間無序擴展

隨著城市化步伐的快速推進和持續(xù)高速的經(jīng)濟增長,我國大多數(shù)城市邊緣區(qū)出現(xiàn)了一些空間無序擴張的現(xiàn)象,工業(yè)區(qū)動輒幾十平方公里。規(guī)劃編制的不切實際和失真,更是助長了邊緣區(qū)城市空間擴展的無序性。城市高速發(fā)展期,總是出現(xiàn)quot;規(guī)劃趕不上變化quot;的現(xiàn)象和特征,城市蔓延擴張的速度相對較快,原來設定的邊緣功能組團之間的邊界開始變得模糊不清、行政管理不明、用地也紛紛出現(xiàn)凌亂無序的狀況。

1.4 違法亂占現(xiàn)象突出

城鄉(xiāng)結(jié)合部位于城市建設和農(nóng)村發(fā)展的交匯處,是規(guī)劃管理薄弱區(qū)域,建設項目眾多,違法建設現(xiàn)象層出不窮。一是未批先建和少批多建;二是私搭亂建;三是私自轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地等。

2 城市邊緣區(qū)規(guī)劃管理存在問題的原因

2.1 政策方面

城市規(guī)劃的缺位或干預乏力有兩方面的原因。一方面,城市的規(guī)劃存在自身的缺陷。市場經(jīng)濟的復雜多變,城市發(fā)展的變化迅速,然而城市規(guī)劃的制定也要花費時間,造成規(guī)劃“滯后”的現(xiàn)象,進而導致城市建設以及開發(fā)活動之中的規(guī)劃的缺位。另外,因為城市的規(guī)劃的制定和實施全部與行政的權(quán)力相聯(lián)系,是政府干預城市的發(fā)展的重要的手段之一,城市的規(guī)劃干預的作用的相關(guān)發(fā)揮必須有法律的相關(guān)保障。

2.2 城市規(guī)劃權(quán)限不清

在管理上我國現(xiàn)行是城、鄉(xiāng)兩種管理體制,城區(qū)管理的范圍、城市規(guī)劃區(qū)的范圍及行政管理區(qū)的范圍界限不一致,城鄉(xiāng)兩種管理體制的管理職能和權(quán)限在此互相交接轉(zhuǎn)換,造成管理工作的交叉、疊加和混亂。使建筑布局缺乏整體性,生活配套設施欠缺,道路市政設施各自為政,不成體統(tǒng),難以開辟道路和連接市政管線,短期行為嚴重。

2.3 忽略邊緣性利益

在城市的規(guī)劃的價值的體系之中,城市的邊緣區(qū)的利益往往是處于從屬的地位、乃至是被忽略的。這主要體現(xiàn)在以下的方面:第一是城鄉(xiāng)發(fā)展的目標的差異。在空間之上,城鄉(xiāng)的發(fā)展職能的差異也是不明,往往把城市的發(fā)展的目標覆蓋或者是代替村鎮(zhèn)的發(fā)展的目標,忽視村鎮(zhèn)的自身的發(fā)展特點和相關(guān)的要求;在時間之上,遠期的目標和近期的實施的可能性的劃分不清,往往把遠期的發(fā)展要求去指導相應鄉(xiāng)村地區(qū)的現(xiàn)實的建設,導致發(fā)展時序上的脫節(jié)以及矛盾。

2.4 城市規(guī)劃與邊緣區(qū)動態(tài)化的矛盾

理論界對將城市的規(guī)劃看成編制終極的藍圖的舊的概念實施批判,普遍的提倡把其視為對于城市的發(fā)展施加的相關(guān)控制作用,達到了規(guī)劃目的標的連續(xù)的過程,但事實上在規(guī)劃的實踐過程之中還會存在大量舊的規(guī)劃的理念,對規(guī)劃的實際的過程的復雜性以及多變性,以及大量的不容易符合數(shù)學處理的因素,缺乏足夠的認識。特別是對城市的邊緣區(qū)這樣時刻變動著的區(qū)域來講,他的社會經(jīng)濟環(huán)境的多變性以及復雜性使得傳統(tǒng)的規(guī)劃嚴重受挫,收效甚微。

3 城市邊緣區(qū)規(guī)劃管理存在問題的完善方法

3.1 制定合適的政策

為了發(fā)揮城市邊緣區(qū)土地優(yōu)勢,同時在一定程度上克服其劣勢,需要政府精心設計針對性的城市規(guī)劃戰(zhàn)略,加大城市邊緣區(qū)城市規(guī)劃管理,在社會管理、城市規(guī)劃、土地資源的管理上制定比較恰當?shù)恼?能夠適當遏制城市邊緣區(qū)在土地利用、公共秩序和城市景觀等方面的無序現(xiàn)象。

3.2 加快對城鄉(xiāng)規(guī)劃法的落實

國家制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的目的在于依靠法律的權(quán)威,運用法律手段,保證科學的合理地制定和進行城市的規(guī)劃,完成城市的經(jīng)濟以及社會發(fā)展的目標。城市的建設和發(fā)展是極為龐大的系統(tǒng)的工程,城市的規(guī)劃就是整個的城市的建設和發(fā)展的基本的手段。城市的規(guī)劃涉及各行各業(yè),影響著千家萬戶,滲透到政治、經(jīng)濟文化、社會的廣泛的領(lǐng)域,具備很強的綜合性。進一步的強化城市的規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)的職能迫在眉睫,城市的土地的利用以及各項的建設活動全部要納入統(tǒng)一的規(guī)劃,進行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理,完全遵循統(tǒng)一的相關(guān)的行為規(guī)范準則,才能保證城市的合理發(fā)展以及協(xié)調(diào)的運轉(zhuǎn)。這就要我們嚴格依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定的要求以及規(guī)定去約束城鄉(xiāng)的規(guī)劃區(qū)內(nèi)的一切的建設行為以及管理行為。

3.3 優(yōu)化調(diào)整政府相關(guān)機構(gòu)的職責與功能

目前我國所實行的管委會制度以及土地儲備制度實質(zhì)上是以政府干預為主并結(jié)合市場調(diào)節(jié)的準市場機制,不僅是現(xiàn)階段中國城市開發(fā)在特定的客觀政治經(jīng)濟背景和自身市場屬性決定下的必然結(jié)果,同時也是符合市場理論發(fā)展邏輯的理性選擇。但是管理機構(gòu)的主要職能及運行方式也應進行適當?shù)恼{(diào)整及優(yōu)化。

3.4 加強各層級, 各類別規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)

首先,各管理部門協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃的關(guān)系,協(xié)調(diào)土地保護和城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系,強化政府保護農(nóng)業(yè)用地的責任,加強土地執(zhí)法監(jiān)督力度。其次,合理確定總體規(guī)劃的覆蓋范圍,使其城市邊緣區(qū)應具有很強的控制作用,避免城市邊緣地區(qū)的無序發(fā)展。再次,協(xié)調(diào)周邊各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃,加強對其管理,必須遵循上位規(guī)劃和主城區(qū)規(guī)劃,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5 強化規(guī)劃管理動態(tài)監(jiān)督與調(diào)控

要改進對制定規(guī)劃動態(tài)監(jiān)督方式方法,改變傳統(tǒng)的管理方式和高耗能、低效率、低精度的監(jiān)管方式,加大運用計算機網(wǎng)絡技術(shù),構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)絡監(jiān)管平臺,提高規(guī)劃監(jiān)管水平。在城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設方面,規(guī)劃管理部門要做好項目建設監(jiān)管的基礎(chǔ)工作,通過執(zhí)法動態(tài)巡查、建設項目開工檢查和竣工核驗等相關(guān)業(yè)務工作,積極開展違法建設情況的日常監(jiān)督檢查,彌補管理缺位。對于任何違反管理規(guī)定進行建設的單位和個人依法嚴懲。

4 結(jié)語

城市規(guī)劃是建設城市和管理城市的基本依據(jù),是保證城市土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營活動協(xié)調(diào)進行的前提和基礎(chǔ),是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的重要手段。城市規(guī)劃的順利實施,必須依靠科學、合法、合理的規(guī)劃管理。近年來,城市規(guī)劃主管部門的管理水平正不斷地發(fā)展進步,但仍然存在著法律、體制等方面的問題。

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