我國飼料安全法律體系的構(gòu)建及完善

何 辛

飼料安全不僅涉及畜牧業(yè)的健康發(fā)展，更涉及食品安全、人身健康等多個方面，而在食品安全問題成為社會熱點的同時，飼料安全問題也逐步得到越來越多人的關(guān)注，飼料安全法律體系的構(gòu)建問題也多次被提上日程，成為探討現(xiàn)代食品安全、畜牧業(yè)良性發(fā)展的一個重要切入點。在現(xiàn)代飼料工業(yè)和現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展理念的指引下，飼料安全法律體系的構(gòu)建對提高養(yǎng)殖產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護全國人民生命健康有重大現(xiàn)實意義。雖然我國畜牧業(yè)在飛速發(fā)展，飼料安全工作在持續(xù)強化，飼料產(chǎn)品質(zhì)量更是逐步提升，但從法律規(guī)范角度而言，我國飼料安全法律體系較歐美有較大差距，需要在和國際法律法規(guī)、國際質(zhì)量安全標準接軌方面做出進一步努力。

1 我國飼料安全法律體系

1.1 既有飼料安全法律體系 飼料安全法律體系是一個綜合性體系，主要由飼料生產(chǎn)、流通、銷售相關(guān)的安全質(zhì)量監(jiān)測標準、質(zhì)量生產(chǎn)標準相關(guān)的各種法律、法規(guī)、規(guī)范性文件組成。歐美各國的飼料產(chǎn)業(yè)比我國發(fā)展更為成熟，20世紀末，西方國家出現(xiàn)的飼料危機引發(fā)了危及畜牧業(yè)發(fā)展的多種社會問題，因此，歐美國家以此為戒紛紛從立法上保障飼料安全，構(gòu)建完善的飼料安全法律法規(guī)體系。隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，中國政府和社會也高度重視飼料安全問題，并在1999年5月由國務(wù)院發(fā)布了《飼料和飼料添加劑管理條例》，2001年進行重新修訂并推行。農(nóng)業(yè)部先后在20世紀末21世紀初發(fā)布和修訂了《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準文號管理辦法》《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料生產(chǎn)許可證管理辦法》《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》《進口飼料和飼料添加劑登記管理辦法》等，并在2004年發(fā)布了《動物源性飼料產(chǎn)品安全衛(wèi)生管理辦法》，2016年發(fā)布和實施了《飼料和飼料添加劑管理條例》（李平，2019）。以上相關(guān)文件、管理條例和管理辦法初步構(gòu)成我國現(xiàn)行飼料安全管理法律體系的基礎(chǔ)，更推動我國飼料安全管理進入有法可依，有章可循的正軌。

1.2 我國飼料安全法律體系的立法條件 長期以來，我國畜牧業(yè)處在粗放型、重復(fù)性經(jīng)營狀態(tài)，大批量農(nóng)副產(chǎn)品充當畜牧飼料，而專為畜牧業(yè)提供的專業(yè)飼料并不占市場主體。改革開放之后，由于人民對畜牧產(chǎn)品的需求大增，傳統(tǒng)的農(nóng)副產(chǎn)品已無法滿足現(xiàn)代畜牧業(yè)的需求，以機器生產(chǎn)為主的畜牧業(yè)迅速進入中國，由此畜牧業(yè)推動飼料業(yè)迅速發(fā)展興盛起來。1984年，國務(wù)院基于21世紀中國飼料業(yè)的發(fā)展前景頒布了相關(guān)的飼料業(yè)發(fā)展綱要，提出將飼料產(chǎn)業(yè)以10年為期分為基礎(chǔ)和發(fā)展兩個階段，構(gòu)筑了我國新時期飼料業(yè)發(fā)展的初步規(guī)劃。到2005年，我國已成為世界第二大飼料生產(chǎn)國，全年飼料產(chǎn)量超過15000萬t，平均年產(chǎn)量超過9112萬t。

但在飼料業(yè)飛速發(fā)展的同時，我們也不得不面對飼料質(zhì)量安全問題帶來的挑戰(zhàn)，最為典型的是21世紀初的瘦肉精、蘇丹紅事件，不僅嚴重損害了消費者健康和合法權(quán)益，更是引發(fā)廣泛的社會討論，一度引起人民對畜牧飼料質(zhì)量的恐慌，引起消費者對畜牧產(chǎn)品質(zhì)量的質(zhì)疑。為進一步推動畜牧業(yè)的良性發(fā)展，國家出臺了相關(guān)飼料安全管理條例和規(guī)章制度，構(gòu)建相應(yīng)的飼料質(zhì)量檢測和管理體系，以法律、行政措施嚴格控制飼料質(zhì)量，確保飼料安全。但飼料質(zhì)量引發(fā)的安全事故仍舊較多，各種各樣的低質(zhì)量飼料進入市場，由于我國既有的飼料安全法律體系中缺乏對飼料數(shù)量上的控制，導(dǎo)致在全國畜牧水產(chǎn)飼料供應(yīng)中，飼料投放量無法保持穩(wěn)定的數(shù)值，連年波動較大，飼料數(shù)量上的波動某個層面暗示著飼料安全問題，因此，整體而言，我國飼料安全立法環(huán)境較為惡劣，一則，畜牧業(yè)發(fā)展不夠規(guī)范成熟，飼料安全意識不深入人心，非法商家為降低成本使用低質(zhì)量、高?；瘜W(xué)用品飼料；二則，飼料安全監(jiān)管，飼料管理依法行政力度有限，難以構(gòu)筑全面的飼料安全控制覆蓋體系，飼料安全監(jiān)管覆蓋范圍有限。而既有法律體系中也存在不健全、不完善的地方，導(dǎo)致部分廠家、商家利用法律漏洞生產(chǎn)、供應(yīng)低質(zhì)量飼料，因此，要想健全飼料安全法律體系，必須要歸還飼料安全生產(chǎn)、安全監(jiān)測一個良好的立法環(huán)境（王芳，2019）。

2 我國既有飼料安全法律體系中存在的問題

雖然我國已創(chuàng)建了飼料安全法律體系的基礎(chǔ)性法律法規(guī)和規(guī)范性文件，但種種飼料安全問題卻顯示我國飼料安全立法、執(zhí)法和國際水平仍舊有較大差距，在法制化實施和管理方面還有進步空間，尤其體現(xiàn)在執(zhí)法上存在法律依據(jù)不健全、執(zhí)法不嚴等問題。

2.1 安全法律體系的漏洞 當前《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》《飼料和飼料添加劑管理條例》等文件是我國較系統(tǒng)、官方的飼料安全法律體系組成部分，這些文件、條例對我國飼料管理和質(zhì)量安全檢測進行了系統(tǒng)性的說明和解釋，但條例內(nèi)容本身不充分，概念解釋更為籠統(tǒng)，沒有提供明確的執(zhí)法標準。而且隨著我國現(xiàn)代畜牧業(yè)和飼料業(yè)的發(fā)展，飼料產(chǎn)品、品種、質(zhì)量要求都有較大改變，過去的飼料安全條例制定的相關(guān)標準不符合時代要求，無法滿足現(xiàn)代化畜牧業(yè)質(zhì)量安全的要求，由此在國際政治經(jīng)濟一體化的背景下，為進一步提高我國畜牧業(yè)的國際競爭力，增強飼料質(zhì)量安全生產(chǎn)和安全監(jiān)測，應(yīng)對當前法律法規(guī)體系進行修訂和創(chuàng)新，使之更加適應(yīng)國內(nèi)國際畜牧業(yè)生產(chǎn)標準，這也是我國當前飼料安全法律體系中最明顯的漏洞。

2.2 立法內(nèi)容和國際法律法規(guī)脫軌 如前所述，隨著我國畜牧業(yè)進入國際市場競爭中，我國畜牧產(chǎn)品質(zhì)量也在經(jīng)受國際市場的檢驗，由此我國飼料安全法律體系應(yīng)在內(nèi)容、標準上適當和國際接軌，進一步增強內(nèi)容的完善性及執(zhí)法可行性。按照國際慣例，相關(guān)飼料和農(nóng)產(chǎn)品標準條例應(yīng)保持實時修訂，3～5年內(nèi)根據(jù)時代要求修訂、增刪一次，而我國當前約有37.7%的飼料安全法律法規(guī)沒有在10年內(nèi)修訂過，33.5%的飼料法律法規(guī)沒有在5～10年內(nèi)修訂過，可以說我國在20世紀末頒布的相關(guān)飼料條例、法規(guī)中有85%不符合國際飼料法的修訂標準，使我國存在大量農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品在不健全的飼料安全法律體系下進入市場，難以滿足國際關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品、飼料的相關(guān)質(zhì)量要求（付躍承，2018）。另外從數(shù)量上，我國關(guān)于飼料安全的法律法規(guī)數(shù)量較少，涉及面積狹窄，不夠細化。

2.3 安全法律的可行性較差 在注重立法的同時更要注重我國飼料安全執(zhí)法中存在的問題。一套完善健全的法律體系除了對相關(guān)概念有法律解釋外，更要制定明確的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標準，使之具有較強的可行性，對其中的權(quán)利機構(gòu)、管理職能進行明確的說明和確定。但我國相關(guān)飼料管理機構(gòu)在管理職能行使中存在理念和行為上的偏差，立法內(nèi)容本身籠統(tǒng)、模糊和重復(fù)，導(dǎo)致飼料安全漏洞一旦發(fā)生，司法不明，執(zhí)法不嚴，權(quán)利職能難以切實履行。

2.4 既有法律體系標準缺乏系統(tǒng)性 當前我國飼料安全法律法規(guī)在標準性問題上無法做到層次分明，并沒有以全部飼料產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展為基礎(chǔ)構(gòu)建飼料安全管理標準，相關(guān)的飼料安全法律體系并沒有嚴格做到分級分類。歐美發(fā)達國家的飼料安全法律體系中，不同標準的飼料對應(yīng)不同等級的畜牧產(chǎn)品。我國飼料品種雖多，但在分配過程中無法構(gòu)建完善的分類標準，針對部分飼料產(chǎn)品更是難以建立科學(xué)、完善的生產(chǎn)、質(zhì)量檢測監(jiān)督體系，尤其缺乏HACCP等質(zhì)量認證，所以飼料產(chǎn)品分級分類不規(guī)范，既有法律解釋不清，對飼料產(chǎn)業(yè)的標準化生產(chǎn)司法作用有限。

2.5 飼料安全法律執(zhí)法過程中權(quán)責(zé)不明，角色不清 雖然我國既有的飼料安全法律體系相對明確，但在執(zhí)行過程中缺乏足夠的力度和深度，尤其是缺乏一支針對性強的執(zhí)法隊伍，導(dǎo)致法律法規(guī)中的權(quán)責(zé)難以明確。飼料執(zhí)法隊伍對能力、學(xué)歷、專業(yè)知識、年齡結(jié)構(gòu)都有一定的要求，執(zhí)法人員不僅要具備法律素質(zhì)，更要具備專業(yè)飼料生產(chǎn)、管理和運營的相關(guān)能力和素質(zhì)，但當前我國飼料執(zhí)法隊伍法律意識淡薄，缺乏專業(yè)的飼料管理、檢測工作經(jīng)驗，由此出現(xiàn)飼料監(jiān)管市場混亂的現(xiàn)象，部分非法結(jié)構(gòu)鉆法律空子，而執(zhí)法難，執(zhí)法混亂則進一步助長了混亂現(xiàn)象的發(fā)展，甚至在某些地方，飼料執(zhí)法幾乎是一片空白，大量違規(guī)生產(chǎn)、不合格飼料產(chǎn)品入市，基層執(zhí)法難以有效到位，存在亂罰款、亂收錢、貪污腐敗等問題。

另一方面，我國對飼料和飼料添加劑的安全管理問題采用分級的問題管理制度，而非垂直管理制度，飼料管理部門在同一級別，雙方只存在業(yè)務(wù)上的關(guān)聯(lián)，而不存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，基層飼料管理只是強調(diào)縣政府的行政管理行為，而部分畜牧業(yè)廠家因不合規(guī)飼料遭受損失后，訴訟程序復(fù)雜，訴訟案件長期拖延甚至不了了之，權(quán)益問題無法得到保障，以上這些現(xiàn)象導(dǎo)致飼料安全法律體系的執(zhí)法保障幾乎無從談起。

3 健全我國飼料安全法律體系的主要措施

3.1 借鑒歐美國家法律體系，制定《飼料法》或《飼料安全法》 以美國為例，美國飼料安全法律法規(guī)內(nèi)容充實，體系明確，權(quán)責(zé)清晰，有10多個聯(lián)邦專屬機構(gòu)負責(zé)飼料安全，同時這些機構(gòu)也要保持和地方政府的密切合作。雖然美國各個州關(guān)于飼料安全的立法、執(zhí)法內(nèi)容不同，但在關(guān)于飼料安全法律體系認知和管理構(gòu)建上基本相同，聯(lián)邦政府和地方政府加強合作，遵循飼料安全法律，貫徹飼料安全法律法規(guī)的要求，確保美國飼料安全法律體系有較強的可信度和權(quán)威性，如美國《食品質(zhì)量保護法》《禽類產(chǎn)品檢查法》等，從飼料、畜牧生產(chǎn)、批發(fā)零售等產(chǎn)業(yè)鏈的多個環(huán)節(jié)進行司法保障，并據(jù)此構(gòu)建完善的行業(yè)標準（朱鵬錦，2018）。因此，在我國要想推進飼料安全管理，要確保部分農(nóng)戶、商戶愿意和執(zhí)法機構(gòu)合作，貫徹飼料安全法律法規(guī)體系的內(nèi)容和原則，完善法律法規(guī)體系和內(nèi)容。

3.2 創(chuàng)建完善的飼料安全標準規(guī)范，讓飼料安全法律法規(guī)具有可行性 飼料安全法律體系創(chuàng)建能推動飼料行業(yè)安全標準的確立，在歐美國家，飼料安全標準是推動飼料安全法律法規(guī)體系形成和完善的重要組成部分，以加拿大為例，在飼料安全問題上有一套通行的產(chǎn)品檢測標準和檢測方法，加拿大將飼料原料、成品、添加劑和藥物添加劑等多種相關(guān)物品都納入到質(zhì)量安全監(jiān)測體系中，在不同的法規(guī)中明確規(guī)定了不同飼料成品中的含量標準、殘余物標準等，在飼料檢測中也明確規(guī)定了飼料成分、營養(yǎng)物質(zhì)、化學(xué)物質(zhì)的檢測標準、檢測方法等，同時加拿大的飼料產(chǎn)業(yè)標準通過了國際食品法典委員會、國際獸醫(yī)局的認證，在飼料產(chǎn)品包裝上也列舉出相關(guān)藥物、添加劑含量、成分等，讓客戶能直觀地了解飼料產(chǎn)品相關(guān)性能（常磊等，2018）。和加拿大相比，我國也有較為明確的飼料安全法律法規(guī)體系，但是可行性上差距明顯，執(zhí)法部門對法規(guī)的操作性不強，不同的執(zhí)法機構(gòu)、行政單位在執(zhí)法思想上目標不一致，導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉、重疊，執(zhí)法行為不統(tǒng)一。因此，借鑒加拿大等國家的執(zhí)法經(jīng)驗，要進一步明確權(quán)責(zé)上，在立法上頒布大批針對原料、成品、添加劑等的質(zhì)量標準，并對飼料衛(wèi)生標準、標簽標準、監(jiān)測標準等進行補充，為飼料規(guī)范生產(chǎn)和安全監(jiān)管奠定基礎(chǔ)，近幾年我國在不斷完善相關(guān)安全法律體系，但和加拿大等國家相比差距明顯，可從安全標準制定上入手，完善相關(guān)飼料安全法律體系，制定動物源性飼料檢測方法和標準，對《飼料添加劑安全使用規(guī)范》進行修訂。

3.3 加快推進HACCP相關(guān)法律創(chuàng)建和質(zhì)量管理 HACCP指的是危害分析和關(guān)鍵控制點，是國際上現(xiàn)行的預(yù)防性控制功能體系，可以服務(wù)于飼料安全生產(chǎn)和質(zhì)量檢測，當前其主要作為一種高科技飼料法規(guī)為大多數(shù)國家所采用。該技術(shù)能對生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的物理、化學(xué)等危害進行控制、規(guī)范和檢測，不僅能給出明確的安全法律規(guī)范內(nèi)容，更能強化飼料產(chǎn)品質(zhì)量安全（藺春文，2019）。當前我國飼料安全法律體系本質(zhì)上屬于一種事后監(jiān)督機制，缺乏對飼料生產(chǎn)質(zhì)量的事前、事中監(jiān)測，將HACCP體系納入飼料質(zhì)量管理體系中，并以此為基礎(chǔ)頒布實施相關(guān)的安全法律法規(guī)，大大減少飼料生產(chǎn)中的質(zhì)量問題，明確生產(chǎn)質(zhì)量標準，建立事前監(jiān)督機制，減少飼料質(zhì)量風(fēng)險，真正做到和國際相關(guān)法律法規(guī)、質(zhì)量管理標準接軌。

3.4 加大執(zhí)法監(jiān)管力度 飼料安全法律體系構(gòu)建，不僅要從法律法規(guī)的立法上努力，更要做好執(zhí)法監(jiān)管，同時配合政府重視和支持。安全監(jiān)管是一種行政行為，只有政府高度重視飼料安全，才能由各級政府形成層次分明的質(zhì)量安全監(jiān)管體系，讓安全法律法規(guī)實施更加有力度，有深度。各級政府重視飼料安全工程，在基層建立飼料檢測基地購進高科技檢測設(shè)備，尤其是對畜牧業(yè)重點發(fā)展區(qū)域，加強對飼料安全檢測的力度，確保飼料檢測機構(gòu)的行為、設(shè)施符合國內(nèi)國際市場競爭需求（李碩，2019）。同時，各級政府可以構(gòu)建針對飼料安全檢測的專項資金，逐步增加飼料安全監(jiān)管投入力度，保障飼料檢測基地和設(shè)施能正常運行。更重要的是通過行政行為加強對飼料安全違規(guī)企業(yè)的懲處，在這方面同樣可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，日本是國際上較為典型的飼料安全監(jiān)管體系十分完善的國家，針對生產(chǎn)、經(jīng)營不合格飼料的企業(yè)，由地方政府、農(nóng)林水產(chǎn)機構(gòu)責(zé)成企業(yè)施行嚴格的召回制度，將不符合質(zhì)量安全標準的產(chǎn)品收回，繼而根據(jù)違規(guī)程度進行不同程度的處罰，對嚴重違反衛(wèi)生指標的企業(yè)處以罰款，對企業(yè)法人進行有期徒刑判罰等。當前我國既有的飼料安全法律體系中也有對違規(guī)違法的企業(yè)或法人的懲治措施，如責(zé)令企業(yè)整改，停業(yè)，吊銷營業(yè)執(zhí)照，處以罰款或追究刑事責(zé)任等，但在懲處力度和廣度上還可以進一步細化和明確（王美秀等，2017）。

3.5 呼吁社會力量廣泛參與到飼料安全管理體系中 首先，在社會范圍內(nèi)加強輿論宣傳，讓更多人意識到飼料生產(chǎn)對畜牧業(yè)、食品業(yè)的影響，號召人們關(guān)注水產(chǎn)品、家禽、家畜產(chǎn)品等的質(zhì)量安全。

其次，有關(guān)部門要加強安全法律法規(guī)、文件的宣傳，以多渠道、多元化的方式讓更多人了解飼料安全常識，學(xué)習(xí)并掌握安全飼料的選購方法等，政府監(jiān)管部門也可以借助政務(wù)公開，公示舉報電話、郵箱等，以便在社會范圍內(nèi)形成安全監(jiān)督的群眾力量。

4 總結(jié)

飼料安全法律法規(guī)體系的建設(shè)和完善是一個復(fù)雜工程，需要結(jié)合國情，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗進一步推進和研究，總體而言，我國將近30年的飼料安全法律體系構(gòu)建取得了一定的成績，未來在法律體系完善方面要注重加強執(zhí)法力度，推動飼料安全行業(yè)標準的建立，并做到法律法規(guī)立法、執(zhí)法上和國際接軌。