國庫現(xiàn)金管理的國際經(jīng)驗借鑒

朱航陽 李化南 劉春霞

摘要：在當前大力推進財政國庫管理制度改革的宏觀背景下，國庫現(xiàn)代支付系統(tǒng)的逐步完善，資金的周轉(zhuǎn)速度越來越快，借鑒發(fā)達國家國庫現(xiàn)金管理的成功經(jīng)驗，積極探討我國國庫現(xiàn)金管理模式，具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：國庫現(xiàn)金管理主流模式啟示建議

一、國庫現(xiàn)金管理的主要作用

國庫現(xiàn)金管理是國家財政部通過定期發(fā)行短期債券和每天運作國庫現(xiàn)金等主要方式,實現(xiàn)鋪平國庫現(xiàn)金流量波動和提高國庫現(xiàn)金使用效率的目標，對市場經(jīng)濟發(fā)展有積極的促進作用。

（一）控制政府借債數(shù)量。首先，高效的國庫現(xiàn)金管理既可以保證國庫及時支付，又可以減少大量資金閑置，有利于提高國庫資金使用效率，控制財政支出增長和債務增長。其次，國庫現(xiàn)金管理可以使一部分中長期國債被短期國債或其他融資方式替代，從而減少政府債務余額和利息支出，降低年度借債凈規(guī)模。

（二）降低借債成本。一方面，發(fā)展規(guī)范的國庫現(xiàn)金管理可以減少市場利率波動和提高市場流動性，為市場提供示范和基準，提升市場參與者的信心，降低國債發(fā)行成本；另一方面，通過國庫現(xiàn)金管理運作，國庫閑置現(xiàn)金可以實現(xiàn)投資收益，從而沖抵部分國債發(fā)行成本。

（三）提高國庫管理整體水平。國庫現(xiàn)金管理將資金時間價值、現(xiàn)金流和資產(chǎn)負債管理等現(xiàn)代財務管理概念引入國庫管理中，有利于加速國庫管理體系的現(xiàn)代化建設，促進國庫內(nèi)部機構設置、運行機制和信息系統(tǒng)等方面的合理化，提升效率水平。

（四）提升財政與中央銀行政策協(xié)調(diào)機制。通過國庫現(xiàn)金管理運作，可進一步改進財政部與中央銀行在貨幣市場運行方面的溝通與協(xié)調(diào)，促進財政政策與貨幣政策的配合，進而提高財政貨幣政策調(diào)控的完整性和靈活有效性。

二、國庫現(xiàn)金管理國際主流模式

（一）美國：兩級存款控制模式

1、開設兩級存款賬戶，進行市場化操作。美國將財政存款余額分別存放在聯(lián)邦儲備銀行開設的統(tǒng)一基金賬戶和在商業(yè)銀行開設的具有完全擔保的特殊銀行賬戶“稅收與貸款賬戶”，并對現(xiàn)金余額進行市場化操作。美國聯(lián)邦財政部在美聯(lián)儲保留50億美元的庫底資金后，其余國庫資金存放在中標的商業(yè)銀行，財政部收取利息，并支付手續(xù)費。同時商業(yè)銀行需要提供信譽度較高的抵押品予以保證，以確保財政資金的安全性。

2、定期發(fā)行短期債券，獲取投資收益。針對國庫資金收支在年度內(nèi)呈季節(jié)性規(guī)律變化的特點，美國財政部通過定期發(fā)行短期債券來平衡余缺。通常短期債券是定期發(fā)行的，季度內(nèi)每次發(fā)行的額度大致相同，以便使投資者形成穩(wěn)定的預期和投資決策；而根據(jù)季度國庫收支預測決定的季度之間每次發(fā)行額卻不同。除定期發(fā)行期限為13個星期和26個星期的短期債券外，還不定期發(fā)行期限在13個星期以內(nèi)的現(xiàn)金管理債券，以滿足國庫支出的臨時性需要。

（二）英國：市場管理控制模式

1、進入貨幣市場進行短期投資。為保證國庫余額的相對穩(wěn)定，英國通過貨幣市場來調(diào)節(jié)國庫余額的變動。具體做法是：英國財政部在保留2億英鎊在英格蘭銀行后，其余資金在貨幣市場上從事國債、優(yōu)秀企業(yè)債券的現(xiàn)券買賣和回購等短期投資活動。當中央銀行賬戶日終余額低于2億英鎊時，賣出或回購所持有的優(yōu)質(zhì)金融工具，籌集國庫所需資金；當中央銀行日終余額高于2億英鎊時，則買入或回售優(yōu)質(zhì)金融工具，以賺取利息收入。

2、保證國庫現(xiàn)金的安全性。為了充分保證國庫現(xiàn)金的安全性和所持金融工具的流動性，時保證國庫支出的需要，有專門的法律規(guī)定國庫資金的投資范圍和種類，并要求加強投資的明度，以降低投資風險，保證國庫資金投資的安全性。如英國規(guī)定，回購或回售交易，必須有十足的優(yōu)質(zhì)金融工具作抵押；買入或賣出的優(yōu)質(zhì)金融工具，其剩余期限最長不得超出半年等。

（三）發(fā)達國家現(xiàn)金管理的共同特征

1、科學地進行預算收支預測

預算收支管理是國庫現(xiàn)金管理的基礎。發(fā)達國家財政部在管理國庫現(xiàn)金的操作中,一般是根據(jù)預算收支狀況在年度內(nèi)的季節(jié)性變化規(guī)律,并結合分析經(jīng)濟運行態(tài)勢對當前及未來一段時間的預算收支狀況進行科學預測后,決定短期債券的發(fā)行時機和發(fā)行數(shù)量,相機決定如何有效地管理國庫現(xiàn)金。

2、具備發(fā)達成熟的貨幣市場

毫無疑問,無論是國庫現(xiàn)金直接進入貨幣市場還是存入商業(yè)銀行賬戶,安全高效的國庫現(xiàn)金管理都必須以一個具有較高流動性和安全性的貨幣市場作為支撐。

3、國庫現(xiàn)金管理與債務管理有效結合

國庫現(xiàn)金管理與債務管理的結合,一方面表現(xiàn)在其具體運作均是由財政部債務管理局負責實施；另一方面國庫現(xiàn)金可以直接進入貨幣市場,買入或回售、賣出或回購短期債券乃至中長期債券。更為重要的是,短期債券的定期、均衡和滾動發(fā)行,能在一定程度上減少中長期債券的發(fā)行數(shù)量,提高政府債券市場的流動性,降低政府債券籌資成本。而且,從中長期來看,預算收支狀況的變化,往往既需要增加或減少發(fā)行中長期債券,又需要增加或減少發(fā)行短期債券。

三、對我國國庫現(xiàn)金管理的建議

（一）從我國國庫現(xiàn)金管理的思路上看

1、積極開展國庫現(xiàn)金的日常運作。國庫現(xiàn)金進行貨幣市場運作，能夠增加貨幣市場和債券市場參與主體的類型，有利于提高市場流動性。在貨幣市場和債券市場不夠完善的條件下，財政部通過在商業(yè)銀行開設存款賬戶，可在一定程度上減輕對貨幣市場和債券市場產(chǎn)生的壓力。可考慮在人民銀行國庫賬戶上保持一個相對穩(wěn)定的現(xiàn)金余額，其余現(xiàn)金或者存入商業(yè)銀行賬戶，或者進行貨幣市場運作，存款種類、期限、數(shù)額可根據(jù)國庫現(xiàn)金狀況及預算收支預測情況加以確定，存款利率可采取競爭招標形式確定。財政部應主要依托銀行間債券市場，以債券承銷機構作為交易對手的貨幣市場運作方式，以回售或回購方式為主，一旦開始定期發(fā)行短期債券，或陸續(xù)到期的可流通債券規(guī)模較大時，還可采取買入或賣出方式。

2、加強國庫現(xiàn)金管理和貨幣政策的配合。在現(xiàn)代化的國庫現(xiàn)金管理體制中，國庫存款應成為央行掌握的基礎貨幣的重要組成部分，因為國庫資金的收支狀況會對整個社會的資金流量產(chǎn)生影響。在一個財政年度以內(nèi)，財政收入并不是勻速地流入國庫，特別是在稅收高峰期和大量發(fā)債時，國庫必然有巨額的凈收款,而財政支出則相對比較平均。這個時期內(nèi)的國庫巨額凈收入造成商業(yè)銀行儲備等額減少以及整個社會資金供應量的乘數(shù)遞減，產(chǎn)生強勁的銀根緊縮效應，這就需要貨幣政策來配合。在這種情況下,央行可事先從財政部知道何時發(fā)生這種大規(guī)模的資金凈流入，及時通過貨幣政策工具的反向操作來穩(wěn)定金融市場，避免存款大量地流入銀行系統(tǒng)，安全地實現(xiàn)一個“對沖”。

3、根據(jù)預算收支規(guī)律定期發(fā)行中長期債券。現(xiàn)階段我國急需找出預算收支本身的月度變化規(guī)律,同時還需做好對今后一段時間(如3個月或半年)預算收支變化的預測工作。在債券品種設計上,除重點定期、均衡、滾動發(fā)行短期債券：即發(fā)行3月期、6月期和1年期債券外,還應定期、均衡和滾動發(fā)行2年、3年和5年的可上市流通的固定利率債券,在市場條件成熟時還可定期、均衡并滾動發(fā)行7年、10年、20年乃至30年期債券,使它們成為市場上規(guī)模較大的基準債券。這既有利于逐步形成一條較為完整與可靠的收益率曲線,又能為今后開辦以基準債券作為基礎資產(chǎn)的期貨、期權和本息拆離(Strips)等衍生產(chǎn)品市場創(chuàng)造條件。

（二）從我國地方國庫現(xiàn)金管理模式的選擇上看

1、運作機構。中央銀行作為經(jīng)營國庫的職能機構，開立國庫單一賬戶，辦理政府收支清算業(yè)務，為國庫存款余額計付利息，在國庫現(xiàn)金管理中具有明顯的優(yōu)勢。一是安全性。中央銀行作為“政府的銀行”，隨時可以得到政府的支持，可以保證國庫資金的隨時調(diào)撥及資金的安全，過分強調(diào)國庫資金的商業(yè)化運作，會影響到整個金融秩序的穩(wěn)定和安全。二是可調(diào)控性。國庫現(xiàn)金管理的運作會不同程度地影響到貨幣供應量和市場利率，中央銀行作為貨幣政策的執(zhí)行部門需要非常直接地監(jiān)控其變動，以利于在適當時機及時采取彌補性的貨幣性政策措施，從而維護貨幣供應量的穩(wěn)定，起到對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控作用。

2、運作方式。國庫現(xiàn)金管理應當堅持市場化原則，充分發(fā)揮資金供求決定利率機制的作用，好與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。首先根據(jù)對國庫資金的動態(tài)分析確定國庫庫存資金的最低限度和常規(guī)庫存量控制目標，當高于或低于最低限度的界限時，就可以通過在商業(yè)銀行賬戶存款和進入貨幣市場運作的方式來平衡“頭寸”；然后確定具體的操作方式。一是每日操作方式。保持每日最佳庫存余額規(guī)模不變，當國庫賬戶入不敷出時，可以發(fā)行短期國債或賣出、回購所持有的金融工具等方式來籌集資金；當國庫資金出現(xiàn)贏余時，可以向國有商業(yè)銀行發(fā)放貸款或買入、回售投資流動性強的融資工具，減少資金的機會成本，爭取更大的收益。這種操作要求進行投資的金融工具的流動性較高，能保證投資可以及時變現(xiàn)彌補當日差額。二是定期操作方式。根據(jù)財政融資所需時間、投資產(chǎn)品變現(xiàn)天數(shù)及投資的決策、執(zhí)行所需的時間，確定一個周期，每周期進行一次資金運作，調(diào)整國庫庫存至既定余額。

3、相關配套措施。一要有相應的制度保障。在我國現(xiàn)行的法律框架下，對預算資金的使用除規(guī)定嚴格按預算進行支出不得挪用外，并沒有其他具體的存放方式的規(guī)定。因此，要進行國庫現(xiàn)金管理，應制定和完善相關的法律制度和管理辦法，放寬國庫資金投融資渠道，在保證財政資金安全性的同時，提高財政資金的運行效率。二要研究最佳庫存資金量模型。細化部門預算的編制，加強對國庫資金余額和結構的數(shù)據(jù)分析，積極探索把國庫現(xiàn)金數(shù)量調(diào)控到較均衡狀態(tài)的手段和方式。三要建立國庫現(xiàn)金管理控制風險機制，包括規(guī)范國庫資金的投資范圍和種類等，保證國庫資金的安全和完整。

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