地方政府融資平臺風(fēng)險問題研究綜述

梁肖羽

摘要：本文搜集了近年地方政府融資平臺有關(guān)問題的文獻，力圖對平臺風(fēng)險問題的研究做一個系統(tǒng)、全面的文獻綜述。文獻主要從平臺的規(guī)模、目前現(xiàn)狀、風(fēng)險成因及對融資平臺的研究方法等角度，整理現(xiàn)有文獻的觀點，總結(jié)學(xué)術(shù)界對于防范風(fēng)險的建議與意見，希望為研究地方政府融資平臺風(fēng)險的學(xué)者提供參考。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；風(fēng)險；研究綜述

一、地方融資平臺內(nèi)涵與外延

94年分稅改革后，地方政府財力被大大削弱。一方面，《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債，《貸款通則》禁止地方政府直接借款；另一方面地方政府又背負(fù)著政績的壓力，在借債不怕還的扭曲負(fù)債觀的影響下，地方政府大量舉債。

地方政府融資平臺一般是指國有融資平臺公司，即地方各級政府專門設(shè)立的投融資平臺公司。國發(fā)〔2010〕19號文件指出:“地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。”財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知進一步明確了地方政府融資平臺的概念：地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司。

就地方融資平臺的外延而言，常見的通常是城市投資、建設(shè)公司，這些公司發(fā)起例如蓋保障房、建機場、高速、政府大樓等等的項目，拿上述項目向銀行申請貸款。這些公司由政府主導(dǎo)，又以地方財政收入、土地等作為“隱性”擔(dān)保，很容易就從銀行貸到款。對于銀行來說，銀行會把這些貸款項目的債權(quán)賣給信托公司，信托公司則把這些債權(quán)做成投資產(chǎn)品。一旦項目違約，也就意味著信托產(chǎn)品不能兌現(xiàn)。地方政府平臺投融資的項目一般都是一些五年左右的項目，一些地方的負(fù)債率過高，一旦流動性出現(xiàn)問題，后續(xù)資金無法跟上，這些信托產(chǎn)品會馬上出現(xiàn)問題，另外，一旦項目擱置，銀行很難收回全額資金，這勢必會導(dǎo)致銀行體系面臨極大的清償和流動性壓力，進一步甚至?xí)l(fā)財政風(fēng)險。

二、對我國目前地方融資平臺融資規(guī)模的估計

由于融資平臺負(fù)債并不在政府財政預(yù)算里，對于這些債務(wù)的規(guī)模到底有多大一直存在著質(zhì)疑。目前，關(guān)于地方融資平臺的規(guī)模的估計，已經(jīng)有多種測算結(jié)果，不過相互間差距很大。例如，人民銀行指出，截至2010 年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，2010年人民幣貸款余額為47.92萬億元，地方政府融資平臺貸款將不超過14.376萬億。審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2010年末地方政府融資平臺債務(wù)總計達到10.7萬億元，通過2011年的整改退出、重分類為商業(yè)貸款等方式，截至2011年9月根據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，平臺貸款余額為9.1萬億元，占總貸款余額比重為17%。

統(tǒng)計結(jié)果的差距主要是央行與銀監(jiān)會所公布的數(shù)據(jù)相差較大。一是因為按照各地平臺貸款占人民幣貸款余額不超過30%，融資平臺貸款不超過14.38萬億。另外由于統(tǒng)計口徑的不同，央行調(diào)統(tǒng)司使用的是“地方政府融資平臺”，而銀監(jiān)會使用的是地方融資平臺公司，顯然平臺的范圍要比公司的范圍廣。地方政府認(rèn)為只有公司才能算作平臺，而類似各級政府的交通部門這樣大的舉債主體，并不屬于公司，也就不會被銀監(jiān)會納入融資平臺貸款之中。雖然2010年的19號文已對納入清理的地方政府融資平臺公司債務(wù)作出界定，即融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)；但是在實際操作中，按照“項目是否為公益性及是否依靠財政性資金償還”三分法仍然存在許多模糊地帶，這也導(dǎo)致財政部、銀監(jiān)會和人民銀行在統(tǒng)計口徑上偏差較大。

三、目前狀況

中國審計署2012年11月至2013年2月對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)進行抽查。結(jié)果顯示，36個地方政府債務(wù)余額38475.81億元，兩年來增長了12.94%。盡管中央近年來嚴(yán)格控制平臺貸款數(shù)量，地方政府債務(wù)總體規(guī)模仍然持續(xù)增長，實際上我國地方政府的債務(wù)比率低于國際上通用的債務(wù)違約警戒線，但其隱含的債務(wù)違約風(fēng)險仍不可忽視。

地方政府融資平臺融資的主要形式是貸款和發(fā)行城投債。銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年6月末,地方政府融資平臺貸款達到7.66萬億元。融資平臺貸款主要投向交通運輸和基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)投資項目，這些項目貸款大多是中長期，其中5年期以上的貸款比重超過50%。在貸款本金利息保障上，貸款項目現(xiàn)金流不能夠覆蓋貸款本息占到融資平臺貸款70%以上，融資平臺的還款能力嚴(yán)重依賴于地方政府的財政收入。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，僅2010年就有 358家融資平臺公司需要通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20％。由于抵押物多為土地等固定資產(chǎn)，變現(xiàn)困難，而融資平臺主要通過商業(yè)銀行進行融資，大量負(fù)債都集中在銀行，造成銀行不良貸款率不斷上升，極易引發(fā)平臺公司資金鏈斷裂。

目前我國地方政府融資平臺名義上是公司，實際上并非真正意義上的獨立企業(yè)法人，大多數(shù)地方融資平臺行政色彩濃厚。地方融資平臺高管任命幾乎都是行政化，融資平臺的董事會、監(jiān)事會成員，大多均由平臺的所轄單位指派擔(dān)任。使得融資平臺無法實行市場化運作，不具備完全經(jīng)營決策權(quán)，加之地方政府迫于政績壓力，盲目大量舉債，很容易導(dǎo)致項目爛尾。而較長的貸款期又易造成“新官不理舊賬”。

四、理論研究

目前關(guān)于地方政府融資平臺風(fēng)險問題的文獻，大致可分為兩類。一類定性研究地方政府融資平臺風(fēng)險生成機制與防范措施，另一類則通過定量方法對融資平臺進行風(fēng)險測算。

（一）定性研究

安國?。?010）認(rèn)為應(yīng)該允許政府發(fā)行債券，將隱性債務(wù)顯性化。指出可以用國債負(fù)擔(dān)率、赤字率、償債率、國債依存度、借債率、居民應(yīng)債能力指標(biāo)等幾個指標(biāo)來衡量政府債務(wù)風(fēng)險。指出國際上普遍采用國債負(fù)擔(dān)率（國債余額與 GDP 的比率）和赤字率（赤字總額與 GDP 的比率）來分析和評價國債規(guī)模風(fēng)險。作者認(rèn)為穩(wěn)健的債務(wù)結(jié)構(gòu)可以幫助政府減少利率、貨幣和其他風(fēng)險，使國家更少受金融風(fēng)險的沖擊。提出應(yīng)對不同類型的債務(wù)成因進行分析，建立評估地方政府債務(wù)的預(yù)警指標(biāo)體系以及地方債信用評級框架，對債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為債務(wù)危機的觸發(fā)條件進行研究。

總的來說，該文獻認(rèn)為地方平臺風(fēng)險發(fā)生就會導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險，從而偏向討論政府債務(wù)風(fēng)險問題，同時也并沒指出具體的合理債務(wù)負(fù)擔(dān)水平或能承受的最大債務(wù)警戒線值。對指標(biāo)適度界線的確定方面提出建議，但并沒有明確給出一個適度界限。而作者在文中說提出允許政府發(fā)債，依據(jù)我國現(xiàn)階段的國情還有待研究。

陳炳才、田青、李峰（2010）從銀行角度，將融資平臺項目分成兩類：一是有地方財政預(yù)算保證或擔(dān)保、用財政預(yù)算資金償還本金和利息的項目；二是以土地等資產(chǎn)做抵押貸款的項目。根據(jù)不同類型的平臺風(fēng)險不同，提出相應(yīng)的對策。在政策建議方面：首先要政企分開。政企不分使得債務(wù)主體不明確，容易出現(xiàn)腐敗、官員間相互攀比以及“新官不理舊賬”等問題。

從中可以看出作者對于地方平臺的風(fēng)險持樂觀態(tài)度，但作者認(rèn)為長期來看，土地價格上漲幅度有限，融資平臺的長期風(fēng)險不容小覷。

劉亞莉（2011）從法律角度分析了地方政府平臺的風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因，由于政府擔(dān)保及其責(zé)任后果缺少問責(zé)使融資平臺成為融資市場中的寵兒。作者對于風(fēng)險管理的建議主要是建立政府債務(wù)管理機構(gòu)。一種模式是將地方政府債務(wù)管理機構(gòu)內(nèi)設(shè)于財政部，地方政府債務(wù)全部由財政部統(tǒng)一管理。第二種模式是地方政府債務(wù)管理機構(gòu)獨立于財政部，但仍需向財政部匯報相關(guān)情況。

祁永忠，欒 彥（2012）在分析地方政府融資平臺風(fēng)險產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，重點分析了風(fēng)險的主要表現(xiàn)及其治理對策。地方政府融資平臺從設(shè)立之日起就有著設(shè)立不規(guī)范、企業(yè)管理制度落后、信息披露不完全、杠桿率偏高過大、融資渠道單一、現(xiàn)金流覆蓋偏低的缺陷，最終可能產(chǎn)生不良貸款率提升、地方財政間接還款壓力增大、國進民退、經(jīng)濟波動等風(fēng)險。在政策建議方面，作者分長期與短期兩方面提出建議。短期來說應(yīng)詳細(xì)審計、摸清底數(shù)并抓緊清理融資平臺公司債務(wù)，按照分類管理、區(qū)別對待，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)的放貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。長期來看，首先轉(zhuǎn)變政府職能，完善地方政府的業(yè)績考核評價體系，從根本上遏制地方政府的融資沖動。作者提出應(yīng)統(tǒng)一地方政府的財權(quán)和事權(quán)，根據(jù)各級政府事權(quán)的劃分和稅收對國民經(jīng)濟發(fā)展的整體考量來完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度。

作者認(rèn)為我國土地出讓收入及相關(guān)稅費收入占地方預(yù)算收入的 1/4 左右，預(yù)期未來地價的下挫將極大地影響地方政府的財政收入，使財政收入的增長幅度低于地方政府融資平臺的應(yīng)償付貸款增長幅度，進而影響到融資平臺融資的還款來源和擔(dān)保的有效履行。

(二) 定量研究

劉暢（2011）建立了政府償債能力、償債意愿、借款主體、項目本身、行業(yè)投向以及宏觀經(jīng)濟 6 個風(fēng)險信息維度，引入層次分析法建立評分體系，采用國際通用評級主標(biāo)尺，全方面對地方政府融資平臺貸款項目的信貸風(fēng)險進行識別、度量、監(jiān)測和控制，為我國商業(yè)銀行政府融資平臺公司貸款的風(fēng)險度量和信貸投放決策提供了一個理論和應(yīng)用指導(dǎo)工具。

王修華,劉 燦,金 潔(2011)地利用情景分析法對地方政府融資平臺信貸風(fēng)險及債務(wù)規(guī)模進行測算,結(jié)果顯示:融資平臺貸款風(fēng)險總體上處于可控狀態(tài),債務(wù)規(guī)模處于地方承受范圍以內(nèi)。但平臺信貸與償債的規(guī)模是建立對一些數(shù)據(jù)假定的基礎(chǔ)上，一旦在新老項目信貸比例、項目建設(shè)期、資金使用進度、加息預(yù)期和政府日常債務(wù)借貸假設(shè)條件不同，最終得出的規(guī)模測算也會不同，所以該研究所測算的數(shù)據(jù)只能大概的反映出信貸風(fēng)險，由于假定的不確定，由許多的累計誤差可能會帶來測量結(jié)果的較大偏離。

第一類文獻得到的結(jié)論基本一致，認(rèn)為地方政府融資平臺風(fēng)險的主要原因是其借貸與管理不規(guī)范，但其不足在于，沒有運用具體數(shù)據(jù)進行分析，從而其分析具有主觀因素。從表面上來看，地方融資平臺由于其特有性質(zhì)，以政府信用做保證進行融資，在償還上以財政收入做擔(dān)保，而財政收入主要與土地出讓收入有關(guān)，雖然政府大力控制房價，但房價仍然年年增長，這些因素并沒有得到充分考慮。第二類文獻在一定程度上分析了地方政府融資平臺風(fēng)險大小，但遺憾的是，相關(guān)文獻大多是對單個地方政府進行分析，不具代表性。另外，這方面的文獻目前較少，是融資平臺風(fēng)險測算問題的一個研究空白，需要給予更多的關(guān)注。

結(jié)論和政策建議

首先，建立動態(tài)信息披露機制。對資金運用情況的追蹤調(diào)查，有利于提高資金運用效率，而完善的信息公開機制也將明確責(zé)任、遏制腐敗的發(fā)生。其次，分類管理融資項目。對于不同類型的融資項目應(yīng)分類管理，對于投資回報比偏低的項目進行重點監(jiān)控、管理，及時掌握資金使用情況并提出相應(yīng)的應(yīng)對方案。 再次，擴大融資渠道分散風(fēng)險。多元化融資渠道，不僅能分散風(fēng)險，也有利于融資平臺長久發(fā)展。最后，建立決策失誤的責(zé)任機制。應(yīng)扭轉(zhuǎn)政績考核導(dǎo)向，落實官員在職時資金運用情況，評估項目并長期將之與負(fù)責(zé)官員政績掛鉤。

地方融資平臺雖然在信息披露、債務(wù)規(guī)模、決策管理和資金運用中還存在一些問題，但是只要相關(guān)各方共同努力，不斷完善法規(guī)體系并加強管理，一定可以使其在經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更為積極的作用。

注：中國人民銀行，《2010年中國區(qū)域金融運行報告》2011年6月1日。

國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知，國發(fā)〔2010〕19號

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