廣東排污許可證14年探索路

鄭秀亮

“要讓企業(yè)拿到這個(gè)證，就像孫悟空戴上了緊箍咒，必須在環(huán)保部門允許的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)?！闭勂鹋盼墼S可證，許多環(huán)保人士都有相同的見解。

在環(huán)境領(lǐng)域，排污許可證可以說是企業(yè)可以進(jìn)行污染物排放的身份證明。簡(jiǎn)言之，只有具備了這個(gè)證件，企業(yè)才可以排污，倘若沒有，就等于不具備這樣的權(quán)利。為了讓排污許可證按照其設(shè)計(jì)初衷一般發(fā)揮作用，廣東從2001年開始便對(duì)排污許可證進(jìn)行探索，并且在實(shí)踐中不斷改進(jìn)完善相關(guān)法律法規(guī)，取得了一定的成效。

地方立法強(qiáng)化法律支撐

2001年是廣東排污許可證的肇始之年，這一年，為推動(dòng)排污許可證的開展，廣東制定了《廣東省排放污染物許可證管理辦法》，規(guī)定了排污許可證發(fā)放范圍、發(fā)放程序等重要問題，明確了全面實(shí)施排污許可證的法律依據(jù)。同時(shí)，在法規(guī)層面進(jìn)一步確定了這一制度，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。從此，廣東開始了排污許可證的探索歷程。

“排污單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行排放污染物申報(bào)登記，申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證，按照排污許可證的規(guī)定排放污染物，并按規(guī)定繳納排污費(fèi)。未取得排污許可證的，不得排放污染物?！?004年，廣東制定《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》時(shí)，為排污許可證管理設(shè)立了專門規(guī)定。這一地方立法，進(jìn)一步強(qiáng)化了排污許可證管理的法律支撐，突破了排污許可證由于法律依據(jù)不足帶來的管理瓶頸。

《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》還制定了違法排污許可證的相關(guān)罰則，例如沒有按排污許可證的規(guī)定排放污染物的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令其限期改正，并可處一萬元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重或者逾期不改正的，可由頒發(fā)排污許可證的行政機(jī)關(guān)吊銷其排污許可證。未取得排污許可證或者被吊銷排污許可證后排放污染物的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令其停止排放污染物，并處五萬元以上十萬元以下罰款；造成環(huán)境嚴(yán)重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)。罰則的制定大大提高了排污許可證的震懾作用，有助于排污許可證管理工作的順利開展。

此外，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》也對(duì)排污許可證管理作了具體規(guī)定。通過省、市立法，排污許可證的法律地位得到明確，管理制度初步建立，為全面開展這項(xiàng)工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2009年12月，為滿足環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)需求，廣東省環(huán)境保護(hù)廳出臺(tái)《廣東省排污許可證管理細(xì)致》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》），對(duì)排污許可證相關(guān)法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行了細(xì)化，明確了發(fā)放主體、發(fā)放范圍、發(fā)放程序，建立排污許可證的年審制度、聽證制度和監(jiān)管制度。至此，排污許可證在廣東有了統(tǒng)一、規(guī)范的實(shí)施要求，為規(guī)范全省工作提供了政策支持。

近年來，環(huán)境保護(hù)進(jìn)入新階段，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位、“兩高司法解釋”降低了環(huán)境違法入罪門檻、新環(huán)保法實(shí)施在即……新形勢(shì)下，排污許可證制度需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是檢討不足之處的基礎(chǔ)上，盡快予以完善。為此，廣東在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合環(huán)境管理的實(shí)際需求，在今年4月1日正式實(shí)施了新的《廣東省排污許可證管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。

“《辦法》在一定程度上更加有利于環(huán)保部門加強(qiáng)對(duì)污染源的監(jiān)督管理，規(guī)范排污許可行為。”廣東省環(huán)境保護(hù)廳相關(guān)人士指出。作為14年后重新修訂實(shí)施的《辦法》，總結(jié)了排污許可證在廣東多年實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并且將環(huán)境管理者的部分難點(diǎn)問題納入監(jiān)管，這將有助于排污許可證在廣東發(fā)揮更大作用。

科學(xué)設(shè)計(jì)提高實(shí)際效力

新環(huán)保法第63條第二款規(guī)定了違反法律規(guī)定未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，可以將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

此次廣東出臺(tái)的《辦法》也規(guī)定，“未依法取得排污許可證排放污染物的，由縣級(jí)以上環(huán)保主管部門依照《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》責(zé)令停止排放污染物，并處5萬元以上10萬元以下罰款；造成環(huán)境嚴(yán)重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)?！睙o證排污、不按照規(guī)定排污的行為將被罰款甚至有停產(chǎn)停業(yè)之虞。

“以往由于排污許可證相關(guān)管理辦法缺乏有效處罰條款，導(dǎo)致一些企業(yè)對(duì)排污許可證缺乏畏懼感，將其視為可有可無的證件。”東莞市環(huán)保局工作人員提出，新出臺(tái)的環(huán)保法以及《辦法》明確了排污許可證的法律責(zé)任，將有助于提升其法律效力，更好地管住污染。

《辦法》還進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于出現(xiàn)私設(shè)暗管未經(jīng)處理排污且污染物超標(biāo)、納入國(guó)家總量控制的污染物排放總量超過年度控制指標(biāo)20%等5種未按照排污許可證的規(guī)定排放污染物情形之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依照《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第四十三條第一款規(guī)定，責(zé)令限期改正，并可處1萬元以上5萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重或者逾期未改正的，可由頒發(fā)排污許可證的行政機(jī)關(guān)吊銷排污許可證；涉嫌環(huán)境污染犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

《辦法》鼓勵(lì)排污單位采用先進(jìn)的技術(shù)和管理手段，持續(xù)削減污染物排放總量。排污單位削減的主要污染物排放總量指標(biāo)，經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門核定后可以留存，也可以有償轉(zhuǎn)讓?！拔沂∧壳罢陂_展排污權(quán)有償使用交易試點(diǎn)工作，從其他省的經(jīng)驗(yàn)來看，排污許可證與排污權(quán)有償使用交易工作的結(jié)合可以起到相輔相成的作用，這也是我們制定這一規(guī)定的初衷。”廣東省環(huán)境保護(hù)廳總量處工作人員介紹。

值得注意的是，《辦法》取消了排污許可證年審。在《辦法》施行前已經(jīng)取得排污許可證的，許可證在有效期內(nèi)繼續(xù)有效；因情況變化需要變更或重新申請(qǐng)排污許可證的，則要依照《辦法》要求辦理。

排污單位首次申領(lǐng)排污許可證，應(yīng)當(dāng)提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)意見及建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收合格材料，即排污單位應(yīng)當(dāng)在排放污染物前申領(lǐng)排污許可證，排污許可證有效期不超過5年。企業(yè)需要進(jìn)行試運(yùn)行的，應(yīng)該在試運(yùn)行前申領(lǐng)，申領(lǐng)排污許可證的有效期同企業(yè)申請(qǐng)?jiān)囘\(yùn)行的期限，最長(zhǎng)不得超過一年。endprint

據(jù)介紹，為了給排污許可證管理工作提供有力保障，目前廣東各地紛紛把排污許可證監(jiān)督管理納入環(huán)保日常執(zhí)法范圍，同時(shí)開展排污許可證專項(xiàng)執(zhí)法檢查，加強(qiáng)對(duì)排污單位無證排污或不按排污許可證排污等違法行為的查處力度。未來，排污許可證管理工作將作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，納入廣東各地環(huán)保責(zé)任考核，對(duì)不按規(guī)定發(fā)證的單位和個(gè)人依法追究責(zé)任。

為加強(qiáng)排污許可證信息化管理水平，廣東省環(huán)境信息中心在“廣東省排污許可證數(shù)據(jù)報(bào)送及信息管理系統(tǒng)”的基礎(chǔ)上正在研究開發(fā)廣東省排污許可證信息管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)排污許可證各項(xiàng)辦理工作的電子化和網(wǎng)絡(luò)化。各地級(jí)市以及下轄區(qū)縣環(huán)保局在使用本系統(tǒng)的過程中，同時(shí)建立排放許可證的檔案，并定期將許可證的發(fā)放、變更、年審、撤銷、吊銷、注銷等情況報(bào)上一級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。

實(shí)際運(yùn)行仍需不斷完善

“在實(shí)際工作中，還存在發(fā)證率不高、監(jiān)管不到位、企業(yè)對(duì)排污許可證不重視等現(xiàn)象。”雖然，許多環(huán)保工作者都提到，排污許可證制度是環(huán)境管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，是建立污染源長(zhǎng)效管理機(jī)制、促進(jìn)污染減排工作的重要抓手，排污許可證是排污單位守法、環(huán)保部門執(zhí)法以及社會(huì)監(jiān)督的重要憑據(jù)。但是他們也都承認(rèn)，排污許可證管理工作涉及面廣，工作量大，立法滯后，長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一管理，處于無序狀態(tài)，要真正走上法制化、規(guī)范化管理的軌道還需要一個(gè)過程。

排污許可證被認(rèn)為是促進(jìn)減排的一個(gè)重要手段，然而現(xiàn)階段排污許可證管理與總量控制銜接不緊密，沒有充分發(fā)揮促進(jìn)污染減排的作用。廣東省環(huán)境保護(hù)廳總量處工作人員就指出，“怎樣對(duì)企業(yè)的排污總量進(jìn)行核算跟分配，目前仍是一個(gè)難題?！睂?duì)此，該工作人員指出，環(huán)保部應(yīng)總結(jié)一些先行省份好的、成熟的作法，形成指導(dǎo)性意見，供全國(guó)其他省市參考、學(xué)習(xí)，以免走彎路。

“許可證的發(fā)放范圍也是我們面臨的大問題?！睋?jù)介紹，廣東省2001年頒發(fā)的規(guī)范性文件規(guī)定的排污許可證發(fā)放范圍非常廣，包括固廢、噪聲。2009年頒發(fā)的《細(xì)則》，則將適用范圍嚴(yán)格限制在水、氣、噪聲。2014年實(shí)施的《辦法》，適用范圍中取消了非規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)、個(gè)體工商戶、餐飲業(yè)。廣東省環(huán)境保護(hù)廳相關(guān)人員指出，《辦法》調(diào)整發(fā)證范圍之后，也會(huì)出現(xiàn)新的問題，例如個(gè)別很小的企業(yè)屬于環(huán)境監(jiān)管的范圍，但是不能納入許可證管理。另外，因?yàn)樵肼暦]有許可證的規(guī)定，因此噪聲也無法納入許可證的范圍，但實(shí)際上城市居民對(duì)噪聲污染的投訴非常嚴(yán)重。

需要注意的是，從《細(xì)則》到《辦法》，排污許可證面臨著新的、更高的要求，程序更加規(guī)范，資料更加齊全，審核更加嚴(yán)格，發(fā)證后的監(jiān)管更加完善，這將大大增加基層環(huán)保部門的工作量。但是，目前一些環(huán)保部門在經(jīng)費(fèi)保障、人員配備、硬件設(shè)備等方面仍不能滿足排污許可證管理工作的需要。而且由于經(jīng)費(fèi)不足，各地對(duì)排污許可證的宣傳力度不夠，企業(yè)對(duì)排污許可證重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)辦理程序不清楚，影響了排污許可證工作的開展。

對(duì)此，一些環(huán)保專家指出，在接下來的工作中，廣東需結(jié)合排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，抓緊制定許可證總量指標(biāo)核定和分配辦法，并盡快出臺(tái)配套的排污許可證管理的指導(dǎo)意見，增強(qiáng)《辦法》的可操作性。另外，在日常監(jiān)督檢查時(shí)執(zhí)法部門可將排污許可證納入檢查范圍，對(duì)無證排污等違法行為嚴(yán)肅查處。再者，要加大資金支持，從人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等方面為排污許可證管理工作提供必要的保障。最后，要加強(qiáng)排污許可證管理制度的宣傳及培訓(xùn)力度，定期舉辦培訓(xùn)班，提高排污單位對(duì)排污許可證的認(rèn)識(shí)。endprint