關于北京市城市軌道交通投融資模式的分析與思考

北京工商大學經(jīng)濟學院 馬 銘 張 碩 劉力瑋

關于北京市城市軌道交通投融資模式的分析與思考

北京工商大學經(jīng)濟學院 馬 銘 張 碩 劉力瑋

一、導言

城市軌道交通的建設促進了首都經(jīng)濟增長并解決了居民出行難等諸多問題，與此同時城市軌道交通的安全水平及系統(tǒng)效率得到提高，車輛電機設備國有化率提高，新興技術及施工技術的進步使造價成本大大降低。但是，在取得以上諸多可喜成績的同時，北京市城市軌道交通又正在面臨新的挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)的北京地鐵采取的是以政府投融資為主的發(fā)展模式，即以政府為直接投資主體并以政府信譽擔保方式從銀行獲得低利息的長期貸款方式修建地鐵，這種投融資體制結構因僅依賴財政投資而結構單一，在經(jīng)濟下行階段抑或財政收入放緩階段會對政府產(chǎn)生較大的建設壓力和還貸壓力。如今，北京城市軌道交通正處于完成預期規(guī)劃建設的大發(fā)展時期，而宏觀經(jīng)濟增長放緩和地方政府債市高臺的壓力下，政府難以維持同過去一樣依靠大規(guī)模投融資方式建設城市軌道交通。所以，創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式來減緩財政壓力，對城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。

筆者首先對北京市城市軌道交通現(xiàn)行的傳統(tǒng)的北京地鐵投融資模式、PPP模式和BT模式進行說明，分析并比較三種模式的優(yōu)點；其次，闡述香港地鐵經(jīng)營模式，對其使用的地鐵—物業(yè)模式、開放沿線物業(yè)權、自主制定票價機制等途徑對投融資模式創(chuàng)新增加助推力和吸引力加以分析；最后，對北京城市軌道交通創(chuàng)新投融資模式提出相關政策意見。

二、北京市城市軌道交通投融資模式的現(xiàn)狀及問題分析

(一)北京市城市軌道交通投融資模式的現(xiàn)狀分析。

1.傳統(tǒng)的北京地鐵投融資模式——以政府投融資為主。傳統(tǒng)的北京地鐵采取的是以政府投融資為主的發(fā)展模式，甚至在地鐵建設初期，政府投資比例更是高達100%，如北京地鐵1號、2號線和“復八線”的建設資金全部是由政府財政資金無償投入。

但隨著地鐵建設的需要，地鐵的投融資越來越大，政府受財力和能提供的信用程度所限，無法滿足這種需求。同時，單一的投融資機制，帶來問題也不只是財政壓力這么簡單。地鐵運營的虧損，一是由于公益性決定了票價低，二是壟斷體制下地鐵公司缺乏激勵約束機制，運行效率低。而對于解決缺乏約束機制、運行效率低的問題，北京市地鐵做出了一定的嘗試。因此，為了克服之前政府投融資為主的投融資模式的缺陷，北京地鐵先后使用了PPP和BT兩種新的投融資模式。

2. PPP模式。在北京眾多的城市軌道交通線路中最具特色的當屬北京地鐵4號線。這條貫穿海淀區(qū)、西城區(qū)等城區(qū)的地鐵線路，是由香港地鐵股份有限公司與首創(chuàng)集團和北京市基礎設施投資有限公司這兩大國有企業(yè)共同出資成立的京港地鐵公司開發(fā)和運營的。這是在北京市城市軌道交通中首次引入了公共民營合作制，即指為了完成某些有關公共設施、公共交通工具及相關服務項目的建設,公共機構與民營機構簽署合同,明確雙方的權利和義務,達成伙伴關系,以確保這些項目的順利完成的PPP(Public-Private-Partnership)模式。

根據(jù)2005年2月7日由香港地鐵股份有限公司與首創(chuàng)集團和北京市基礎設施投資有限公司簽訂的《特許經(jīng)營協(xié)議》的內(nèi)容整理(見圖1)：特許經(jīng)營公司(京港地鐵)與北京市政府代表簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，將整條4號線項目分為A和B兩部分，A部分主要為土建工程部分，由已成立的北京地鐵4號線投資有限責任公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備由京港地鐵負責投資建設。另外，4號線建成后，京港地鐵根據(jù)與4號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權，負責地鐵4號線的運營管理、全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。4號線項目的特許經(jīng)營期為30年，特許經(jīng)營期結束后，京港地鐵將B部分項目設施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給4號線公司。

圖1 PPP模式下北京地鐵4號線融資建設結構

基于上述PPP模式結構，更深層次挖掘4號線融資模式從以下幾個方面加以探討。在股權結構中，京港地鐵由香港地鐵公司、首都創(chuàng)業(yè)集團和北京市基礎設施投資有限公司聯(lián)合創(chuàng)立并且香港地鐵公司占有49%的股份，承擔著京港地鐵的經(jīng)營虧損，并且伴有收益權，而首都創(chuàng)業(yè)集團和北京市基礎設施投資有限公司總共占有51%的股份，為最大股東，但只是具有運營安全的決策權和重大資產(chǎn)處置權；在項目投資比例中，京港地鐵與北京市政府簽訂的特許協(xié)約中，京港地鐵對4號線的項目投入占30%，而北京市政府占有70%，同時，政府對沿途土地建設具有處置權利；在票價制定方面，盡管由京港地鐵來負責運營，但4號線的票價仍然由北京市政府來統(tǒng)一制定，也就是現(xiàn)行的2元錢票價，而地鐵票價低于地鐵盈利票價的部分，由北京市政府進行補貼。

4號線采用的PPP模式與傳統(tǒng)政府投融資模式相比有相當大的優(yōu)點：首先，PPP模式兼顧商業(yè)性與公益性。這不但引入了香港地鐵卓越的運營及管理模式，而且又使城市軌道交通系統(tǒng)在政府及國有企業(yè)的控股和監(jiān)督下保證了社會的公益性。其次，降低市政府在建設運營期的財力投入，實際地起到了減緩財政壓力的作用。再次，采取合理的項目分割設計，使北京市政府和京港地鐵項目各部分權責分明，有利于促進整個4號線的效率，減少不必要的多頭管理導致的資源浪費。最后，公共民營合作制的引入有利于轉(zhuǎn)化政府職能，實現(xiàn)政企分開，推進公用事業(yè)市場化改革進程。

3. BT模式。為了迎接2008年北京第29屆奧運會，8號線奧運支線(下文簡稱“奧運支線”)先期建設，并在運營上與10號線接軌。在奧運支線的建設投融資模式上突破了傳統(tǒng)地鐵建設中政府單一投資建設和4號線的PPP模式而轉(zhuǎn)變?yōu)锽T(Build-Transfer)模式，即由業(yè)主通過公開招標的方式確定建設方,由建設方負責項目的資金籌措和工程建設,待項目建成并竣工驗收合格后由業(yè)主回購,并向建設方支付回購價款的建設移交模式。

建設奧運支線的BT模式過程(見圖2)為：2005年建設奧運支線項目籌備的階段，北京地鐵10號線投資有限責任公司通過公開招標的方式謹慎地選取了由中國鐵路工程總公司、中鐵電氣化局集團有限公司和中鐵三局集團有限公司所組成的奧運支線項目公司——北京中鐵工程投資管理有限公司(下文簡稱為“工程投資管理公司”)為建設方；在施工階段工程投資管理公司自行籌措建設資金，并按照建設合約計劃與技術標準建設包括土建工程及車站機電設備工程等施工作業(yè)；工程竣工并驗收合格后，10號線投資有限公司以股權收購的形式分三次等額向工程投資管理公司支付價款。而在這個過程中北京市基礎設施投資有限公司對北京地鐵10號線投資有限責任公司的股權收購行為提供擔保，保證過程的順利和工程的完成。

在BT模式下建設的奧運支線提前33天高質(zhì)量地完成工程，為疏導奧運會期間龐大的客流量做出卓越貢獻。

圖2 BT模式在奧運專線中的應用

BT模式在奧運專線中的應用實現(xiàn)了多方共贏的局面：首先，對于政府來說，分期支付回購款項在相當大程度上緩解了政府的財政壓力，把建設項目交給大型公司的同時也減少了政府的建設風險；其次，對于項目公司而言，BT模式不但使企業(yè)進入基礎設施建設領域，激發(fā)了其積極性和能動作用，也有利于激發(fā)企業(yè)的社會責任。BT模式在城市軌道交通投融資模式多元化方面開辟了一片天地，值得去繼續(xù)挖掘和完善。

(二)北京市城市軌道交通投融資模式的問題分析。

1.對于傳統(tǒng)的融資模式所存在的問題，筆者在現(xiàn)狀中已經(jīng)進行了分析，總結起來，就是單一的以政府為主導的投融資模式，加劇了政府的財政壓力，也大大降低了地鐵的建設和市場效率，與高速發(fā)展的北京市地鐵建設不相適應。

2.對于PPP模式，該模式主要存在以下幾個不足：項目投資大、耗時長，存在風險大的問題，缺乏全程風險管理，合同中的權責不清，容易成為PPP項目順利進行的阻礙；目前我國的地鐵PPP模式仍然處于起步階段，與PPP項目相關的法律、融資、運營方面的人才還比較缺乏，這不利于PPP模式進一步的推廣，抓好復合型人才的培養(yǎng)和挖掘，對于PPP項目在北京的繼續(xù)發(fā)展有著很大的作用；現(xiàn)行法律對于PPP模式仍然缺乏對合同雙方行為的約束和引導，特別對于地鐵資產(chǎn)的產(chǎn)權界定和資產(chǎn)評估，涉及國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，需要法律的支持和協(xié)調(diào)；談判時間長、成本高，政府部門和民間資本對項目風險的分配難以達成一致，存在著很高的交易成本，不利于效率的提高。

3.對于BT模式，該模式主要存在以下幾點不足：工程存在延期、交付、回購風險。由于項目公司把控整個建設流程，也不免在各個建設環(huán)節(jié)上由于技術質(zhì)量要求、規(guī)劃水平等自我能力的限制及外部環(huán)境諸如氣候、能源因素的制約，導致工程沒有按計劃完成；銀行的利率風險、資金融通風險。由于項目周期一般比較長，銀行利息率的變動對于項目公司的建設成本管理提出了挑戰(zhàn)。作為項目建設的核心，建設資金的“斷流”風險，對于整個項目的推進起到了很大的制約。

總結而言，目前北京市城市軌道交通的投融資模式較過去有所改變，但是大多數(shù)線路均為以政府為主導的投融資模式，而缺少民營資本的組成，致使其投融資模式非常的單一。在此情形下會導致城市軌道交通運營能力及管理能力低下，創(chuàng)新動力不足。在財政收入放緩的格局下，改變過去以政府投融資為主導的發(fā)展模式，引入民營資本來創(chuàng)新投融資模式不但會減緩財政壓力，促進運營及管理效率，讓政府更好地發(fā)揮監(jiān)督管理職能，更能夠盤活存量資本來推動經(jīng)濟的發(fā)展。因此，在未來的城市軌道交通中積極創(chuàng)新投融資模式的多樣性是不可忽視的問題。

三、香港地鐵模式的分析與借鑒

(一)香港地鐵公司經(jīng)營現(xiàn)狀。

香港地鐵被公認為全球首屈一指的鐵路系統(tǒng)，以其安全、可靠程度、卓越顧客服務及高成本效率見稱，其所有客運服務平均每周的載客量約為520萬人次。目前港鐵共有九條鐵路線，網(wǎng)絡覆蓋香港島、九龍及新界區(qū)，同時，公司在屯門及元朗為當?shù)厣鐓^(qū)提供輕鐵及接駁巴士服務。

香港地鐵公司于2000年10月5日在香港聯(lián)交所上市。其中香港特區(qū)政府所占股權為77%，其余23%為社會公眾股。為了支持香港地鐵公司的發(fā)展，政府共注入地鐵公司資金353億港元，承諾維持公司大股東地位20年。

在政策方面，香港特區(qū)政府給予公司車費自主定價權，并為公司提供新建鐵路項目沿線物業(yè)開發(fā)權，將免除政府股息作為新建鐵路項目的財務支持等。在融資方面，香港特區(qū)政府為使香港地鐵公司在資金來源和償還方面的風險處于可控范圍之內(nèi)，要求其債務在來源、利率、融資準備時間、還款期限、幣種等方面都要達到一個理想的組合。在業(yè)績方面，香港地鐵公司自上市以來，每年凈利潤均超過40億港元，總股東回報比恒生指數(shù)高10.4%。

(二)香港地鐵公司的盈利原因分析。

1.地鐵—物業(yè)模式。為了彌補新建地鐵項目的投資回報率與預期的商業(yè)投資回報率之間的差距，并使地鐵項目的客流增加與物業(yè)升值實現(xiàn)互動，從而達到可持續(xù)發(fā)展的目的，公司在香港建設的地鐵項目在計劃和審批時就已確定了可供開發(fā)的物業(yè)，但公司須向政府支付土地出讓金，然后再與土地開發(fā)商合作進行開發(fā)，公司用土地開發(fā)分享的利潤來彌補鐵路項目的收益不足。

這種地鐵—物業(yè)模式，將物業(yè)發(fā)展權以未開發(fā)前周邊的地價出售給地鐵公司，將前文所提的強大的正外部性轉(zhuǎn)化為了內(nèi)部性的收益，充分地激發(fā)了地鐵公司的效率和活力，也為政府的補貼減少了不少壓力。

2.多樣化的投融資模式。香港地鐵公司具有多元化的融資途徑，按照融資來源、融資準備時間、利率分類、貨幣種類和還款期限這五方面制定了一套科學的融資模式，利用財務杠桿原理充分分散了融資風險，并在美國、歐洲、中國香港及日本等主要資本市場展開融資，資金豐富，可以說是市場化的典型案例。

3.自主的定價權。為了讓香港地鐵進一步遵循市場規(guī)則，根據(jù)通貨膨脹、運營成本變動等因素，進行科學的地鐵定價，公司在制定票價前，會主動與公眾、政府及立法機構商議，并且已將商議過程正式編入營運協(xié)議內(nèi)。按1996年通過的集體運輸鐵路條例的規(guī)定，地鐵公司必須按商業(yè)原則經(jīng)營，不得出現(xiàn)經(jīng)營虧損，政府雖然為公司唯一的股東，但如果因政府干預經(jīng)營而導致經(jīng)營損失的話，香港政府必須予以賠償，讓地鐵的基本收入得以保障。

四、對北京地鐵投融資模式的建議與結論

(一)建議。

1.保證政府對其建設和籌劃的基礎地位。政府提供準公共物品的必要性，之前筆者已經(jīng)提到，在此不做贅述。根據(jù)城市規(guī)劃的需要，保證正常的秩序運行，維護地鐵的正常開發(fā)，仍然離不開政府的支持。

2.積極推廣現(xiàn)有的PPP模式以及BT模式，加強政府與大型企業(yè)的合作，通過合理的分工設計，諸如PPP模式中的A、B項目的合理分配，加強協(xié)作能力，達到共贏的狀態(tài)。通過合理的政策優(yōu)惠，例如稅收優(yōu)惠、合理地自主制定票價區(qū)間，來吸引大型民營資本進入城市軌道交通領域，并進行更多的公私合營的新融資模式的探索，充分地發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。但是在推廣相關模式的同時也要制定相關的立法約束雙方行為，避免出現(xiàn)類似于在民營鐵路中國有控股部分壟斷而擠壓民營部分的權力。只有這樣才能讓地鐵不再成為財政補貼的負擔，而是北京的新形象和重要支柱。

3.積極地拓展對地鐵內(nèi)部以及周邊的物業(yè)發(fā)展權的開發(fā)方法，開展地鐵及其周邊的土地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新，積極學習香港模式，將軌道周邊的土地收益權按照合理的比例分配給地鐵公司，通過合理的間接轉(zhuǎn)移制度的建立，讓地鐵公司更加充滿活力，兼具公益性的同時，也兼具了營利性。

4.積極拓展地鐵公司的融資渠道，學習國內(nèi)外優(yōu)秀的融資經(jīng)驗，諸如香港地鐵公司的科學融資模式等，加快地鐵市場化的改革，盤活存量、用好增量，讓市場促進多方面的活力源泉涌流。

5.在開發(fā)拓展融資方式的同時，尤其不能忽視對各種新模式新方法的立法保護，讓法律指導政府和企業(yè)的行為，保障民營資本的合理收益權利，為新北京城市軌道交通的大力發(fā)展奠定穩(wěn)定的法律基礎，讓地鐵出行為市民創(chuàng)造幸福感。

(二)結論。

[1]高振華：《北京市軌道交通發(fā)展歷程回顧與展望》，載于《北京建設規(guī)劃》2009年第3期，第25～27頁。

[2][美]哈維·S·羅森：《財政學》，中國人民大學出版社2006年版。

[3]王元：《香港地鐵發(fā)展模式對北京的啟示》，北京交通大學2007年碩士學位論文。

[4]秦風華：《揭秘北京地鐵4號線PPP模式》，載于《中國投資》2007年第9期，第104～107頁。

[5]孫昊：《論地鐵融資中的公私合營模式》，載于《學術交流》2011年第7期，第109～111頁。

[6]童琳：《公共基礎設施的BT模式運用研究》，同濟大學2007年碩士學位論文。