吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化研究*

吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院 李 琦 李 晶

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院 徐藝源

吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化研究*

吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院 李 琦 李 晶

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院 徐藝源

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，客觀在一定程度上限制了生態(tài)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，導(dǎo)致生態(tài)區(qū)財(cái)政自給能力減弱，基本公共服務(wù)投入增速落后，與其他功能區(qū)之間的基本公共服務(wù)差距加大。本文運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行實(shí)證分析，為實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化、縮小區(qū)域差距、促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展提供政策建議。

一、吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)差異現(xiàn)狀分析

基本公共服務(wù)的概念源自薩繆爾森對(duì)公共品的定義，是政府在不能同時(shí)滿足所有公共服務(wù)均衡提供的特殊國情下提出的,基本公共服務(wù)主要包括基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)，其中基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障三項(xiàng)基本公共服務(wù)是人賴以生存和發(fā)展的最基本需求，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)，更是政府民生支出的主要內(nèi)容。因此，本文將研究基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障三個(gè)方面的基本公共服務(wù)均等化問題，選取反映吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)供給能力的指標(biāo)，衡量生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)總體水平，反映生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度。

1.生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)教育分布不均。反映基礎(chǔ)教育水平的指標(biāo)分為投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，本文選擇小學(xué)、普通初中學(xué)校數(shù)量和在校師生比來衡量吉林省生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)教育投入水平。2012年生態(tài)區(qū)中小學(xué)學(xué)校數(shù)最少的都是圖們市，分別為7所和10所，小學(xué)學(xué)校數(shù)最多的樺甸市有100所，中學(xué)學(xué)校數(shù)最多的汪清縣有24所；小學(xué)每千人在校師生比最低的集安市為60.51，低于全省平均水平，中學(xué)每千人在校師生比最低的樺甸市為82.33，低于開發(fā)區(qū)平均水平。表1表明吉林省生態(tài)區(qū)教育分布極其不均衡，不僅低于開發(fā)區(qū)平均水平，而且生態(tài)區(qū)各市縣之間差異較大，延邊地區(qū)享受民族政策，基礎(chǔ)教育投入水平較高，其他生態(tài)市(縣)間基礎(chǔ)教育投入差距較大。

2.生態(tài)區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置差異大。吉林省衛(wèi)生醫(yī)療資源配備相對(duì)齊全，醫(yī)療水平也相對(duì)較高，但生態(tài)區(qū)與開發(fā)區(qū)間以及生態(tài)區(qū)內(nèi)部差距極大。表2顯示，2012年生態(tài)區(qū)每萬人口醫(yī)院數(shù)為0.82所，全省平均為7.3所，其中圖們市每萬人口醫(yī)院數(shù)是0.49所，是生態(tài)區(qū)中每萬人口醫(yī)院數(shù)最多的長(zhǎng)白縣的1/3，是全省的1/20；生態(tài)區(qū)每萬人口平均床位為45.17張，其中撫松縣最高為69.32張，比平均床位最低的琿春市多46.33張；從每萬人口占有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)來看，生態(tài)區(qū)比開發(fā)區(qū)少近6人，汪清縣衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)最多為79.77人，是和龍市的2倍，而每萬人口占有的執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師中撫松縣最高為35.24人，是最低和龍市的3.4倍。表2表明，長(zhǎng)白地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生院數(shù)量多，延邊地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員少，生態(tài)區(qū)公共衛(wèi)生資源配備相差很大，不均等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

3.生態(tài)區(qū)社會(huì)保障覆蓋率低。衡量社會(huì)保障水平的指標(biāo)體系選用養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)。表3顯示，2012年吉林省生態(tài)區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均覆蓋率為24.15%，高于全省平均水平，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率最低的安圖縣，覆蓋率只有12.56%，與最高的靖宇縣相差63.93個(gè)百分點(diǎn)；基本醫(yī)療保險(xiǎn)平均覆蓋率為45.68%，低于全省平均水平，覆蓋率最高和最低的地區(qū)分別為圖們市和靖宇縣，相差66.82個(gè)百分點(diǎn)；失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率最低地區(qū)是靖宇縣，只有4.41%。表3表明，吉林省生態(tài)區(qū)社會(huì)保障總體覆蓋率不高，圖們市社會(huì)保障水平高，生態(tài)區(qū)各市縣間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋差別較大，同一縣域各類保障項(xiàng)目覆蓋率也有較大的差距。

表1 2012年吉林省基礎(chǔ)教育水平

資料來源：吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒。

表2 2012年吉林省醫(yī)療衛(wèi)生情況

資料來源：吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒。

表3 2012年全省社會(huì)保障情況

資料來源：吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒。

二、吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化的綜合評(píng)價(jià)分析

在分析吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)出的角度構(gòu)建一個(gè)包含4個(gè)級(jí)別共17個(gè)指標(biāo)的基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系。運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)方法將基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障3個(gè)三級(jí)指標(biāo)和9個(gè)四級(jí)單項(xiàng)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為一個(gè)能夠反映綜合情況的指數(shù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(一)評(píng)價(jià)方法設(shè)定。

數(shù)據(jù)采集對(duì)象選取了吉林省長(zhǎng)白山生態(tài)區(qū)中的14個(gè)縣市和開發(fā)區(qū)中長(zhǎng)春、吉林2個(gè)典型城市，收集了從 2006～2012年能夠衡量基本公共服務(wù)水平的單項(xiàng)指標(biāo)具體數(shù)值，確定各指標(biāo)在指標(biāo)體系中的權(quán)重，將指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，再用線性加權(quán)法進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。用變異系數(shù)法來確定各指標(biāo)比重，各項(xiàng)指標(biāo)的變異系數(shù)公式如下：

對(duì)指標(biāo)無量綱化采用“極值化”處理，本文選取的基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)都是正向指標(biāo)。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用如下公式：

式中X′為樣本指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，X為樣本指標(biāo)的原始數(shù)值，M、m分別是樣本指標(biāo)的最大值和最小值。

最后采用線性加權(quán)法對(duì)吉林省生態(tài)區(qū)的基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)分析。公式如下：

(二)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀分析。

按照綜合評(píng)價(jià)方法的步驟，計(jì)算出2006～2012年吉林省生態(tài)區(qū)中14個(gè)縣級(jí)市基本公共服務(wù)均等化指數(shù)，與吉林省基本公共服務(wù)均等化綜合指數(shù)進(jìn)行比較，分析生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化的差異程度。

1.吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)分析。表4反映吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化綜合水平，可以看出生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)指數(shù)差異較大，與全省平均指數(shù)情況對(duì)比來看，生態(tài)區(qū)平均指數(shù)略高于全省平均水平。從變化趨勢(shì)來看，生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)平均指數(shù)在2006～2010年有所上升，在2011～2012年指數(shù)逐漸下降，下降幅度較大。這一變化與生態(tài)區(qū)財(cái)政能力增強(qiáng)及中央加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償密切相關(guān)，但基本公共服務(wù)水平下降，說明生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)需進(jìn)一步改善。從具體指數(shù)數(shù)值來看，生態(tài)區(qū)14個(gè)縣級(jí)市中延吉市、圖們市、和龍市和長(zhǎng)白縣、汪清縣平均指數(shù)超過0.5，基本公共服務(wù)均等化水平較高，而其他縣級(jí)市的指數(shù)均低于0.5，其中集安市平均指數(shù)最低為0.18，基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均等。

2.生態(tài)區(qū)單項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化情況分析。從三項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化程度來看，基礎(chǔ)教育指數(shù)較低且提升緩慢，社會(huì)保障指數(shù)較高但有下降趨勢(shì)，醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)最低但呈上升趨勢(shì)。

圖1反映生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)教育平均指數(shù)高于全省綜合指數(shù)，但自2008～2012年生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)教育平均指數(shù)不斷下降，表明生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)教育不均等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。從趨勢(shì)分析來看，生態(tài)區(qū)中和龍市7年基礎(chǔ)教育趨于均等化；圖們市基礎(chǔ)教育均等化得到改善；從具體指數(shù)數(shù)值來看，長(zhǎng)白縣、汪清縣基礎(chǔ)教育指數(shù)高，達(dá)到0.8，其他城市基礎(chǔ)教育不均等化程度較大。盡管近年來中央和吉林省政府都加大了對(duì)基礎(chǔ)教育的投入力度，但由于受生態(tài)區(qū)地理環(huán)境、人口密度及生態(tài)職能和地方政府財(cái)力限制，生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)教育投入水平與其他地區(qū)仍然存在差別，使得在總體上生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展水平與其他地區(qū)還有較大差距。這要求中央和地方政府繼續(xù)加大對(duì)生態(tài)區(qū)教育事業(yè)的支持力度，特別在教學(xué)資源配置上要加大向生態(tài)區(qū)傾斜。

圖2生態(tài)區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生均等化指數(shù)雖然在近幾年內(nèi)有所增加，但低于全省綜合指數(shù)。從指數(shù)變動(dòng)趨勢(shì)和具體數(shù)值來看，生態(tài)區(qū)中樺甸市、臨江市和敦化市指數(shù)在近7年來都有小幅度上升，但只有撫松、臨江市平均指數(shù)超過0.5，醫(yī)療衛(wèi)生基本實(shí)現(xiàn)均等化，而其他縣市指數(shù)都較低，在0.1～0.3之間上下浮動(dòng)，龍井市均等化指數(shù)僅為0.05，醫(yī)療衛(wèi)生不均等現(xiàn)象嚴(yán)重。吉林省生態(tài)區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生投入比重低，各地區(qū)公共衛(wèi)生資源分配不均衡，不能滿足生態(tài)區(qū)居民。

圖3生態(tài)區(qū)社會(huì)保障均等化平均指數(shù)在0.3～0.5之間浮動(dòng)，高于全省平均指數(shù)，但2009～2012年呈有所下降。從趨勢(shì)分析來看，生態(tài)區(qū)中除樺甸市在近7年發(fā)展中指數(shù)略有上升，均等化水平得到改善，其他各市社會(huì)保障指數(shù)都呈下降趨勢(shì)。從具體指數(shù)數(shù)值來看，延吉市社會(huì)保障均等化平均指數(shù)超過0.8，靖宇縣社會(huì)保障均等化平均指數(shù)僅為0.14，不均等化程度顯著。

表4 吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)指數(shù)

資料來源：根據(jù)吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省政府工作報(bào)告數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

圖1 吉林省基礎(chǔ)教育指數(shù)

圖2 吉林省生態(tài)區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)

圖3 吉林省生態(tài)區(qū)社會(huì)保障指數(shù)

3.吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化差異分析。參照計(jì)算指標(biāo)權(quán)重時(shí)給出的變異系數(shù)公式，計(jì)算出吉林省生態(tài)區(qū)2006～2012年基本公共服務(wù)均等化變異系數(shù)，變異系數(shù)的值越大，說明該地區(qū)基本公共服務(wù)均等化差異程度越大，相反，變異系數(shù)值越小，表明該地區(qū)基本公共服務(wù)均等化差異程度越小。由表5可見，吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)變異系數(shù)在近7年里在0.2～0.4之間，處于中等水平，并呈下降趨勢(shì)，說明吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)逐漸趨于均等化，其中醫(yī)療衛(wèi)生均等化變異系數(shù)高，但有所下降，表明生態(tài)區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不均等，正在逐漸改善；基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障變異系數(shù)加大，表明生態(tài)區(qū)基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障服務(wù)非均等程度漸趨嚴(yán)重。表6顯示生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化變異系數(shù)大大高于開發(fā)區(qū)，原因在于本文僅選擇開發(fā)區(qū)中長(zhǎng)春、吉林兩個(gè)典型城市，樣本覆蓋范圍窄，只作為對(duì)比分析，說明生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)水平落后于開發(fā)區(qū)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程有待進(jìn)一步提高。

三、吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)供給狀況分析

1.生態(tài)區(qū)財(cái)政能力顯著增強(qiáng)。2006年至今隨著吉林省加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不斷推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，綜合實(shí)力不斷上升，生態(tài)區(qū)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長(zhǎng)，由2006年的399 246萬元增長(zhǎng)至2012年的3 468 127萬元，7年間增長(zhǎng)7.69倍(見圖4)，人均財(cái)政收入高于全省平均水平(見圖5)。如表7所示2006～2008年人均財(cái)政收入變異系數(shù)呈下降趨勢(shì)，由2006年的0.99下降至2012年的0.35，表明隨著吉林省財(cái)政體制不斷完善，生態(tài)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地區(qū)間人均財(cái)政收入差異逐步縮小；生態(tài)區(qū)人均財(cái)政支出變異系數(shù)較人均財(cái)政收入差異系數(shù)小，且呈下降趨勢(shì)，表明隨著吉林省省以下財(cái)政體制的健全，轉(zhuǎn)移支付制度的完善，生態(tài)區(qū)人均財(cái)政支出差異逐步縮??；生態(tài)區(qū)人均財(cái)政收入和人均財(cái)政支出的極差率都表現(xiàn)出了減少的趨勢(shì)，表明吉林省財(cái)政體制改革取得了明顯的效果，生態(tài)區(qū)提供基本公共服務(wù)的財(cái)政能力增強(qiáng)。

表5 吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度

資料來源：吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省政府工作報(bào)告數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

表6 吉林省生態(tài)區(qū)、開發(fā)區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度比較

資料來源：根據(jù)吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒、吉林省政府工作報(bào)告數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

圖4 吉林省生態(tài)區(qū)財(cái)政收支情況

圖5 吉林省生態(tài)區(qū)人均財(cái)政收入

表7 生態(tài)區(qū)人均財(cái)政收入和支出變異系數(shù)、極差率變化情況

資料來源：根據(jù)吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算整理。

2.生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)供給不均。從2006年以來吉林省生態(tài)區(qū)政府支出情況來看，教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出比重略有上升，但絕對(duì)量明顯存在不足，政府對(duì)這些方面的投入力度顯然不夠大，滿足不了生態(tài)區(qū)居民特別是貧困家庭對(duì)教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生的需求，造成生態(tài)區(qū)很多家庭的孩子無法接受基礎(chǔ)教育，很多居民患病不能及時(shí)就醫(yī)。吉林省社會(huì)保障支出比重上升幅度較大，從2007年的83.5億元增加到2012年的276億元，但生態(tài)區(qū)社會(huì)保障支出比重有所下降，且未覆蓋生態(tài)區(qū)全體居民，很多居民沒有失業(yè)保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)各市縣差異很大。國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略、地方政府責(zé)任及保護(hù)環(huán)境壓力決定著生態(tài)區(qū)公共服務(wù)供給路徑，導(dǎo)致了基本公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)的不均等。長(zhǎng)白山生態(tài)區(qū)的首要職責(zé)是守護(hù)吉林省生態(tài)安全，發(fā)揮調(diào)節(jié)氣候、治理水土流失、降低洪澇災(zāi)害、創(chuàng)造東北平原適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的功能，因此，生態(tài)區(qū)環(huán)保及農(nóng)林水事業(yè)支出比重偏高，很難大幅度提高一般公共服務(wù)比重，基本公共服務(wù)供給難以實(shí)現(xiàn)均等化(見表8)。

表8 吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)支出情況表

注：因2007年政府收支科目調(diào)整，2006年社會(huì)保障支出沒有統(tǒng)一數(shù)據(jù)。

資料來源：根據(jù)《吉林統(tǒng)計(jì)年鑒》(2006～2012)整理。

3.生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)供給成本高。長(zhǎng)白山生態(tài)功能區(qū)位于吉林省東南部，地處東經(jīng)127°42’～128°16’、北緯41°41’～42°51’，覆蓋范圍廣，面積13 478.78平方公里，地跨延邊朝鮮族自治州、白山、通化、吉林四個(gè)地區(qū)，北起安圖縣、南至長(zhǎng)白縣、西始撫松縣、東至和龍市，涵蓋延吉市、圖們市、琿春市、龍井市、敦化市、和龍市、汪清縣、臨江市、撫松縣、靖宇縣、長(zhǎng)白縣、集安市、樺甸市等，總?cè)丝谶_(dá)385.39萬人。長(zhǎng)白山生態(tài)功能區(qū)地域遼闊，地形以山地、丘陵為主，交通不便，人員居住分散，管理跨度廣，難以形成基本公共服務(wù)規(guī)模效應(yīng)，加大了政府管理成本。生態(tài)區(qū)地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，自然環(huán)境較差，電力、自來水、煤氣等城市基礎(chǔ)設(shè)施投入大，運(yùn)行成本高；教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)所需時(shí)間較長(zhǎng)，單位運(yùn)營成本高。因此，生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)如按照其他地區(qū)相同標(biāo)準(zhǔn)提供，其單位公共支出成本將大大提高。

四、研究結(jié)論

1.功能區(qū)定位進(jìn)一步加大區(qū)域間公共服務(wù)能力差距。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定其財(cái)政能力，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受自然資源稟賦和國家發(fā)展戰(zhàn)略的影響。隨著吉林省主體功能區(qū)地位的確定，各功能區(qū)間財(cái)力不均等狀況將會(huì)更加嚴(yán)重。吉林生態(tài)區(qū)主要分布在東部山區(qū)，地質(zhì)結(jié)構(gòu)及地理環(huán)境不利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略限制長(zhǎng)白山森林生態(tài)功能區(qū)大規(guī)模開發(fā)，以提高生態(tài)產(chǎn)品、保護(hù)生態(tài)環(huán)境為首要任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能退居次要地位，致使生態(tài)區(qū)原本落后的經(jīng)濟(jì)水平更低于開發(fā)區(qū)，2012年生態(tài)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全省GDP13.32%，人均財(cái)政支出低于全省平均水平(見圖6)。長(zhǎng)吉圖開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)居全省領(lǐng)先水平，并擁有雄厚資金和人才及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，區(qū)域資源聚集使開發(fā)區(qū)與生態(tài)區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距日益加大，2012年開發(fā)區(qū)地方財(cái)政收入總額為694.5億元，是生態(tài)區(qū)的2倍之多(見圖7)，地區(qū)間財(cái)政能力差異加大，區(qū)域間不平衡不斷上升，導(dǎo)致吉林主體功能區(qū)之間基本公共服務(wù)均等化面臨客觀的障礙。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)在各功能區(qū)間并未體現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)前分稅制財(cái)政體制下實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要手段，盡管中央對(duì)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下增設(shè)了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，把長(zhǎng)白山森林生態(tài)功能區(qū)納入試點(diǎn)范圍，對(duì)吉林省轉(zhuǎn)移支付額逐年大幅增加，由2006年473.4億元增加至2012年1429.9億元，在一定程度上緩解了吉林省財(cái)政資金不足的狀況，但一般性轉(zhuǎn)移支付比重仍然不高，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)測(cè)算的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，沒有均衡地區(qū)之間的財(cái)政能力，中央轉(zhuǎn)移支付占吉林省財(cái)政支出比重趨于下降，由2009年最高0.67%下降至2012年0.58%，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效并未體現(xiàn)。受吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力的限制，吉林省目前尚未對(duì)生態(tài)區(qū)設(shè)立生態(tài)保護(hù)區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助項(xiàng)目，生態(tài)區(qū)也未能得到充足的資金以補(bǔ)充其財(cái)政收支結(jié)構(gòu)改變的缺口，在一定程度上制約吉林省生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)供給規(guī)模。

圖6 吉林省生態(tài)區(qū)人均財(cái)政支出

圖7 吉林省生態(tài)區(qū)與開發(fā)區(qū)財(cái)政收入對(duì)比

五、政策建議

1.實(shí)施分權(quán)體制下的主體功能區(qū)財(cái)權(quán)劃分。根據(jù)吉林省主體功能區(qū)規(guī)劃，長(zhǎng)吉圖重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以擴(kuò)大先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主要任務(wù)，重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，代表全省產(chǎn)業(yè)集聚和升級(jí)，支撐全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；長(zhǎng)白山生態(tài)功能區(qū)以提供生態(tài)產(chǎn)品能力為首要任務(wù)，保障全省農(nóng)產(chǎn)品供給安全。在財(cái)政分權(quán)體制指導(dǎo)下，按照縱向財(cái)力與橫向功能相結(jié)合的原則，合理安排開發(fā)區(qū)與生態(tài)區(qū)政府的職責(zé)與事權(quán)，明確劃分省以下各功能區(qū)政府的財(cái)政支出責(zé)任，處理好長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)與生態(tài)功能區(qū)政府間的財(cái)政資金分配問題，充分考慮延邊少數(shù)民族地區(qū)和長(zhǎng)白山地區(qū)的實(shí)際情況，科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力，增強(qiáng)生態(tài)區(qū)政府提供基本公共服務(wù)的能力。根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)分配各級(jí)政府所承擔(dān)的基本公共服務(wù)的事權(quán)，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的基礎(chǔ)性很強(qiáng)，應(yīng)由各縣市承擔(dān)，支出比例可以視各生態(tài)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，社會(huì)保障具有較強(qiáng)的外部性，難以明確社會(huì)保障的具體管轄區(qū)域，應(yīng)由省政府統(tǒng)籌，市縣政府具體管理。生態(tài)區(qū)政府承擔(dān)的公共服務(wù)事權(quán)分配在遵循這一原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮長(zhǎng)白山生態(tài)區(qū)地理環(huán)境，山地丘陵增加基礎(chǔ)設(shè)施的供給難度，人口分散增加基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生的供給成本。

2.建立橫向轉(zhuǎn)移支付模式下的利益補(bǔ)償機(jī)制。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是縮小政府間財(cái)力差距的有效措施，完善的轉(zhuǎn)移支付制度能夠促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。橫向轉(zhuǎn)移支付模式是同級(jí)政府間的財(cái)力支持，在吉林省主體功能區(qū)建設(shè)中，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，由重點(diǎn)開發(fā)區(qū)向生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行資金扶持、項(xiàng)目支持、技術(shù)支持、智力支持，平衡各類功能區(qū)政府間的財(cái)力水平，確保各類功能區(qū)政府能夠得到大體均等的財(cái)力來提供基本公共服務(wù)，從而滿足生態(tài)區(qū)居民對(duì)基本公共服務(wù)的需求，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。長(zhǎng)吉圖開發(fā)區(qū)作為吉林省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，發(fā)展?jié)摿^大，集聚科技資金資源優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，財(cái)政自給能力強(qiáng)，應(yīng)對(duì)生態(tài)區(qū)地方政府給予大力支持，補(bǔ)償生態(tài)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的成本，提高生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)水平。在推行橫向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，建立生態(tài)功能區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償生態(tài)區(qū)放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的利益損失，平衡生態(tài)區(qū)與開發(fā)區(qū)之間的利益關(guān)系，改進(jìn)生態(tài)區(qū)基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)生態(tài)區(qū)參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的積極性。此外，上級(jí)政府應(yīng)根據(jù)各功能區(qū)間財(cái)政能力的差距，調(diào)整稅收返還制度，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的生態(tài)區(qū)，針對(duì)其財(cái)政薄弱狀況和環(huán)境保護(hù)功能，加大其稅收增量返還比例，用于當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)建設(shè)。

[1]吉林省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《吉林省主體功能區(qū)規(guī)劃》(2008～2020年)。

[2]賈康：《公共服務(wù)的均等化應(yīng)積極推進(jìn)，但不能急于求成》，載于《審計(jì)與理財(cái)》2007年第8期，第5～6頁。

[3]李琦：《推進(jìn)長(zhǎng)吉圖區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政問題研究》，載于《財(cái)政研究》2011年第5期，第52～55頁。

[4]丁元竹：《促進(jìn)我國基本公共服務(wù)均等化的基本對(duì)策》，載于《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2008年第5期，第20頁。

[5]曹靜暉：《基本公共服務(wù)均等化的制度障礙及實(shí)現(xiàn)路徑》，載于《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期，第48～52頁。

本文系教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目”(中國可持續(xù)發(fā)展的綠色財(cái)稅新政研究)、吉林省社科規(guī)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)2014B162)；吉林省教育廳項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)[2112]155號(hào))階段性成果。