廣西自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算編制規(guī)范化研究

廣西財(cái)政廳課題組

廣西自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算編制規(guī)范化研究

廣西財(cái)政廳課題組

2000年，廣西自治區(qū)本級(jí)實(shí)行部門預(yù)算改革，開始編制部門預(yù)算。經(jīng)過十多年的實(shí)踐與探索，自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算改革取得了重要進(jìn)展和成效，預(yù)算編制更加科學(xué)精細(xì)，執(zhí)行管理更加科學(xué)規(guī)范，資金使用更加注重績(jī)效。但是，部門預(yù)算仍存在不少問題，不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，亟待深入推進(jìn)部門預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)。

一、基本現(xiàn)狀

自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化的基本現(xiàn)狀可概括為“十個(gè)實(shí)行”。

(一)實(shí)行一個(gè)部門一本預(yù)算。

部門預(yù)算編制形式由過去的財(cái)政部門代編改為由預(yù)算部門編制本部門預(yù)算，財(cái)政部門審核、批復(fù)各部門預(yù)算的方式，做到一個(gè)部門一本預(yù)算。部門預(yù)算從各部門所屬基層單位逐級(jí)編制、上報(bào)、匯總，反映本部門及其所屬單位年度所有收入和支出，從而避免了代編預(yù)算的隨意性和盲目性。

(二)實(shí)行“兩上兩下”編制程序。

每年6月中下旬：財(cái)政部門布置下一年度部門預(yù)算編制工作。

“一上”(9月中旬左右)：預(yù)算部門提出收支建議數(shù)。

“一下”(10月中旬左右)：財(cái)政部門審核部門收支建議數(shù)，下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù)。

“二上”(11月中旬左右)：預(yù)算部門根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的控制數(shù)編制部門預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部門；財(cái)政部門將審核后的預(yù)算草案報(bào)人大審核。

“二下”(次年2月中旬前完成)：根據(jù)人大審議通過的本級(jí)預(yù)算，在30天之內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算；各部門在財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算15天內(nèi)批復(fù)基層單位預(yù)算。

(三)實(shí)行綜合預(yù)算和零基預(yù)算。

改革單純對(duì)部門財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款編制預(yù)算的傳統(tǒng)做法，實(shí)行綜合預(yù)算，對(duì)部門和單位的各項(xiàng)收入和各項(xiàng)支出實(shí)行統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排。即將財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、納入預(yù)算管理的非稅收入、未納入預(yù)算管理的非稅收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入統(tǒng)一作為部門的預(yù)算收入；部門所有支出納入本部門財(cái)務(wù)統(tǒng)一編制預(yù)算，構(gòu)成部門預(yù)算完整的收支體系。2008年開始在自治區(qū)本級(jí)所有部門全面推行綜合部門預(yù)算編制。

改革傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，實(shí)行“零基預(yù)算”，以“零”為基點(diǎn)編制部門預(yù)算。即不考慮部門歷年收支基數(shù)，按照預(yù)算年度部門各項(xiàng)收支因素和事業(yè)發(fā)展的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需要，再根據(jù)財(cái)力可能核定各項(xiàng)支出。對(duì)個(gè)人工資性支出，按照國(guó)家和自治區(qū)統(tǒng)一的工資、津貼補(bǔ)貼、績(jī)效工資等政策以及自治區(qū)機(jī)構(gòu)編制部門核定的編制，逐人逐項(xiàng)核定到部門，并足額予以保證；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)，按分類分檔定額標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)核定；對(duì)項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目管理，按項(xiàng)目輕重緩急程度，分類排序，將預(yù)算編制到具體項(xiàng)目，分項(xiàng)目安排支出預(yù)算。

(四)實(shí)行公用經(jīng)費(fèi)分類分檔和定員定額標(biāo)準(zhǔn)。

制定了分類、分檔、分項(xiàng)支出公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。其確定的原則是，按單位性質(zhì)和行使職能的不同，將自治區(qū)本級(jí)各部門進(jìn)行分類，并依據(jù)各類部門業(yè)務(wù)工作量對(duì)公用經(jīng)費(fèi)需求的差異，對(duì)各部門進(jìn)一步細(xì)分為不同的檔次。實(shí)行部門預(yù)算改革以來，自治區(qū)財(cái)政廳在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整和完善分類分檔和定員定額標(biāo)準(zhǔn)。近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展,每年確定公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)前，都充分考慮了部門實(shí)際支出需求以及自治區(qū)本級(jí)財(cái)力可能，在一定的范圍內(nèi)適當(dāng)提高公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，并不斷擴(kuò)大公用經(jīng)費(fèi)定額范圍：一是按照法定支出的要求，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)定額每年遞增5%；二是根據(jù)物價(jià)水平和實(shí)際需要，逐年提高交通費(fèi)、辦公費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、郵電費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)；三是根據(jù)形勢(shì)變化和支出經(jīng)費(fèi)需要，新增印刷費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)。從2009年起，制定了綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，除大中專院校外所有預(yù)算單位均實(shí)行統(tǒng)一定額標(biāo)準(zhǔn)，按照分類分檔核定，改變了過去一些有非稅收入的單位除財(cái)政安排外，又在非稅收入中安排一部分公用經(jīng)費(fèi)的做法，逐步建立科學(xué)合理的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系。四是開展實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)。2012年，選擇少數(shù)部門開展物業(yè)管理費(fèi)實(shí)物定額試點(diǎn)，按辦公面積等資產(chǎn)核定物業(yè)管理費(fèi)，為建立定員定額與實(shí)物費(fèi)用定額相結(jié)合的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系打下了基礎(chǔ)。

(五)實(shí)行項(xiàng)目支出動(dòng)態(tài)管理并不斷創(chuàng)新預(yù)算編制管理方式。

為進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)支出結(jié)構(gòu)，更好地實(shí)施對(duì)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督以及績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益，自治區(qū)財(cái)政廳制定了《自治區(qū)本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》，并建立了項(xiàng)目庫(kù)。從編制2006年預(yù)算開始，通過項(xiàng)目庫(kù)可以對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算實(shí)行滾動(dòng)管理。由預(yù)算單位根據(jù)本單位需求的輕重緩急，將項(xiàng)目排序后納入項(xiàng)目備選庫(kù)，財(cái)政廳各部門預(yù)算管理處根據(jù)資金情況和投放重點(diǎn)對(duì)單位報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)行審核篩選，納入財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)，實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算。目前，自治區(qū)本級(jí)的部門預(yù)算項(xiàng)目支出預(yù)算大部分細(xì)化到了基層預(yù)算單位，預(yù)算科目細(xì)化到類、款、項(xiàng)、目；所有的項(xiàng)目支出都要求細(xì)化到具體的預(yù)算項(xiàng)目、落實(shí)到具體部門和相應(yīng)的政府收支分類科目。

近年來，按照財(cái)政部關(guān)于財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化的要求，不斷創(chuàng)新項(xiàng)目支出預(yù)算編制管理方式。

一是成立部門預(yù)算編審委員會(huì)。2011年，為了加強(qiáng)部門預(yù)算的指導(dǎo)及審核工作，自治區(qū)財(cái)政廳成立了部門預(yù)算編審委員會(huì)，由廳長(zhǎng)和副廳長(zhǎng)分別擔(dān)任主任和副主任，成員單位由廳內(nèi)各部門預(yù)算管理處及相關(guān)處室組成，部門預(yù)算經(jīng)各部門預(yù)算管理處審核匯總后報(bào)預(yù)算編審委員會(huì)審定，并按審定數(shù)額下達(dá)部門“一下”控制數(shù)。

二是改進(jìn)項(xiàng)目支出“一下”控制數(shù)下達(dá)方式。2010年，將以往項(xiàng)目支出“一下”控制數(shù)按處“切塊安排”的方式調(diào)整為直接下達(dá)到具體單位、具體項(xiàng)目、具體科目及金額，自治區(qū)本級(jí)部門大部分項(xiàng)目支出均按照統(tǒng)一要求細(xì)化到具體的預(yù)算項(xiàng)目、落實(shí)到具體部門和相應(yīng)的政府收支分類科目。

三是改革自治區(qū)本級(jí)安排補(bǔ)助市縣支出年初預(yù)算編列方式。為解決人大和審計(jì)部門提出自治區(qū)本級(jí)年初預(yù)算批復(fù)到位率較低、預(yù)算執(zhí)行調(diào)整幅度較大、預(yù)算執(zhí)行及時(shí)性和均衡性較差的問題，在編制2014年預(yù)算時(shí),改變自治區(qū)本級(jí)安排對(duì)市縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金年初預(yù)算編制方式,將以往編入自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算補(bǔ)助市縣支出調(diào)整為自治區(qū)對(duì)市轉(zhuǎn)移支付支出，即對(duì)中央提前下達(dá)的補(bǔ)助資金，由自治區(qū)財(cái)政及時(shí)告知業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)主管部門參照往年實(shí)際支出情況和業(yè)務(wù)發(fā)展需要測(cè)算本級(jí)支出和補(bǔ)助市縣支出，相應(yīng)編制和細(xì)化部門預(yù)算。屬于本級(jí)支出的，編入部門年初預(yù)算；屬于補(bǔ)助市縣支出的，作為附件編入補(bǔ)助市縣項(xiàng)目支出預(yù)算。

對(duì)自治區(qū)本級(jí)安排補(bǔ)助市縣資金，年初編制預(yù)算時(shí)不編入自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算，在部門預(yù)算的附件中編入補(bǔ)助市縣項(xiàng)目支出預(yù)算，并盡可能提高預(yù)算細(xì)化率，且隨部門預(yù)算一并提交自治區(qū)人民代表大會(huì)審議。在預(yù)算管理方面，自治區(qū)本級(jí)安排補(bǔ)助市縣資金的預(yù)算指標(biāo)預(yù)留在自治區(qū)財(cái)政，但自治區(qū)財(cái)政部門在批復(fù)部門預(yù)算時(shí)以附件形式告知業(yè)務(wù)主管部門補(bǔ)助市縣項(xiàng)目的名稱及資金額度。

四是推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革。圍繞打造“五個(gè)財(cái)政”特別是打造“績(jī)效財(cái)政”的目標(biāo)要求，2014年，在已經(jīng)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配的32項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，另外選取部分預(yù)算安排超過0.2億元(含0.2億元)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配。通過在財(cái)政專項(xiàng)資金分配環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將績(jī)效目標(biāo)作為財(cái)政專項(xiàng)資金分配和項(xiàng)目遴選的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起科學(xué)、合理、公平、透明、高效的財(cái)政專項(xiàng)資金分配機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效優(yōu)先觀念，切實(shí)提高財(cái)政專項(xiàng)資金的管理水平和使用效益。

(六)實(shí)行歷年結(jié)余資金納入年度部門預(yù)算。

為規(guī)范和加強(qiáng)自治區(qū)本級(jí)部門財(cái)政撥款結(jié)余資金管理，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，管好用好結(jié)余資金，自治區(qū)財(cái)政制定了《關(guān)于印發(fā)〈自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算財(cái)政撥款結(jié)余資金管理辦法(試行)〉的通知》，要求各部門、各單位要對(duì)歷年結(jié)余資金加強(qiáng)管理、使用。在編制部門預(yù)算時(shí)，各部門要將本部門歷年結(jié)余資金使用方案編制部門預(yù)算，主動(dòng)提出統(tǒng)籌使用歷年結(jié)余資金的措施。凡是因特殊情況不能在預(yù)算年度運(yùn)用的，要說明原因，經(jīng)自治區(qū)財(cái)政審核批準(zhǔn)后可以暫時(shí)不使用，其余歷年結(jié)余資金都要提出使用方案編入部門預(yù)算。專項(xiàng)結(jié)余較多的部門、單位，編制下年度預(yù)算時(shí)要結(jié)合結(jié)余情況提出經(jīng)費(fèi)需求，壓縮申報(bào)規(guī)模；新增項(xiàng)目支出，有凈結(jié)余資金的優(yōu)先安排使用凈結(jié)余資金，仍有缺口的再考慮從本級(jí)財(cái)政新增財(cái)力中安排。對(duì)不如實(shí)填列和反映部門結(jié)余收入的，自治區(qū)財(cái)政將相應(yīng)扣減預(yù)算年度的財(cái)政預(yù)算撥款。通過加強(qiáng)對(duì)結(jié)余資金的管理，減少了資金的閑置，提高了財(cái)政資金的使用效益。

(七)實(shí)行部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和透明預(yù)算信息公開。

部門預(yù)算全部提交人大審議。從2006年起，自治區(qū)本級(jí)除安全、軍事等涉及國(guó)家機(jī)密的部門外，其余部門的部門預(yù)算全部報(bào)送自治區(qū)人大審議，部門預(yù)算的法制性明顯增強(qiáng)。自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算在提交自治區(qū)人大審議前，先由自治區(qū)人大財(cái)經(jīng)委組織熟悉業(yè)務(wù)的專家對(duì)部門預(yù)算草案進(jìn)行認(rèn)真的審查，審查發(fā)現(xiàn)的問題要向有關(guān)部門反饋，要求部門進(jìn)行整改。通過審查，部門編制預(yù)算更加認(rèn)真、細(xì)致，促進(jìn)了部門預(yù)算編制的規(guī)范、合理、真實(shí)、準(zhǔn)確。

樹立績(jī)效理念，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。以自治區(qū)人民政府名義印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》，研究出臺(tái)了廣西預(yù)算績(jī)效管理工作三年規(guī)劃和培訓(xùn)工作三年規(guī)劃?？茖W(xué)選擇試點(diǎn)項(xiàng)目，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金特別是專項(xiàng)資金和項(xiàng)目的績(jī)效管理，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在2012年11個(gè)部門預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2013年將試點(diǎn)范圍確定為資金額度較大、社會(huì)關(guān)注度較高的74個(gè)項(xiàng)目。2014年繼續(xù)擴(kuò)大自治區(qū)本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)范圍，所有自治區(qū)本級(jí)部門都開展了項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作：一是對(duì)預(yù)算安排額度在500萬元以上的項(xiàng)目全部編報(bào)績(jī)效目標(biāo)。如無500萬元以上項(xiàng)目的部門則選取社會(huì)關(guān)注度高、影響重大的項(xiàng)目編報(bào)績(jī)效目標(biāo)。二是全面推行“出國(guó)考察”和“課題研究”重點(diǎn)項(xiàng)目資金開展績(jī)效考評(píng)工作。推行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理規(guī)范程序，將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核和批復(fù)工作與部門預(yù)算編制工作相結(jié)合，編報(bào)時(shí)間與部門預(yù)算編報(bào)時(shí)間一致。構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理工作專家?guī)欤瑖?yán)格篩選聘任28名專家，參與預(yù)算績(jī)效管理評(píng)審工作。發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算編制中的作用，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在促進(jìn)預(yù)算管理、推進(jìn)績(jī)效信息公開、實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等工作中的有效性。

同時(shí)，部門預(yù)算信息公開也在積極推進(jìn)。多措并舉，預(yù)決算更加通俗易懂。不斷細(xì)化預(yù)決算編制，詳細(xì)地反映預(yù)算收支情況。完善預(yù)決算報(bào)告內(nèi)容，用通俗易懂的語(yǔ)言、形象生動(dòng)的圖表，翔實(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行表述。積極穩(wěn)妥指導(dǎo)部門預(yù)算公開工作，制定公開參考格式，明確工作推進(jìn)步驟，部門預(yù)算公開的部門逐年增加。21個(gè)自治區(qū)本級(jí)部門公開2011年部門預(yù)算，88個(gè)自治區(qū)本級(jí)部門公開2012年部門預(yù)算，100個(gè)部門公開2013年部門預(yù)算，106個(gè)部門公開2014年部門預(yù)算。

(八)實(shí)行部門預(yù)算信息化。

部門預(yù)算涉及所有部門及其下屬單位，涵蓋部門所有收支，數(shù)據(jù)量大，工作環(huán)節(jié)多，必須依靠高效的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)等技術(shù)手段才能取得明顯的成效。一是夯實(shí)預(yù)算基礎(chǔ)，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。為了更多、更準(zhǔn)、更細(xì)地掌握預(yù)算單位相關(guān)資料，自治區(qū)本級(jí)一直致力于完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，不斷探索高效、快捷、準(zhǔn)確的預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，自治區(qū)本級(jí)所有部門都已建立了包括預(yù)算單位基本情況、編制、人員、工資、車輛項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，有條件的市還實(shí)行了基礎(chǔ)信息動(dòng)態(tài)更新和聯(lián)網(wǎng)管理。二是加強(qiáng)預(yù)算編制的科技手段建設(shè)，提高預(yù)算編制水平。隨著“金財(cái)工程”的實(shí)施和部門預(yù)算“e財(cái)”軟件的應(yīng)用推廣，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政系統(tǒng)信息化建設(shè)水平不斷提高，基礎(chǔ)信息庫(kù)已納入“金財(cái)工程”整體框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)同步管理，減輕了預(yù)算單位的工作量，提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。截至2013年年底，自治區(qū)本級(jí)2013年已使用部門預(yù)算網(wǎng)絡(luò)升級(jí)版。

(九)實(shí)行部門預(yù)算與項(xiàng)目支出投資評(píng)審、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、非稅收入和監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。

按照依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)?shù)囊?，以全面推行部門預(yù)算為基礎(chǔ)，積極推動(dòng)其他財(cái)政管理領(lǐng)域的配套改革，形成了各項(xiàng)改革配套聯(lián)動(dòng)、共同推進(jìn)、互為表里的良性發(fā)展趨勢(shì)，財(cái)政改革整體效益已初步顯現(xiàn)。

一是強(qiáng)化項(xiàng)目支出預(yù)算投資評(píng)審工作。2011年，出臺(tái)了《自治區(qū)本級(jí)部門項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審管理辦法》，根據(jù)辦法的要求，選擇區(qū)公安廳等12個(gè)部門進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)部門預(yù)算安排的房屋建筑物構(gòu)建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建單項(xiàng)工程投資額在200萬元以上的項(xiàng)目、大型修繕項(xiàng)目概算總投資在50萬元以上的項(xiàng)目以及財(cái)政部門認(rèn)為需要評(píng)審的其他項(xiàng)目等先評(píng)審后編制預(yù)算。2012年全面推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目支出評(píng)審，凡符合上述評(píng)審條件的項(xiàng)目都必須先評(píng)審后編制預(yù)算。

二是嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)算編制。各部門政府采購(gòu)預(yù)算的編制，實(shí)行“五統(tǒng)一”的編報(bào)方法，即統(tǒng)一布置、統(tǒng)一上報(bào)、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一批復(fù)，“一上”時(shí)由預(yù)算單位上報(bào)自治區(qū)財(cái)政廳，各部門預(yù)算管理處對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初審，“二上”時(shí)送政府采購(gòu)監(jiān)督管理處終審。政府采購(gòu)監(jiān)督管理處比照采購(gòu)目錄和限額，對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的具體時(shí)間、數(shù)量和范圍進(jìn)行逐一審核，形成政府采購(gòu)預(yù)算，送部門預(yù)算管理處統(tǒng)一編制自治區(qū)本級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算。

三是積極推進(jìn)部門預(yù)算與資產(chǎn)管理相結(jié)合新機(jī)制。按照深化部門預(yù)算管理改革的要求，2009年，自治區(qū)財(cái)政廳代自治區(qū)黨委辦公廳和自治區(qū)人民政府辦公廳草擬了《自治區(qū)本級(jí)行政事業(yè)單位常用辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)》。從資產(chǎn)管理源頭抓起，探索建立資產(chǎn)配置和部門預(yù)算編制相結(jié)合的機(jī)制，努力提高財(cái)政資金的使用效率和資產(chǎn)配置的科學(xué)性。以“先試點(diǎn)、后總結(jié)、再推開”為基本思路，2010年選擇11個(gè)資產(chǎn)量較小的部門開展新增資產(chǎn)審核試點(diǎn)，然后逐年擴(kuò)大，2014年已擴(kuò)大到50個(gè)部門。試點(diǎn)內(nèi)容是審核部門新增辦公用房、公務(wù)車輛和單項(xiàng)價(jià)值10萬元以上的大型設(shè)備三項(xiàng)資產(chǎn)，近年來，共核減超標(biāo)準(zhǔn)資產(chǎn)預(yù)算2億多元，節(jié)約了財(cái)政資金。

四是推進(jìn)收入預(yù)算編制審核工作。為進(jìn)一步規(guī)范收入征收管理，增強(qiáng)收入預(yù)算的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和約束性，確保各項(xiàng)收入應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳，2012年開展收入預(yù)算編制審核工作，選擇收入較多的3個(gè)部門進(jìn)行收入預(yù)算編制審核試點(diǎn)，2013年擴(kuò)大到5個(gè)，2014年全面推進(jìn)收入預(yù)算編制審核工作。“一上”時(shí)各部門要單獨(dú)報(bào)送收入征收計(jì)劃，按照財(cái)政部門審核的收入計(jì)劃編制預(yù)算。

五是推進(jìn)部門預(yù)算與財(cái)政監(jiān)督相結(jié)合。為強(qiáng)化部門預(yù)算與財(cái)政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督服務(wù)于財(cái)政改革與財(cái)政管理的作用，推進(jìn)深化部門預(yù)算改革。在編制部門預(yù)算時(shí)，自治區(qū)財(cái)政監(jiān)督部門提前介入，對(duì)自治區(qū)本級(jí)部門的預(yù)算草案進(jìn)行審核，提出意見和建議。2005年，自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算監(jiān)督試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》，對(duì)部門預(yù)算監(jiān)督工作做出了具體的規(guī)定，決定從2005年起，每年財(cái)政廳開展部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出整改意見，提請(qǐng)部門預(yù)算管理處在審核單位下一年度的部門預(yù)算時(shí)予以關(guān)注，為合理安排項(xiàng)目支出預(yù)算提供了依據(jù)。

(十)實(shí)行完整的政府預(yù)算編制體系。

自2000年自治區(qū)本級(jí)實(shí)行部門預(yù)算改革以來，自治區(qū)本級(jí)的政府預(yù)算體系建立就邁上了探索、深化的歷程。2009年在全國(guó)率先編制政府性基金預(yù)算，2012年正式推行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制，2013年起編報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。并從2013年起，四本預(yù)算實(shí)現(xiàn)了同步驟提請(qǐng)自治區(qū)人大審議，這標(biāo)志著全口徑的政府預(yù)算體系基本框架已經(jīng)形成，基本上把所有政府性收支納入預(yù)算管理。

二、存在問題

廣西自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算存在的問題、亟待解決的問題主要是有“七個(gè)不夠”。

(一)部門零基預(yù)算不夠徹底。

當(dāng)前，部門預(yù)算雖然實(shí)行零基預(yù)算編制方法，但各部門在確定部門支出總額時(shí)基本上仍以“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式來確定，在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，基本上是在上年基數(shù)的基礎(chǔ)上只增不減。結(jié)果是，一方面加劇了資金供求矛盾，另一方面固化了財(cái)政資金在部門之間的分配格局，使一些一般性項(xiàng)目支出的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，而一些隨形勢(shì)變化需重點(diǎn)支持的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)卻因資金供求矛盾得不到經(jīng)費(fèi)保障，從而不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和資金使用效率的提高。

(二)部門預(yù)算公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)不夠合理。

從自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)(見表1)來看，在部門基本支出預(yù)算中，公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，部門預(yù)算確定的預(yù)算數(shù)額與實(shí)際支出還存在著一定的缺口。自治區(qū)本級(jí)部門的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，雖然近年來隨著支出標(biāo)準(zhǔn)的提高和財(cái)力的增長(zhǎng)進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，但隨著行政事業(yè)運(yùn)行成本的不斷上升，客觀上造成公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)總體上是偏低的，特別是辦公費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)及交通費(fèi)等，實(shí)際支出比預(yù)算定額要高。由于入不敷出，造成不少部門在項(xiàng)目支出中安排專項(xiàng)資金來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足，或者使用其他渠道來源的資金來彌補(bǔ)。

同時(shí)，公用支出定額涵蓋的范圍不夠全面。目前部門預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目只有15項(xiàng)，一些項(xiàng)目還有待規(guī)范定額，如網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行費(fèi)、綠化費(fèi)等；公用經(jīng)費(fèi)只有經(jīng)費(fèi)定額，還沒有實(shí)行實(shí)物定額，不利于公用經(jīng)費(fèi)的細(xì)化和管理，不利于預(yù)算分配的公平、公正。按部門車輛的擁有量和車輛類型來安排交通費(fèi)預(yù)算不夠合理，客觀上起到鼓勵(lì)部門多購(gòu)車、購(gòu)好車的欲望，不利于節(jié)約經(jīng)費(fèi)。

(三)部門項(xiàng)目預(yù)算編制不夠細(xì)化。

一些部門對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制重視不夠，長(zhǎng)官意志較濃，隨意編報(bào)項(xiàng)目，影響了部門預(yù)算編制的質(zhì)量，也造成在預(yù)算執(zhí)行過程中，項(xiàng)目調(diào)整頻繁，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性，影響了預(yù)算的執(zhí)行。

受近年來一般性項(xiàng)目預(yù)算編制零增長(zhǎng)要求的影響，一些單位對(duì)一些不是十分重要、可辦可不辦的項(xiàng)目卻列入了年度部門預(yù)算，從而影響財(cái)政資金的科學(xué)合理安排；而對(duì)一些本來可以預(yù)見的項(xiàng)目未列入年度部門預(yù)算，留下了項(xiàng)目支出的硬缺口。

一些專項(xiàng)支出預(yù)算雖然列明了具體項(xiàng)目，但項(xiàng)目的內(nèi)容過于寬泛，實(shí)際上也沒有明細(xì)的預(yù)算安排，彈性空間太大。

還有一些專項(xiàng)支出預(yù)算沒有落實(shí)到具體單位、具體項(xiàng)目，結(jié)果造成專項(xiàng)資金不能有效利用。

(四)部門預(yù)算表格不夠簡(jiǎn)便。

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)本級(jí)2014年部門預(yù)算報(bào)表及編制說明的通知》(桂財(cái)預(yù)[2013]121號(hào))，編制部門預(yù)算，共計(jì)要編制4類51張預(yù)算表格(見表2)，表格過多，繁瑣復(fù)雜，工作量甚大，從而易導(dǎo)致預(yù)算部門編制人員或者不勝任，或者“吃不消”，或者應(yīng)付了事。其結(jié)果直接影響到預(yù)算報(bào)表的質(zhì)量水平及其執(zhí)行與落實(shí)。對(duì)于作為審核部門預(yù)算的主管部門——財(cái)政部門來說，要全面、認(rèn)真、細(xì)致地審核完119個(gè)自治區(qū)本級(jí)部門如此繁多的預(yù)算報(bào)表的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、合理性，也并非是一件易事。

(五)部門預(yù)算約束力不夠強(qiáng)。

一是財(cái)政部門已淡化對(duì)單位會(huì)計(jì)月報(bào)表的審核，也沒有力量跟蹤執(zhí)行過程。預(yù)算執(zhí)行情況如何，財(cái)政部門難以從制度層面掌握和了解。二是部門預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算部門向財(cái)政部門要求零星追加的報(bào)告仍然過多，不利于部門預(yù)算執(zhí)行的法律性和嚴(yán)肅性。三是財(cái)政部門的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約機(jī)制存在著某種程度上的脫節(jié)，還沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用。四是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢，使財(cái)政資金沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效用。主要原因是：部門重視編制預(yù)算不重視預(yù)算執(zhí)行，也即只重視要錢不重視花錢；項(xiàng)目預(yù)算編制不準(zhǔn)確，導(dǎo)致調(diào)整頻繁；財(cái)政部門監(jiān)督不力。

表1 廣西自治區(qū)本級(jí)2014年部門預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)定額(分項(xiàng)經(jīng)費(fèi)定額)表 元/人

表2 廣西自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算報(bào)表一覽表

續(xù)表

資料來源：根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)本級(jí)2014年部門預(yù)算編制指南》整理。

(六)部門預(yù)算績(jī)效管理不夠完善。

目前部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)正在不斷擴(kuò)大試點(diǎn)，從試點(diǎn)情況來看，部門預(yù)算績(jī)效管理存在下列問題：有的試點(diǎn)部門對(duì)預(yù)算績(jī)效工作不夠重視；對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果未能充分利用；對(duì)沒有達(dá)成績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，相應(yīng)懲治措施不力等。

(七)部門預(yù)算信息化水平不夠高。

一是部門預(yù)算表格軟件操作系統(tǒng)復(fù)雜，操作起來不方便。二是項(xiàng)目庫(kù)管理軟件的功能不夠完善，技術(shù)上存在局限性，各部門使用的單位版項(xiàng)目庫(kù)軟件只能在每年預(yù)算下發(fā)格式后建立當(dāng)年項(xiàng)目庫(kù)，而以前的項(xiàng)目只能備份起來，不便于動(dòng)態(tài)管理。三是部門預(yù)算公開和績(jī)效管理信息化工作有待加強(qiáng)。

三、主要任務(wù)和對(duì)策

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，對(duì)我國(guó)全面深化改革做出了戰(zhàn)略部署，對(duì)深化財(cái)稅體制改革、改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了明確的要求，為部門預(yù)算改革指明了方向?！稕Q定》提出：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”、“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”、“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”。根據(jù)上述戰(zhàn)略部署，對(duì)于自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算而言，作為地方政府預(yù)算的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)重要方面改進(jìn)部門預(yù)算管理制度：一是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的部門預(yù)算制度；二是應(yīng)當(dāng)把部門預(yù)算審核的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展；三是應(yīng)當(dāng)建立跨年度部門預(yù)算平衡機(jī)制。重點(diǎn)推進(jìn)上述三個(gè)主要方面的部門預(yù)算制度改革，將會(huì)改變當(dāng)前部門預(yù)算管理中存在的不夠科學(xué)、不夠規(guī)范、不夠合理的現(xiàn)象，促進(jìn)部門預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化，增強(qiáng)部門預(yù)算的約束力，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

(一)全面規(guī)范部門預(yù)算。

1.徹底實(shí)行“零基預(yù)算”。各部門要徹底改變“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，以“零”為基點(diǎn)，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度及財(cái)力狀況測(cè)算預(yù)算年度每一科目和款項(xiàng)的支出需要；根據(jù)部門人員信息庫(kù)和專項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)，以及可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)、政策及管理因素變化情況，編制部門支出預(yù)算。

財(cái)政部門在審核部門預(yù)算時(shí)，要嚴(yán)格按照“零基預(yù)算”的要求進(jìn)行審核。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算收支的統(tǒng)一管理。

(1)部門的所有收支必須納入部門預(yù)算管理，確保部門預(yù)算的完整性。部門預(yù)算應(yīng)包括公共財(cái)政預(yù)算收支、政府性基金收支、經(jīng)營(yíng)收支等所有收支內(nèi)容。

(2)統(tǒng)一編制方法。按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求編制預(yù)算，人員支出按實(shí)際，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)預(yù)算按項(xiàng)目。

(3)統(tǒng)一實(shí)行預(yù)算指標(biāo)管理。將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一編制在一本預(yù)算中，實(shí)行指標(biāo)管理，根據(jù)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算，統(tǒng)一下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。

(4)統(tǒng)一按預(yù)算指標(biāo)撥款。各部門單位預(yù)算資金的使用，嚴(yán)格按預(yù)算資金管理的撥付辦法，沒有預(yù)算指標(biāo)不能撥款。

(5)加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理。建立財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理機(jī)制，分類處理，切實(shí)壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。加大對(duì)財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌使用力度，對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目年度超過一年以上的，收回財(cái)政總預(yù)算統(tǒng)籌安排；對(duì)上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，其資金管理辦法有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行；未作具體規(guī)定且連續(xù)兩年及以上的，收回財(cái)政總預(yù)算統(tǒng)籌安排。

3.規(guī)范、細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編制。各部門預(yù)算要根據(jù)年度計(jì)劃和實(shí)際需要，按統(tǒng)一規(guī)范格式申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算。對(duì)進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，要進(jìn)行嚴(yán)格的合規(guī)性和合理性、效益性審核，按照程序進(jìn)行嚴(yán)格審查、論證和排序，凡未進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目不得列入部門預(yù)算。

要抓好項(xiàng)目支出滾動(dòng)預(yù)算管理。增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的計(jì)劃性和前瞻性，切實(shí)解決目前一些部門存在的項(xiàng)目管理混亂和切塊分配問題，完善項(xiàng)目支出預(yù)算編制。

要結(jié)合政府收支分類改革按經(jīng)濟(jì)分類的要求，細(xì)化項(xiàng)目支出管理。除部分待分配資金在具體實(shí)施時(shí)再予以細(xì)化外，都應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的可供審核和執(zhí)行的細(xì)化預(yù)算。否則，不能列入項(xiàng)目預(yù)算。

4.強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行約束力。部門預(yù)算經(jīng)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)后，除中央和黨委、政府出臺(tái)重大政策以及不可預(yù)見的突發(fā)性事件造成的必不可少的增支外，原則上不得辦理追加。對(duì)于已列入年度工作計(jì)劃但有意留下硬缺口的追加申請(qǐng)，財(cái)政部門不予受理。部門單位在年度預(yù)算執(zhí)行中新增的資金需求，有歷年預(yù)算結(jié)余的應(yīng)首先從結(jié)余資金中(或調(diào)整部門預(yù)算)解決。加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，對(duì)申報(bào)的項(xiàng)目未能執(zhí)行的要扣減預(yù)算。對(duì)部門非稅收入預(yù)計(jì)出現(xiàn)超收或短收過大，影響部門預(yù)算執(zhí)行的，應(yīng)先向財(cái)政部門提出預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，財(cái)政部門按法定程序?qū)Σ块T的收支預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

財(cái)政部門要建立起部門預(yù)算的監(jiān)督審查機(jī)制。一是在財(cái)政部門內(nèi)建立和完善部門預(yù)算審核委員會(huì)，并明確其在部門預(yù)算審核工作中的職責(zé)、任務(wù)和工作程序；二是進(jìn)一步完善和細(xì)化預(yù)算審核操作規(guī)程；三是在人大審核部門預(yù)算前，擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督部門介入部門預(yù)算審查的范圍，對(duì)各部門的部門預(yù)算進(jìn)行合規(guī)性、合理性和效益性審核。同時(shí)要對(duì)項(xiàng)目預(yù)算特別是大額專項(xiàng)項(xiàng)目支出預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，確保財(cái)政資金的安全有效。

5.改進(jìn)部門預(yù)算報(bào)表的編制。組織開展部門預(yù)算報(bào)表編制的專題調(diào)查研究，深入探討現(xiàn)行部門預(yù)算報(bào)表的科學(xué)性和合理性，從中發(fā)現(xiàn)問題，提出合理化建議?？梢詫?duì)其中一些無關(guān)重要的，甚至多年來在財(cái)政預(yù)算中都用不上的報(bào)表予以刪除；對(duì)其中一些同類報(bào)表加以整合；對(duì)其中一些不夠完善的報(bào)表加以修正。

同時(shí)，根據(jù)國(guó)家改進(jìn)預(yù)算管理制度的要求，對(duì)部門預(yù)算報(bào)表加以必要的調(diào)整和充實(shí)，以適應(yīng)我國(guó)全面深化財(cái)稅改革的需要。

(二)改進(jìn)年度部門預(yù)算審核重點(diǎn)。

根據(jù)我國(guó)全面深化改革的部署，預(yù)算制度改革將審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。也就是說“預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，意味著收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性，更多強(qiáng)調(diào)依法征稅，應(yīng)收盡收，不收‘過頭稅’；支出預(yù)算從強(qiáng)調(diào)預(yù)算平衡轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)支出的政策效應(yīng)，這就要求提高財(cái)政資金的使用效益。這是預(yù)算管理的一大重要轉(zhuǎn)變”。①《中央黨校專家學(xué)者深入解讀深化改革若干重大問題》，中共中央黨校出版社2013年版，第81頁(yè)。

1.合理界定部門預(yù)算支出范圍。部門預(yù)算支出要更多地用在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)上，要重點(diǎn)保障和改善民生，強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理，加大對(duì)教育、科技、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、生態(tài)文明建設(shè)等的投入。

2.完善部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。部門預(yù)算改革以來，雖然已形成了包括人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的支出預(yù)算定額體系，但還存在著不合理、不規(guī)范的地方。應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算單位現(xiàn)有的財(cái)務(wù)資源、收支狀況、單位職能、業(yè)務(wù)范圍以及人員編制等情況進(jìn)行深入調(diào)查，按照性質(zhì)相同、工作量大小和公共資源消耗相近同類的原則重新劃分部門類檔，根據(jù)平均的資金需求量和財(cái)力狀況，逐步完善基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。通過不斷完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，使分類分檔和定額管理更趨科學(xué)合理，使預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性進(jìn)一步提高。

3.完善公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系。建立公用經(jīng)費(fèi)定額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)國(guó)家、自治區(qū)的有關(guān)政策，結(jié)合財(cái)力可能，參考與公用經(jīng)費(fèi)有關(guān)的商品、服務(wù)價(jià)格上漲等因素，適時(shí)適度調(diào)整行政事業(yè)單位的公用支出定額，建立人均定額與實(shí)物定額的標(biāo)準(zhǔn)定額管理體系，使支出定額與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)態(tài)平衡，確保行政機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

探索公用經(jīng)費(fèi)實(shí)物定額管理辦法。對(duì)自治區(qū)本級(jí)行政事業(yè)單位進(jìn)行全面的資產(chǎn)清理，準(zhǔn)確掌握部門資產(chǎn)的數(shù)量及變動(dòng)情況。在此基礎(chǔ)上，研究制定實(shí)物配置標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)物消耗定額標(biāo)準(zhǔn)，將資產(chǎn)的運(yùn)行管理與預(yù)算編制的費(fèi)用核定緊密聯(lián)系起來，逐步建立政府資產(chǎn)實(shí)物管理與預(yù)算管理相結(jié)合的有效機(jī)制，建立人員定額與實(shí)物定額相結(jié)合的科學(xué)的定額支出標(biāo)準(zhǔn)體系，均衡部門支出水平。

4.加強(qiáng)項(xiàng)目支出的分類管理。為進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目支出管理，提高項(xiàng)目支出的細(xì)化程度和透明度，強(qiáng)化預(yù)算約束，并按照有利于人大對(duì)項(xiàng)目支出的審核和監(jiān)督的要求，各部門在編制部門項(xiàng)目支出時(shí)，要把項(xiàng)目分為經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目和跨年度項(xiàng)目，調(diào)整優(yōu)化各類專項(xiàng)支出，對(duì)一些零星分散、效益低下的專項(xiàng)支出要堅(jiān)決予以調(diào)整。各部門在安排項(xiàng)目支出時(shí)要按照“零基預(yù)算”的要求，徹底改變“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算安排理念。

5.統(tǒng)籌安排各項(xiàng)支出。加強(qiáng)對(duì)部門所有資金統(tǒng)籌安排力度。要根據(jù)部門特點(diǎn)和實(shí)際收支及事業(yè)發(fā)展情況，區(qū)別對(duì)待、逐個(gè)核定。(1)加大調(diào)劑力度。對(duì)收入大、結(jié)余多的部門和單位加大調(diào)劑的比例。(2)對(duì)政府不統(tǒng)籌或統(tǒng)籌后調(diào)劑余地仍然較大的專項(xiàng)基金(資金)、土地收入、彩票公益金等，嚴(yán)格管理程序，優(yōu)化資金投向，通過統(tǒng)籌考慮，安排急需重點(diǎn)項(xiàng)目，替代部分預(yù)算內(nèi)財(cái)力。(3)對(duì)事業(yè)性收入較多的部門，在通盤考慮各類收入，保證重大支出事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，對(duì)其他正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出仍有缺口的，財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。(4)對(duì)一般事業(yè)單位，按要素核定收支，財(cái)政定額或定項(xiàng)補(bǔ)助，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用。(5)對(duì)未納入預(yù)算管理的非稅收入較多的單位，試行財(cái)政補(bǔ)助“零增長(zhǎng)”或“負(fù)增長(zhǎng)”。

6.加快預(yù)算支出進(jìn)度。針對(duì)預(yù)算支出進(jìn)度偏慢的情況，要采取有力措施加以改進(jìn)。一是督促部門改變觀念，高度重視預(yù)算執(zhí)行；二是強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算編制工作，確保預(yù)算編制細(xì)化、準(zhǔn)確；三是財(cái)政部門區(qū)分不同情況，要求部門制定按月或者按季的預(yù)算支出進(jìn)度計(jì)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行，財(cái)政部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查；四是部門預(yù)算支出進(jìn)度與下一年度項(xiàng)目支出掛鉤，按計(jì)劃完成支出進(jìn)度的，適當(dāng)增加部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，未按計(jì)劃完成支出進(jìn)度的，適當(dāng)扣減部門下一年度的項(xiàng)目費(fèi)用。

(三)推進(jìn)部門預(yù)算公開透明。

部門預(yù)算信息公開，涉及信息公開主體、信息公開對(duì)象、信息公開范圍、信息公開內(nèi)容、信息公開程度、信息公開方式等諸多方面，既有廣度問題，又有深度問題，還有適度問題。要本著促進(jìn)民主監(jiān)督、有利社會(huì)穩(wěn)定的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)部門預(yù)算信息公開工作，不斷提高部門預(yù)算透明度。

1.構(gòu)建責(zé)權(quán)分明的部門預(yù)算信息公開主體體系。部門預(yù)算涉及預(yù)算立法、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、部門決算、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)主體理論上都是預(yù)算信息公開的主體。具體地，預(yù)算立法的主體是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)；預(yù)算編制的主體包括預(yù)算部門(單位)和財(cái)政管理部門；預(yù)算審批的主體包括人大及財(cái)政管理部門；預(yù)算執(zhí)行的主體是預(yù)算部門(單位)；部門決算的主體是人大、財(cái)政管理部門和預(yù)算部門(單位)；預(yù)算績(jī)效評(píng)估的主體是財(cái)政部門、預(yù)算部門、審計(jì)部門和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)；監(jiān)督管理的主體是人大、財(cái)政部門等(見表3)。因此，部門預(yù)算信息公開的主體應(yīng)當(dāng)包括人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門、預(yù)算部門等。

應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)信息公開制度，明確各部門信息公開主體的責(zé)任和權(quán)力范圍。

表3 部門預(yù)算信息公開主體

2.全面、具體地公開部門預(yù)算信息。首先，部門預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)全面化。除涉密部門外，所有使用財(cái)政撥款的部門和單位應(yīng)將同級(jí)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算表全部公開，包括本級(jí)預(yù)算和所屬單位預(yù)算在內(nèi)的匯總預(yù)算。根據(jù)部門預(yù)算編制工作進(jìn)展，公開內(nèi)容包括收入預(yù)算、支出預(yù)算、財(cái)政撥款支出預(yù)算和政府性基金收支預(yù)算等。其次，部門預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)具體化。除涉密內(nèi)容外，部門預(yù)算要全部細(xì)化公開到支出功能分類項(xiàng)級(jí)科目，并逐步將部門預(yù)算公開到基本支出和項(xiàng)目支出。

3.擴(kuò)大部門預(yù)算信息公開渠道。根據(jù)文件要求，就部門預(yù)算信息公開而言，除了在政府門戶網(wǎng)站或部門網(wǎng)站公開部門預(yù)算信息之外，還應(yīng)當(dāng)通過圖書館、檔案館等渠道以及政府公告、廣播電視、圖書報(bào)刊等方式公開部門預(yù)算信息，使信息公開方式多樣化。此外，可以借鑒湖北省的經(jīng)驗(yàn)，在廣西壯族自治區(qū)人民政府的門戶網(wǎng)站上，專門開辟全區(qū)性的自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算公開“窗口”，“齊曬”部門預(yù)算，以便利公眾查閱和監(jiān)督。

4.處理好部門預(yù)算信息公開與保密的關(guān)系。部門預(yù)算信息公開，并非各部門的所有預(yù)算信息都公開，它涉及與之相對(duì)應(yīng)的保密的問題。因?yàn)槿绱?，各?guó)對(duì)財(cái)政信息公開加以限定。英國(guó)《財(cái)政穩(wěn)定守則》規(guī)定，以下財(cái)政信息免于公開：(1)損害了以下權(quán)利：①國(guó)家安全、國(guó)防或英國(guó)的國(guó)際關(guān)系；②調(diào)查、起訴或預(yù)防犯罪或?qū)е氯罕娦袆?dòng)；③隱私權(quán)；④其他團(tuán)體和政府秘密聯(lián)絡(luò)的權(quán)利；⑤政府從事商業(yè)活動(dòng)的能力。(2)或損害了政府決策和政策建議過程的完整性。澳大利亞《預(yù)算誠(chéng)信章程》規(guī)定各種向社會(huì)公開的財(cái)政報(bào)告不得包括以下信息：(1)商業(yè)機(jī)密；(2)危害國(guó)家安全的信息。各國(guó)的信息公開法也無一例外地把可能影響公共利益的信息列為公開性的例外，如各國(guó)軍事預(yù)算一般都披露得很簡(jiǎn)單。①申亮：《我國(guó)財(cái)政透明度問題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第72頁(yè)。

一般地，應(yīng)當(dāng)把可能影響到國(guó)家核心利益、國(guó)家安全、公共利益、社會(huì)穩(wěn)定以及商業(yè)秘密等方面的財(cái)政預(yù)算信息列為不宜公開的信息。

(四)建立跨年度部門預(yù)算平衡機(jī)制。

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，主要任務(wù)是編制中長(zhǎng)期預(yù)算。這是我國(guó)預(yù)算管理的又一重要轉(zhuǎn)變。中期預(yù)算編制，產(chǎn)生于20世紀(jì)五六十年代，但由于效果不理想一度停滯。1980年中期后許多國(guó)家又實(shí)行了朝向中期的預(yù)算框架。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)基本具備了編制中期預(yù)算的條件。通過建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，不僅可以強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性，提高財(cái)政資金的整體使用效率，而且還可以通過跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政赤字管理。②《中央黨校專家學(xué)者深入解讀深化改革若干重大問題》，中共中央黨校出版社2013年版，第81頁(yè)。

編制中長(zhǎng)期預(yù)算，具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是可以提高預(yù)算的可預(yù)見性，減少測(cè)算的盲目性，避免部門預(yù)算支出建議數(shù)過高的情況，也有利于細(xì)化預(yù)算管理；二是可以對(duì)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整施加持續(xù)影響，從而改變現(xiàn)行編制年度預(yù)算時(shí)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度較小的狀況；三是打破預(yù)算編制以一年為期限的局限，為政府全面掌握財(cái)政未來的趨勢(shì)提供初步資料，為財(cái)政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供保證，充分發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控使用。因此，根據(jù)我國(guó)預(yù)算改革的新任務(wù)，可以組織開展編制中長(zhǎng)期部門預(yù)算工作。

在編制中長(zhǎng)期部門預(yù)算時(shí)，既要立足當(dāng)前，兼顧安排好當(dāng)年的部門預(yù)算，保證年度工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展，又要著眼自治區(qū)和部門的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，使中長(zhǎng)期預(yù)算實(shí)現(xiàn)真正的“滾動(dòng)預(yù)算”。

(五)完善部門預(yù)算績(jī)效管理。

1.全面開展部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面開展自治區(qū)本級(jí)部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

2.細(xì)化部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)條件。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》(桂財(cái)預(yù)[2011]124號(hào))，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金；部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)包括基本支出績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)；績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)一定金額以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目；有條件的地方可以對(duì)部門整體支出進(jìn)行評(píng)價(jià)。

上述規(guī)定明確了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象、部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的類型以及項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本條件等。這些規(guī)定是原則性的，如項(xiàng)目支出績(jī)效“重點(diǎn)評(píng)價(jià)一定金額以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目”，又如“有條件的地方可以對(duì)部門整體支出進(jìn)行評(píng)價(jià)”等。

上述原則性規(guī)定給實(shí)際操作以較大的“彈性空間”。建議對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)條件加以調(diào)研，予以細(xì)化。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)條件，提出更加具體明確的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作更為具體、更便利操作與管理。

3.構(gòu)建行業(yè)性部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。當(dāng)前，廣西設(shè)定了作為參考使用的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架(見表4)，還沒有制定適合各行業(yè)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?！蛾P(guān)于推進(jìn)我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》(桂政發(fā)[2011]77號(hào))提出：健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，“研究建立適用不同類型、不同部門或地區(qū)的綜合指標(biāo)體系，研究建立適合具體行業(yè)或系統(tǒng)特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)體系，通過細(xì)化、量化，形成比較科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)體系”。

因此，應(yīng)當(dāng)組織開展行業(yè)性預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究，加快建立個(gè)性化指標(biāo)體系，為開展和規(guī)范部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供重要的技術(shù)支持。

4.推進(jìn)部門預(yù)算績(jī)效信息公開?！稄V西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》提出：“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開。”借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)(見表5)，部門預(yù)算績(jī)效信息可以有多種渠道公開，如將部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告送人大、政府部門，或向社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

資料來源：《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，2011年8月。

表5 部分國(guó)家財(cái)政績(jī)效信息披露

續(xù)表

資料來源：申亮：《我國(guó)財(cái)政透明度問題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第115頁(yè)。

5.擴(kuò)大對(duì)部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》以及《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果主要是作為“以后年度預(yù)算編制的重要依據(jù)”，作為“改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”，作為“改進(jìn)支出管理、編報(bào)和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”。

在國(guó)外，預(yù)算績(jī)效測(cè)評(píng)除了應(yīng)用于預(yù)算編制和安排之外，還應(yīng)用于預(yù)算立法和預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)(見表6)，可借鑒之。

表6 美國(guó)預(yù)算過程中業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)的維度

資料來源：凱瑟琳·紐科默等，張夢(mèng)中、李文星譯：《迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)》，中山大學(xué)出版社2003年版，第96頁(yè)。

6.強(qiáng)化部門預(yù)算績(jī)效問責(zé)。借鑒北京市、四川等地的經(jīng)驗(yàn)，制訂出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)辦法，建立完善績(jī)效問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)部門預(yù)算績(jī)效的獎(jiǎng)懲，使部門預(yù)算績(jī)效管理發(fā)揮更大作用。

(六)提高部門預(yù)算信息化水平。

第一，與改進(jìn)部門預(yù)算報(bào)表相結(jié)合，相應(yīng)增減部門預(yù)算報(bào)表的軟件操作板塊。

第二，針對(duì)部門預(yù)算報(bào)表軟件操作復(fù)雜、不方便的突出問題，簡(jiǎn)化軟件操作設(shè)計(jì)，使之更具人性化。

第三，可根據(jù)上述部門預(yù)算報(bào)表軟件升級(jí)的需要，選聘軟件行業(yè)頂尖研發(fā)團(tuán)隊(duì)開發(fā)適應(yīng)廣西財(cái)政預(yù)算管理改革發(fā)展需要的部門預(yù)算報(bào)表軟件升級(jí)版，使部門預(yù)算管理更加科學(xué)化。