關(guān)于我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度完善的研究

文◎李春雷 張?jiān)葡鰧O 凱

關(guān)于我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度完善的研究

文◎李春雷*張?jiān)葡?*孫 凱***

本文系最高人民檢察院檢察理論研究部級(jí)課題（項(xiàng)目編號(hào)：GJ2010D05）階段性部分研究成果。

*課題主持人，中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)院［100026］

**北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院［100026］

***江蘇省常州市公安局新北分局［213022］

新《刑事訴訟法》正式確定了關(guān)于社區(qū)矯正的一系列程序法律制度，并且規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)依法對(duì)社區(qū)矯正進(jìn)行法律監(jiān)督。由于在我國(guó)社區(qū)矯正是一種新的刑罰執(zhí)行方式，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其如何依法客觀高效的實(shí)施法律監(jiān)督，仍然處在一種探索和積累的階段，筆者就結(jié)合相關(guān)調(diào)研情況，從完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督的理論價(jià)值出發(fā)，針對(duì)目前其存在的主要困境，就進(jìn)一步完善我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度提出相關(guān)建議。

一、完善的理論價(jià)值

社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對(duì)的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或者決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。社區(qū)矯正法律監(jiān)督，是指在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作中，人民檢察院依法對(duì)公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正過(guò)程（交付矯正、矯正過(guò)程、變更與終止矯正）中開(kāi)展社區(qū)矯正工作（教育矯正、監(jiān)督管理、幫困扶助）的執(zhí)法、司法活動(dòng)是否合法進(jìn)行的監(jiān)督，以保證社區(qū)矯正的依法公正實(shí)施的活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，其主要目的是通過(guò)發(fā)現(xiàn)和糾正社區(qū)矯正中存在的違法問(wèn)題，從而促進(jìn)社區(qū)矯正活動(dòng)的依法、規(guī)范、有效進(jìn)行，保障社區(qū)矯正人員的合法權(quán)益，保證法律的正確實(shí)施。進(jìn)一步完善我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度的理論價(jià)值主要體現(xiàn)為：

（一）拓展法律監(jiān)督的原有范疇

在我國(guó)，社區(qū)矯正作為一種新興的法定的刑罰執(zhí)行方式，決定了其執(zhí)行主體必然是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，即司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和法院等。而檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法規(guī)定的“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這決定了其必須將新出現(xiàn)的執(zhí)法、司法情形納入到法律監(jiān)督的視野中來(lái)，因此社區(qū)矯正法律監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)上是法律監(jiān)督權(quán)一種新的權(quán)能形式，豐富了法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，延伸了法律監(jiān)督的社會(huì)觸角，拓展了法律監(jiān)督的原有范疇，并且在一定程度上促進(jìn)了中國(guó)特色檢察制度的進(jìn)一步豐富和完善。

（二）豐富人權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)途徑

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)社區(qū)矯正的執(zhí)法、司法活動(dòng)依法實(shí)施法律監(jiān)督，一方面，可以通過(guò)及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)和糾正國(guó)家公職人員侵犯社區(qū)矯正人員的違法甚至犯罪行為，來(lái)促進(jìn)社區(qū)矯正工作依法公正開(kāi)展和維護(hù)社區(qū)矯正人員的合法權(quán)益；另一方面，可以及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)和糾正在社區(qū)矯正過(guò)程中“脫管”、“漏管”等現(xiàn)象，以及由此導(dǎo)致的社區(qū)矯正人員在社區(qū)矯正期間實(shí)施的 “二次犯罪”，從而有助于保障社區(qū)居民的合法權(quán)益。因此，完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督是今后檢察機(jī)關(guān)豐富司法領(lǐng)域人權(quán)保障的一種現(xiàn)實(shí)途徑選擇。

（三）開(kāi)展廉政教育的有效平臺(tái)

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的根本目的就是要依法充分保障國(guó)家公權(quán)力在實(shí)施社區(qū)矯正過(guò)程中始終沿著法治化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道運(yùn)行，而其實(shí)監(jiān)督的本身就蘊(yùn)含著有關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防和教育這一價(jià)值功能。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)依法行使社區(qū)矯正法律監(jiān)督職權(quán)，就會(huì)向公民個(gè)人、社團(tuán)組織，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員傳遞什么是合法信息，什么是違法的甚至是犯罪信息，從而起到廉政教育的一般預(yù)防和特殊預(yù)防功效，成為新時(shí)期新條件下檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展廉政教育的又一有效新平臺(tái)。

（四）參與社會(huì)管理的創(chuàng)新舉措

社區(qū)矯正工作的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》明確規(guī)定，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助，司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作。因此，檢察機(jī)關(guān)必須了解基層，走進(jìn)基層，深入基層，實(shí)現(xiàn)檢力下沉，以一種“監(jiān)督者”、“參與者”、“服務(wù)者”和“促進(jìn)者”的身份，寓監(jiān)督于管理，寓監(jiān)督于服務(wù)，寓監(jiān)督于促進(jìn)，全力支持和保障司法所、公安派出所、人民法庭等基層執(zhí)法、司法主體依法開(kāi)展社區(qū)矯正工作，把社區(qū)矯正法律監(jiān)督看作一種檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理的創(chuàng)新舉措，進(jìn)一步化解社會(huì)矛盾、理順社會(huì)關(guān)系、疏導(dǎo)社會(huì)情緒、保障社會(huì)穩(wěn)定。

二、面臨的主要困境

（一）監(jiān)督的法律依據(jù)不充分，以“柔性監(jiān)督”為主

目前，關(guān)于我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度的法律法規(guī)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，修改后的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱 “新 《刑事訴訟法》”）第265條原則性地規(guī)定，人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)予以糾正；其次，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同制定的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第2條和第37條規(guī)定，人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)違法法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意義、制發(fā)糾正違法通知書(shū)或者建議書(shū)，交付執(zhí)行機(jī)關(guān)；最后，最新修改后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行）第659條規(guī)定，針對(duì)在社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)中出現(xiàn)的九條違法情形的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提出糾正意見(jiàn)。上述法律法規(guī)明確規(guī)定人民檢察院作為我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)社區(qū)矯正的各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)依法予以監(jiān)督；但是對(duì)于監(jiān)督的對(duì)象、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的效力、監(jiān)督的期限等均沒(méi)有做出明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)履行相關(guān)監(jiān)督職責(zé)缺乏充足有力的法律依據(jù)，這將在根本上影響和制約檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督效果，甚至使得法律監(jiān)督將會(huì)“流于形式”。

（二）監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)不健全，以“書(shū)面監(jiān)督”為主

雖然早在2005年最高人民檢察院已經(jīng)在監(jiān)所檢察廳內(nèi)設(shè)置監(jiān)外執(zhí)行檢察處來(lái)具體負(fù)責(zé)有關(guān)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督工作，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些省一級(jí)或者地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門并沒(méi)有設(shè)置與社區(qū)矯正相關(guān)的法律監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)；此外，一些基層檢察機(jī)關(guān)也沒(méi)有專門的檢察人員來(lái)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，而是由“駐所檢察室”來(lái)兼職負(fù)責(zé)，或者由監(jiān)所部門的內(nèi)勤人員代為負(fù)責(zé)，甚至有些基層檢察機(jī)關(guān)由于受人員編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題的困擾，仍然沒(méi)有設(shè)置監(jiān)所檢察部門。此外，有些地方雖然設(shè)置了基層檢察室以期來(lái)探索和實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的重心下移，但是在人員的配置、場(chǎng)地的選擇、工作的流程仍然很不規(guī)范。因此，監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)不健全將直接制約社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的正常開(kāi)展，現(xiàn)在很多地方檢察機(jī)關(guān)的檢察人員主要是依靠“書(shū)面審查”的方式被動(dòng)地去發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法、司法活動(dòng)中存在的一些比較突出的問(wèn)題，來(lái)履行關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督職責(zé)，這樣導(dǎo)致缺乏比較客觀、深入、有效、主動(dòng)的“實(shí)地監(jiān)督”。

（三）監(jiān)督的手段方式較落后，以“靜態(tài)監(jiān)督”為主

目前，關(guān)于社區(qū)矯正的法律監(jiān)督手段方式比較缺乏，而且比較落后，主要表現(xiàn)為依然是簡(jiǎn)單而粗放的“人力型”監(jiān)督，不僅大大增加了檢察人員的工作負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致原本就緊張的檢察資源更加捉襟見(jiàn)肘，而且容易導(dǎo)致監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性增加，最終影響法律監(jiān)督的效果。此外，雖然《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中明確要求司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)共享，但是，由于受思想觀念、科技投入等問(wèn)題的困擾，檢察機(jī)關(guān)有關(guān)“監(jiān)所檢察信息化”建設(shè)仍然比較滯后，檢察人員目前無(wú)法利用“信息化”建設(shè)所提供的有關(guān)社區(qū)矯正的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和信息，來(lái)對(duì)社區(qū)矯正的實(shí)施情況進(jìn)行及時(shí)了解和掌握，從而導(dǎo)致缺乏有效的“動(dòng)態(tài)監(jiān)督”。

（四）監(jiān)督的工作機(jī)制待完善，以“單一監(jiān)督”為主

開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作需要多個(gè)執(zhí)法部門的共同配合和合作，往往涉及的部門多、人員廣、范圍大，其具體體現(xiàn)在：一方面，對(duì)內(nèi)而言，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所部門如何與公訴部門、反貪部門、反瀆部門、未成年人犯罪檢察部門（以下簡(jiǎn)稱“未檢部門”）、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等部門形成關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的合力，依然是擺在檢察機(jī)關(guān)面前有關(guān)內(nèi)部資源優(yōu)化整合的一道重要問(wèn)題；另一方面，對(duì)外而言，檢察機(jī)關(guān)與法院、司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)等單位的協(xié)調(diào)和溝通，依然需要繼續(xù)積極探索和完善。就目前而言，專門關(guān)于社區(qū)矯正的法律監(jiān)督工作機(jī)制建設(shè)依然比較薄弱甚至幾乎空白，即使一些地方檢察機(jī)關(guān)積極在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)了一些工作機(jī)制，但是缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)效性。監(jiān)督工作機(jī)制的缺乏為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門依法履行監(jiān)督職責(zé)帶來(lái)很大的實(shí)際操作難題，并且使得檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)候顯得力量單薄、力不從心、效果欠佳。

三、完善的相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)立法建設(shè)，變“柔性監(jiān)督”為“剛性監(jiān)督”

加強(qiáng)對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的立法建設(shè)是解決目前檢察機(jī)關(guān)面臨監(jiān)督困境的根本出路。從我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)的司法環(huán)境出發(fā)，筆者認(rèn)為，可以分三個(gè)主要步驟來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)：第一，建議最高人民檢察院盡快加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的專項(xiàng)研究，盡早出臺(tái)全國(guó)性的統(tǒng)一的專門的有關(guān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的工作規(guī)則和流程，以指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法依規(guī)開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作；第二，建議在積累一定的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，由最高人民檢察院以司法解釋的方式，專門對(duì)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作予以系統(tǒng)地闡釋和說(shuō)明，從而初步奠定相關(guān)法律依據(jù)；第三，建議在條件成熟后，尤其是關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督的司法解釋比較完善的時(shí)候，適時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)提出立法建議，以法律的形式將社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度固定下來(lái)，尤其是要解決“糾正違法意見(jiàn)”和“檢察建議”的法律效力問(wèn)題，從根本上促使社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作具有法律強(qiáng)制力、約束力和執(zhí)行力，真正使其成為一種強(qiáng)有力的“剛性監(jiān)督”。

（二）健全組織機(jī)構(gòu)，變“書(shū)面監(jiān)督”為“實(shí)地監(jiān)督”

健全對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)是解決目前檢察機(jī)關(guān)面臨監(jiān)督困境的重要保障。第一，應(yīng)建立健全“以省級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門為核心、以地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門為主導(dǎo)、以基層檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門為重點(diǎn)”的社區(qū)矯正法律監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)建設(shè)體系，尤其是對(duì)于有條件的地方檢察機(jī)關(guān)，可以考慮單獨(dú)設(shè)置專門的組織機(jī)構(gòu)開(kāi)展關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的試驗(yàn)和探索，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)朝著“專門化、專一化、專業(yè)化”方向發(fā)展；第二，應(yīng)繼續(xù)積極探索和充分發(fā)揮基層檢察室在社區(qū)矯正法律監(jiān)督中的功能和作用，因?yàn)橹挥姓嬲龑?shí)現(xiàn)檢力下沉，深入基層，貼近群眾，才能第一時(shí)間了解和收集到關(guān)于社區(qū)矯正執(zhí)法、司法活動(dòng)的真實(shí)情況和信息，以浙江省湖州市長(zhǎng)興縣人民檢察院為例，基層檢察室替代了原社區(qū)矯正檢察科的工作負(fù)擔(dān)，并使得社區(qū)矯正科有更多的時(shí)間考慮全縣范圍內(nèi)的工作調(diào)整和檢察創(chuàng)新；第三，對(duì)于暫時(shí)沒(méi)有設(shè)置基層檢察室的地方檢察機(jī)關(guān)，可以考慮依托司法所或者派出所，設(shè)置流動(dòng)的 “社區(qū)矯正檢察官辦公室”，開(kāi)展巡回監(jiān)督檢察工作，以加強(qiáng)基層社區(qū)矯正法律監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。總之，通過(guò)組織機(jī)構(gòu)的健全，充實(shí)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督實(shí)體力量，逐步變過(guò)去的被動(dòng)的“書(shū)面監(jiān)督”為今后的主動(dòng)的“實(shí)地監(jiān)督”。

（三）改進(jìn)手段方式，變“靜態(tài)監(jiān)督”為“動(dòng)態(tài)監(jiān)督”

改進(jìn)對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的手段方式是解決目前檢察機(jī)關(guān)面臨監(jiān)督困境的關(guān)鍵所在。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以“科技強(qiáng)檢”和“檢察信息化”建設(shè)為契機(jī)，積極向科技要檢力，注意充分利用“檢察信息化”建設(shè)提供的資金、技術(shù)、人力等優(yōu)勢(shì)資源和條件，首先在縱向?qū)用?，搭建起從最高人民檢察院到地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的有關(guān)社區(qū)矯正信息資源的統(tǒng)一平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的信息資源共享；其次在橫向?qū)用?，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)努力爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委的支持，積極協(xié)商法院、司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等單位，共同搭建共享的社區(qū)矯正執(zhí)法信息平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作執(zhí)法、司法信息的全方位、立體化、動(dòng)態(tài)化的掌握和管理。

（四）完善工作機(jī)制，變“單一監(jiān)督”為“合力監(jiān)督”

完善對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的工作機(jī)制是解決目前檢察機(jī)關(guān)面臨監(jiān)督困境的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。對(duì)內(nèi)而言，檢察機(jī)關(guān)要積極探索建立以監(jiān)所檢察部門為核心力量，以公訴部門、反貪部門、反瀆部門、未檢部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等為輔助力量，科學(xué)合理長(zhǎng)效的監(jiān)督合力，逐步變“單一監(jiān)督”為“全面監(jiān)督”：第一，建立與公訴部門的聯(lián)系工作機(jī)制，對(duì)于公訴部門擬作出社區(qū)矯正的被告人，應(yīng)及時(shí)錄入社區(qū)矯正執(zhí)法信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的提前介入和了解；第二，建立與職務(wù)犯罪預(yù)防部門的聯(lián)系工作機(jī)制，積極邀請(qǐng)或者聯(lián)合職務(wù)犯罪預(yù)防部門對(duì)參與社區(qū)矯正的執(zhí)法、司法主體開(kāi)展職務(wù)犯罪警示和預(yù)防教育工作；第三，建立與反貪部門和反瀆部門的聯(lián)系工作機(jī)制，對(duì)于在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索及時(shí)進(jìn)行初核，有“成案”可能性的線索，及時(shí)移交反貪部門、反瀆部門依法進(jìn)行查處，切實(shí)維護(hù)國(guó)家公職人員的職務(wù)廉潔性；第四，還應(yīng)注意與“未檢”部門的聯(lián)系工作機(jī)制，特別關(guān)注針對(duì)未成年人社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)在監(jiān)督過(guò)程中更加強(qiáng)調(diào)對(duì)未成年社區(qū)矯正者的感化、教育、挽救和重塑。對(duì)外而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極建立與司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和法院等單位關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督的工作機(jī)制，既應(yīng)把他們當(dāng)做監(jiān)督的對(duì)象，也應(yīng)把他們看成合作的伙伴，既應(yīng)加強(qiáng)法律監(jiān)督，堅(jiān)決糾正和查辦違法犯罪行為，也應(yīng)注重溝通協(xié)商，全力支持和保障依法開(kāi)展各項(xiàng)社區(qū)矯正工作。