中國行政成本居高的形成機(jī)理及其治理

付愛蘭

摘要：政府作為國家公共權(quán)力的執(zhí)行者，在為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中不可避免地要占用和消耗一定的資源，也會(huì)造成當(dāng)前和未來一段時(shí)間內(nèi)的間接損失。政府行政成本，不論是直接的還是間接的，顯性的還是隱性的，最終都要由社會(huì)公眾承擔(dān)。行政成本本質(zhì)上是一種國家與社會(huì)的關(guān)系。中國行政成本居高的根源就在于不受社會(huì)制約的職能膨脹、法治缺失和預(yù)算軟約束。只有在國家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中才能找到適合中國發(fā)展階段和發(fā)展水平的治理路徑。

關(guān)鍵詞：行政成本；形成機(jī)理；國家與社會(huì)關(guān)系

中圖分類號：F0144文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：１００８－７１６８（２０14）０3－0034－07

近些年來，中國行政成本問題由于其敏感性、重要性、復(fù)雜性而在研究領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域都引起了廣泛的關(guān)注。人類社會(huì)離不開政府，政府是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)威組織，因而是社會(huì)發(fā)展的必要保障。自國家產(chǎn)生以來,政府作為公共權(quán)力的代表，在維護(hù)公共利益、滿足公民各種需要的行政活動(dòng)過程中必然占用和消耗各種社會(huì)資源，“政府并非完全無成本地運(yùn)行，政府行政機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人”[1]（p.22）。政府本身并不直接創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，政府的行政成本最終要由社會(huì)公眾來承擔(dān)，行政成本問題不僅是經(jīng)濟(jì)、財(cái)政問題，更是政治、社會(huì)問題。把中國行政成本問題放在國家與社會(huì)關(guān)系的視野中分析，對于深入理解行政成本，進(jìn)而尋求降控行政成本的可能途徑，具有重要意義。

一、全方位、多角度的行政成本再認(rèn)識(shí)

（一）行政成本的內(nèi)涵和外延

目前學(xué)界對于行政成本概念的界定尚未取得共識(shí)。不同學(xué)者從不同學(xué)科、不同研究視角出發(fā)，對行政成本做出了不同的界定。有的學(xué)者把行政成本界定為“政府（各級、各類國家機(jī)關(guān)）為了履行其職能而直接開銷或消耗包括人事費(fèi)用、物事費(fèi)用在內(nèi)各種費(fèi)用”[2]。這一概念把行政成本限定為廣義的政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行所需要的成本，旨在度量財(cái)政資源在政府和社會(huì)之間的配置比例，故沒有包括機(jī)會(huì)成本、社會(huì)成本等間接成本。有學(xué)者認(rèn)為“政府成本包括政府最終消費(fèi)支出以及政府決策和行政行為引起的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面的成本”[3]。該定義屬于社會(huì)宏觀成本范疇，不足在于將政府用于社會(huì)公眾的職能性支出也包括在內(nèi)，不利于成本的實(shí)際控制。還有學(xué)者基于實(shí)證研究的角度，把行政成本界定為“相當(dāng)于我國統(tǒng)計(jì)年鑒中按功能分類的行政管理費(fèi)（又稱行政支出）的概念（但包括兩種類型，一種指預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)，另一種包括預(yù)算外的行政管理費(fèi)在內(nèi)）”[4]。這一概念主要是考慮成本的可量化性，故不包括會(huì)計(jì)上難以計(jì)量的隱性成本。

本文基于國家與社會(huì)關(guān)系的視野來審思中國行政成本問題。一切行政成本最終都要由公眾承擔(dān)，因而公眾需要了解全部的、真實(shí)的行政成本，只有掌握了行政成本的整個(gè)范圍、形成機(jī)理、全部責(zé)任者，才具備降控行政成本的前提和基礎(chǔ)。故本文所采納的行政成本概念是一個(gè)整體的、綜合的指標(biāo)體系，既包括可量化的會(huì)計(jì)成本，也包括難以量化的機(jī)會(huì)成本、社會(huì)成本、生態(tài)成本等；既包括有效成本，也包括無效成本；既包括顯性成本，也包括隱性成本；既包括直接成本，也包括間接損失。

（二）行政成本控制的內(nèi)在困境

行政成本是一個(gè)相對指標(biāo)，衡量行政成本要從投入與產(chǎn)出兩方面著手。行政產(chǎn)出包括有形的與無形的，直接的與間接的，眼前的與長遠(yuǎn)的，是一種非市場產(chǎn)出，一般不進(jìn)入市場交換領(lǐng)域，基本上不受產(chǎn)品或服務(wù)市場的約束。行政產(chǎn)出往往是一些中間產(chǎn)出。各級政府組成了規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的生產(chǎn)體系，很難確定單個(gè)組織對最終產(chǎn)出的影響，因而也就很難明確造成政府高成本的責(zé)任主體。另外，政府提供產(chǎn)品或服務(wù)的活動(dòng)具有高度壟斷性，很難用私人市場的供需關(guān)系來衡量其價(jià)值。一旦公共物品或服務(wù)被壟斷性地生產(chǎn)或提供，消費(fèi)者不管需要不需要、滿意不滿意都必須接受，而不能通過拒付價(jià)款或用腳投票的方式來約束政府。

對于企業(yè)來說，收入是約束成本的重要因素。對于政府而言，用以支付投入的行政收入與行政成本并沒有直接關(guān)系，“維護(hù)非市場活動(dòng)的收入具有非價(jià)格來源：即來自政府的稅收或來自捐贈(zèng)或其它提供給政府的非價(jià)格來源”[5]（p.46）。政府財(cái)政收入是以強(qiáng)制方式從社會(huì)中取得的，全民所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)造成了事實(shí)上的所有者缺位。僅就支出性質(zhì)來看，政府變成了純粹的消費(fèi)者，其消費(fèi)是一種“無主消費(fèi)”，導(dǎo)致對行政成本攀升的漠視。

（三）行政成本是一個(gè)“度”的問題

行政成本的底線在于不能超出政府的收入水平和國民經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)水平。政府作為公共管理主體，在滿足公共需求、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中耗費(fèi)一定的人力、物力、財(cái)力資源是必要的、必須的。設(shè)立機(jī)構(gòu)、配備人員、建設(shè)相應(yīng)的辦公場所和設(shè)施是必要的、必須的，機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、豪華辦公樓是過度的；政府服務(wù)市場、服務(wù)社會(huì)是必須的，大包大攬、越俎代庖是過度的；信息協(xié)調(diào)、會(huì)議協(xié)調(diào)是必要的、必須的，公文旅行、文山會(huì)海是過度的。政府及其官員“經(jīng)濟(jì)人”的本性，決定了政府內(nèi)在具有努力擴(kuò)大收入、增加支出的沖動(dòng)，這就需要必要的監(jiān)督和制約，把行政成本保持在一個(gè)合理的限度內(nèi)：既能滿足履行職能的需要，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（四）行政成本的提出理順了國家與社會(huì)的關(guān)系

成本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，來自于企業(yè)經(jīng)營。成本理念被應(yīng)用到行政領(lǐng)域，是中國政府在致力于建立完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下加強(qiáng)自身建設(shè)的重要舉措。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們存在一種“財(cái)政幻覺”，傾向于認(rèn)為是“國家在養(yǎng)人民”，造成了一種扭曲的國家和社會(huì)關(guān)系：行政的目的不是服務(wù)公眾而是管理公眾，政府是管理的主體，而人民成了被管理的對象。行政成本概念的提出強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的“出資人”、“委托人”地位，政府接受公眾的“信托”為公眾服務(wù)，是公眾的代理人、“公仆”，這就從根本上理順了國家和社會(huì)的關(guān)系。在這種關(guān)系下，評價(jià)行政活動(dòng)的效果，就不應(yīng)該是上級對下級的評價(jià)，不應(yīng)該是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我評價(jià)，而應(yīng)該是公眾的評價(jià)、以公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)。

行政成本概念的提出意味著兩方面的變化。一是成本的投入是為了最大化的產(chǎn)出。在既定的GDP份額內(nèi)，公眾選擇把資源投入到行政領(lǐng)域是為了獲得優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、增加社會(huì)的凈福利。這就要求政府不僅要把錢用于公共目的，還要保證每一分錢的價(jià)值都實(shí)現(xiàn)效益最大化。二是行政成本是可以控制、應(yīng)該控制也是必須控制的?！按砣恕北仨毎凑铡拔腥恕钡囊庠福员M可能低的成本提供量和質(zhì)都符合委托人要求的公共產(chǎn)品或服務(wù)。任何不經(jīng)濟(jì)、浪費(fèi)以致腐敗的行為都必須得到有效的約束和控制。

二、中國行政成本居高的表象

不論是縱向的、歷史的比較還是橫向的比較，不論是政府的自我意識(shí)還是從公眾感知的角度，中國政府的行政成本都是很高的。

(一)行政支出費(fèi)用不斷攀升

以歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的預(yù)算內(nèi)支出數(shù)據(jù)為例，1978年中國“行政管理費(fèi)”支出額為52.90億元，到2006年這一支出增長為7571.05億元。2007年這項(xiàng)費(fèi)用的統(tǒng)計(jì)名稱改為“一般公共服務(wù)”，當(dāng)年的支出額增長為8514.24億元，到2011年“一般公共服務(wù)”支出額突破1萬億元，進(jìn)一步增長到10987.78億元。中國“行政管理費(fèi)”的絕對數(shù)量在從1978年到2011年的33年間增長了206倍，而同期GDP增長128倍，財(cái)政支出增長96倍?！靶姓芾碣M(fèi)”的增長速度遠(yuǎn)高于同期GDP和財(cái)政支出的增長速度，政府把原本可以用在公民身上的財(cái)政資源更多的花費(fèi)在了自己身上。1978年至2011年，行政管理費(fèi)占GDP的比重從1.45%上升到2.32%。這一指標(biāo)衡量的是每單位行政成本的投入所能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出值。也就是說，在1978年每100元的GDP產(chǎn)出需要投入1.45元的行政管理費(fèi)用，到了2011年則需投入2.32元。顯然，在單位成本經(jīng)濟(jì)效益不斷降低的情況下，要維持同等水平的公共服務(wù)，政府就需要投入更多的成本。近年來，中國政府的財(cái)政支出更多地著眼于民生領(lǐng)域，行政成本占GDP的比重開始有所下降。盡管如此，中國行政成本不論是總量還是占GDP、占財(cái)政支出的比例依然很高。

（二）公眾的行政成本負(fù)擔(dān)不斷加重

從1978年到2011年中國人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由5.50元增長到815.5元，增長147倍，而同期人均GDP增長91倍、人均財(cái)政支出增長69倍?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒（2012）》的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國人均國民收入在世界納入排名的213個(gè)國家中排名第114位,屬于中等偏下水平,而當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值居于世界第2位。這表明，國家富了但公民沒有富，政府收入大幅躍升而公民福利相對減少。中央黨校吳忠民教授指出，中國現(xiàn)階段不合理的公共投入高居世界第一，大量的財(cái)政資金被用于行政成本、豪華的城市建設(shè)和豪華的公共設(shè)施建設(shè)。他指出：“公共資金在一個(gè)特定時(shí)間內(nèi)是一個(gè)固定的常數(shù)。既然在行政成本和豪華性公共建設(shè)方面投入的比例過高，高居世界第一，那么，中國用于基本民生方面的公共投入的比例必然會(huì)過低，而且是世界上最低的國家之一?！蓖ㄟ^對比一些主要的、具有代表性的國家一個(gè)時(shí)期中用于社會(huì)保障、教育和衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政資金占GDP的比重，他指出“中國用于基本民生方面的公共投入的比例不是倒數(shù)第一，就是倒數(shù)第二”[6]。以中國和美國2004年的財(cái)政支出為例：中國行政成本支出的比例是37.6%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比例占到11.6%，公共服務(wù)和社會(huì)管理的支出比例為25%，其他支出為25.8%；美國用于行政支出的比例為12.5%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)為5%，用于公共服務(wù)和社會(huì)管理的支出比例為75%，其他支出為7.5%。中國政府的行政成本支出約為美國的3倍，政府直接投資經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出為美國的2倍，而基本民生投入則只有美國的三分之一。

（三）決策失誤成本高昂

中國人民大學(xué)的毛昭暉教授指出，中國政府的決策失誤率有30%，西方發(fā)達(dá)國家的決策失誤率平均約為5%［7］。據(jù)世界銀行的估計(jì)，“七五”到“九五”期間，決策失誤導(dǎo)致資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億～5000億元，每年因決策失誤而造成的損失在1200億元。國務(wù)院發(fā)展研究中心曾估算，由于決策失誤，全國地方政府債務(wù)規(guī)模約在1萬億以上［8］。2006年，李金華在向全國人大常委會(huì)提交的10家中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中指出，這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額為16億元，但由于決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)145億元，是16億的9倍之多[9]。

（四）社會(huì)轉(zhuǎn)型引致的成本沉重

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特征還很明顯，全能政府理念在一定范圍內(nèi)仍然存在,行政權(quán)力的觸角一直延伸到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)層面。社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景滋生了中國轉(zhuǎn)型時(shí)期獨(dú)特的高昂的行政成本，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：黨政不分、政企不分、政社不分、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)不清帶來的高昂的協(xié)調(diào)成本；政府治理過程中干預(yù)過度導(dǎo)致社會(huì)功能萎縮，造成的高昂的替代成本；各類主體的權(quán)力界定不清、同級內(nèi)耗、政府及其官員自利和尋租傾向較大造成的高昂的人治成本。

三、國家與社會(huì)關(guān)系視閾下的畸高行政成本形成機(jī)理行政成本本質(zhì)上是一種國家與社會(huì)、政府與公民（納稅人）之間的關(guān)系。因此，認(rèn)識(shí)中國的行政成本，必須把其放在國家與社會(huì)關(guān)系的視野中。一方面，政府的職能規(guī)模、機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員規(guī)模取決于市場經(jīng)濟(jì)的成熟程度和社會(huì)的自治程度；另一方面，行政成本的無限擴(kuò)張根源在于不受民主權(quán)利制約的公共權(quán)力。就政府自身考察政府成本是沒有意義的，只有在國家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中這種考量才有價(jià)值，才能抓住高昂行政成本產(chǎn)生的根源。

（一）政府職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事產(chǎn)生的高昂行政成本

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，政府的職能被限定在彌補(bǔ)市場失靈、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的范圍內(nèi)，這就意味著政府不能過多地介入市場機(jī)制運(yùn)行良好、資源配置效率較高的領(lǐng)域，而應(yīng)該立足于為市場經(jīng)濟(jì)提供支持和保障、為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域。目前中國仍處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟，社會(huì)自治程度不高，加之?dāng)?shù)千年來沉淀下來的“官本位”政治文化的影響，發(fā)展仍然是政府主導(dǎo)的模式，政府傾向于通過設(shè)置主管部門、行使行政審批權(quán)的方式進(jìn)行公共管理，政府管了很多管不了、管不好、不該管的事，造成過多的資源損耗，行政成本攀升。另外,由于機(jī)構(gòu)改革不到位,機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員名義上減少了而實(shí)際上還在膨脹,造成財(cái)政供養(yǎng)人口過多、行政經(jīng)費(fèi)開支過大。新中國建立以來,黨和政府一直高度重視機(jī)構(gòu)和人員的精簡,但始終沒有逃離“膨脹－精簡－再膨脹－再精簡”的惡性循環(huán)。機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的結(jié)果必然是高昂的行政成本。加之中國行政審批事項(xiàng)過多過細(xì)過密、審批程序冗雜，降低了行政效率，加重了政府部門和社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

（二）規(guī)范行政成本的法制缺失造成的高昂行政成本

政府權(quán)力行使的限度要靠一定的法制的監(jiān)督、制約來保障。迄今為止，中國還沒有一部專門規(guī)范政府行政開支的法律。憲法的總綱、公民的基本權(quán)利和義務(wù)以及國家機(jī)構(gòu)等條款中都沒有規(guī)范行政開支的明確規(guī)定，沒有要求政府公開其行政開支的條文，也沒有授予公民了解和監(jiān)督行政開支的明確規(guī)定。2007年1月起實(shí)施的《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中，也沒有監(jiān)督政府行政成本的專門條款。2008年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》中列出了政府信息公開范圍，即“主動(dòng)公開”、“重點(diǎn)公開”和“還應(yīng)公開”的內(nèi)容，但沒有明確、直接地列出公開政府行政成本的相關(guān)內(nèi)容，只是在相關(guān)條款中“暗含”行政成本信息公開的內(nèi)容，譬如“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》是一部專門規(guī)范政府財(cái)政收支的法律，在其相關(guān)條款中對各級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的預(yù)算審批、調(diào)整和監(jiān)督權(quán)力做出了原則性的、粗略的規(guī)定，不過這些規(guī)定仍然不是專門針對政府行政開支作出的。相關(guān)法制的缺失使得公眾和作為公眾代表的人大代表對行政成本的監(jiān)督流于形式，收效甚微。

（三）現(xiàn)行預(yù)算制度軟約束引致的高昂行政成本

完整、科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算制度是有效控制行政成本的重要保障。但是，從中國目前實(shí)際情況看，鼓勵(lì)節(jié)約、懲治浪費(fèi)和貪腐的理念還沒有浸潤到現(xiàn)行的預(yù)算制度中，這不利于行政成本的控制。威爾遜指出：“精明的政府管理人員會(huì)把每一明細(xì)分類中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要……原因是我們的預(yù)算制度實(shí)際上是在慫恿每一個(gè)政府人員浪費(fèi)錢財(cái)?！盵10]（pp.99100）現(xiàn)行預(yù)算制度的弊端主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是財(cái)政支出預(yù)算缺乏具體、明確科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，彈性空間大，剛性不足。權(quán)力大的部門預(yù)算會(huì)相對寬裕，而權(quán)力小的部門往往得不到充分的預(yù)算保障。二是預(yù)算編制方法不科學(xué),基數(shù)法在預(yù)算實(shí)踐中仍然廣泛使用,零基預(yù)算流于形式。部門的年度預(yù)算如有盈余，則不僅賬上的錢要充公，下一年度還會(huì)因此減少預(yù)算撥款；如發(fā)生赤字,則可能會(huì)帶來第二年度預(yù)算收入的增加。這樣的預(yù)算制度對于降控政府成本不但沒有作用，反而隱含著促進(jìn)行政成本膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。三是中國目前的財(cái)政改革和為控制行政成本所采取的措施，基本上是在政府系統(tǒng)內(nèi)部展開的，還沒有真正導(dǎo)入人大預(yù)算審批監(jiān)督和社會(huì)公眾的預(yù)算參與、預(yù)算監(jiān)督。民主預(yù)算機(jī)制的實(shí)際缺失，是中國行政成本高昂的重要原因。

四、在國家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系中降控行政成本的進(jìn)路選擇降控行政成本的核心在于約束公共權(quán)力。中國政府行政成本居高不下有著復(fù)雜的根源，要破解這一現(xiàn)實(shí)難題，既要從宏觀上思考，又要從微觀上著力。所謂從宏觀上思考，就是要將降控行政成本放到中國整個(gè)法治建設(shè)、民主建設(shè)、政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革以及社會(huì)管理體制改革的大背景中考慮，檢討并重新建構(gòu)政府與市場、社會(huì)的關(guān)系。降控行政成本的水平不可能超越中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制。所謂從微觀上著力，就是要加強(qiáng)具體制度建設(shè)，更好地體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利對政府公共權(quán)力的制約。本文以下有關(guān)降控行政成本的建議主要從微觀上討論。

(一)加強(qiáng)行政法制建設(shè)

依法行政是降控行政成本的前提。通過建立和完善健全的法律法規(guī)體系，包括規(guī)范市場、規(guī)范社會(huì)、規(guī)范政府行為的法律法規(guī)以及規(guī)范政府財(cái)政收支的法律法規(guī)，使降控政府成本的行為有法可依，從根本上保證政府行政支出行為的規(guī)范與合理。制定一部專門規(guī)范行政支出的法律或法規(guī)；以立法的方式明確政府行政支出的范圍、額度、違規(guī)責(zé)任等內(nèi)容；在憲法中增加關(guān)于行政成本支出的條文，規(guī)定政府行政費(fèi)用公開原則，賦予公民了解政府經(jīng)費(fèi)使用情況的權(quán)利；在《政府信息公開條例》中明確把各級政府、各部門公開行政成本支出及其在GDP、財(cái)政收入、財(cái)政支出中的占比情況列為重點(diǎn)公開內(nèi)容；明確規(guī)定行政成本支出公開的程序和方式；明確不公開的責(zé)任以及救濟(jì)途徑等內(nèi)容。以《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂為契機(jī)，增設(shè)專門規(guī)范政府行政支出的章節(jié)、條款，明確權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾以預(yù)算方式控制政府行政支出的制度化途徑。通過新增和完善現(xiàn)有法律法規(guī)的方式，使我國行政成本控制納入有法可依、依法運(yùn)行的軌道，這是控制我國行政成本不斷攀升的根本之策。

（二）明晰職能、精簡機(jī)構(gòu)、精干人員

馬克思指出：“國家必須限制自己的開支，即精簡政府機(jī)構(gòu)，縮小其規(guī)模，盡可能減小管理范圍，盡可能少干預(yù)公民社會(huì)方面的事物”[11]（p.467）。首先，明晰政府職能、厘清政府權(quán)力邊界是降控行政成本的前提。主要是處理好政府與市場、政府與企業(yè)以及政府與社會(huì)和公民之間的關(guān)系,“主要通過合作協(xié)商和伙伴關(guān)系確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理”[12]（p.27）。私人的、直接的、微觀的事務(wù)由企業(yè)和社會(huì)承擔(dān),政府只負(fù)責(zé)那些根本性的、最具普遍性的公共事務(wù)。只有明確了政府的職能和權(quán)力邊界，市場、個(gè)人和社會(huì)才能擁有獨(dú)立、自由的空間，進(jìn)而在根本上構(gòu)成對政府權(quán)力的約束，使機(jī)會(huì)成本、社會(huì)成本和替代成本降到最低。近年來，我國政府通過精簡機(jī)構(gòu)和人員，大幅度降低了行政開支，節(jié)約了行政成本。但是，我國現(xiàn)階段的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然帶有社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的階段性和過渡性的特點(diǎn)，本身還有不少問題，還需要持續(xù)地精簡機(jī)構(gòu)和精干人員。具體來說，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，減少行政管理層級和各級政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部層次，加大對政府機(jī)構(gòu)精簡、撤并的力度，理順上下級之間和同級之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。另外,加強(qiáng)人員編制管理，通過對人口、區(qū)劃、面積、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、職能等因素的分析，利用現(xiàn)代科技，科學(xué)確定編制總量及人員結(jié)構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，精兵簡政。

（三）規(guī)范財(cái)政開支、強(qiáng)化預(yù)算約束

近年來，我國政府一直致力于健全、完善降控行政成本的預(yù)算約束制度。通過實(shí)施部門預(yù)算改革、國庫集中支付、政府采購、“金財(cái)工程”、零基預(yù)算等一系列改革，不斷完善我國的公共財(cái)政體系和預(yù)算制度，對于降低政府成本起到了一定的作用。但現(xiàn)行預(yù)算制度對行政成本的約束剛性仍然不足，需要從以下幾方面著力加強(qiáng)。首先，加強(qiáng)人大預(yù)算審批監(jiān)督的權(quán)力和能力建設(shè)。由人大控制國家的財(cái)權(quán)“符合民意機(jī)關(guān)決定公眾創(chuàng)造的國家財(cái)稅收支代議制精神，也有效地消除民意機(jī)關(guān)對政府的實(shí)際依賴，根本上強(qiáng)化人代會(huì)獨(dú)立監(jiān)督權(quán)，從而夯實(shí)人代會(huì)自主權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)”[13]。在預(yù)算法中明確規(guī)定人大及其常委會(huì)對預(yù)算草案擁有修正權(quán)。預(yù)算修正權(quán)是人大預(yù)算權(quán)力中最核心、最實(shí)質(zhì)的部分，離開預(yù)算修正權(quán)的預(yù)算監(jiān)督就只能流于形式。提前政府預(yù)算編制時(shí)間，至少在會(huì)前一個(gè)月將預(yù)算送交人大代表，使人大代表有充足的時(shí)間審查預(yù)算。在預(yù)算審查中，應(yīng)使預(yù)算辯論、聽證、修改、投票等制度真正落到實(shí)處，確保審查的質(zhì)量和效果。其次，加大預(yù)算公開的力度，更好地發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。公眾的預(yù)算參與是以預(yù)算信息的公開和透明為基礎(chǔ)的。公開性是現(xiàn)代公共預(yù)算的一個(gè)基本特征和要求。因此，必須將政府的行政支出預(yù)算向公眾公開，讓公眾了解行政支出的用途、數(shù)額、預(yù)期收益等情況。只有保證政府預(yù)算的公開、透明，公眾才能真正實(shí)施對政府預(yù)算的監(jiān)督。再次，采用科學(xué)的預(yù)算方法。將部門職能按年度量化，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置和經(jīng)費(fèi)預(yù)算都必須以職能為基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。這一預(yù)算方法抓住了預(yù)算硬約束的根本,將有助于從源頭上控制和降低行政成本。實(shí)施績效預(yù)算，把撥款與其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)掛起鉤來，以項(xiàng)目績效為依據(jù)核定預(yù)算支出，真正實(shí)現(xiàn)從“養(yǎng)人”到“辦事”的轉(zhuǎn)變。

(四)建立民主化、科學(xué)化的決策體制

決策是管理的核心，決策正確與否、科學(xué)與否對行政管理的質(zhì)量和成本的高低起著決定性的作用。因此，降控行政成本必須建立民主化、科學(xué)化的決策體制。一要促進(jìn)行政決策法制化。行政決策法制化就是要行政決策的過程制度化、規(guī)范化和程序化，使整個(gè)決策過程有法可依且必須依法而行，避免決策者因主觀、隨意而產(chǎn)生的決策失誤成本。二要強(qiáng)化對決策的監(jiān)督。決策監(jiān)督需要完善內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面的制度。在行政系統(tǒng)內(nèi)部要嚴(yán)格遵守審批制度，重大決策必須嚴(yán)格按照組織程序?qū)徟?，及時(shí)消除引發(fā)錯(cuò)誤決策的各種可能，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。在行政系統(tǒng)外部，要把人大的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督落到實(shí)處。中國憲法規(guī)定政府由人大產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。按照這一制度設(shè)計(jì)，人大監(jiān)督應(yīng)該是行政決策監(jiān)督中最核心的環(huán)節(jié)。但在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，行政權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生就很難控制，人大在某種程度上體現(xiàn)著政府的意志，造成監(jiān)督主客體關(guān)系的逐漸倒置。這就需要從根本上確保人大的權(quán)威地位，賦予人大統(tǒng)御性、全方位的監(jiān)督權(quán)力，建立、健全重大事項(xiàng)向人大報(bào)批的制度，通過代議機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的發(fā)揮實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的制約。同時(shí)還應(yīng)該充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。中國長期以來的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)在客觀上制約了公民社會(huì)的發(fā)育，公民之間缺少橫向聯(lián)系，事實(shí)上還沒有成為與政府平等的權(quán)利主體。社會(huì)監(jiān)督存在獨(dú)立性不夠、代表性不強(qiáng)和監(jiān)督能力弱等問題，加之缺乏規(guī)范、高效的監(jiān)督渠道使得原本就很虛弱的社會(huì)監(jiān)督更加乏力。健全、完善社會(huì)聽證制度，充分利用聽證會(huì)的方式廣泛聽取專家學(xué)者和社會(huì)公眾的意見，使決策能真正體現(xiàn)公共利益。在完善決策聽證制度的同時(shí)，還要健全公示制度，充分保障公民的知情權(quán)，避免暗箱操作造成的決策損失［14］。三要建立決策責(zé)任制。權(quán)責(zé)對等、權(quán)責(zé)一致是管理活動(dòng)的基本原則之一。有權(quán)就有責(zé)，決策者行使公共權(quán)力就需要承擔(dān)和其權(quán)力對等的責(zé)任，有權(quán)無責(zé)或者權(quán)大責(zé)小容易導(dǎo)致決策者的主觀專斷、以權(quán)謀私等行為。

五、結(jié)語

從近年來政府控制行政成本的實(shí)踐看，中國行政成本居高的根本原因還在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平達(dá)不到政府低成本運(yùn)行所需要的激勵(lì)、約束條件。目前的高行政成本與我國的法治不健全、民主程度不高、市場經(jīng)濟(jì)不成熟、社會(huì)自治能力差等因素密切相關(guān)。降控行政成本的實(shí)現(xiàn)途徑必然受制于社會(huì)發(fā)展的總體狀況，不可能一蹴而就。降控行政成本是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢，只要我們在深入認(rèn)識(shí)國家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，審慎選擇適合我國發(fā)展階段和發(fā)展水平的制度、措施，漸進(jìn)發(fā)展、漸進(jìn)積累，降低行政成本、建設(shè)廉價(jià)政府將為期不遠(yuǎn)。

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