以基本公共服務均等化推進“人”的城鎮(zhèn)化——基于陜西省31 個重點示范鎮(zhèn)建設實踐的調(diào)查與思考

李永紅

(陜西省行政學院 基礎理論部，西安 710068)

“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志?！保?］表現(xiàn)為隨著一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學技術的進步以及產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的轉移。然而現(xiàn)實中，我國許多地方存在著農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”的問題，農(nóng)轉非戶口遭到冷遇，“超過七成農(nóng)民工舍不得農(nóng)村戶籍”，因為附著在戶籍制度上的各種利益問題尚未解決，目前農(nóng)民不愿要小城鎮(zhèn)戶口，造成城鎮(zhèn)化推進中困難重重。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是全面建成小康社會的重要任務。要解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，就必須注重城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵建設，即圍繞著人的生存權和發(fā)展權的需要，為農(nóng)業(yè)轉移人口提供有效的、較高質(zhì)量的、公平可及的就業(yè)、義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎設施等各項基本公共服務，打破城鄉(xiāng)分割的二元體制的結構束縛，順利實現(xiàn)農(nóng)民向市民身份的轉變。推進基本公共服務均等化對走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路具有重大的現(xiàn)實意義。

一、城鎮(zhèn)化及其與基本公共服務均等化的關系

何為城鎮(zhèn)化?1991 年，辜勝阻在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”的概念——指農(nóng)村人口轉化為城鎮(zhèn)人口的過程?！俺擎?zhèn)化”晚于“城市化”，是指以城鎮(zhèn)化率反映城鎮(zhèn)化水平高低，即一個地區(qū)常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總人口的比例。通常人們用城鎮(zhèn)化率來大致衡量標準城鎮(zhèn)化水平高低。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，1978 年中國的城鎮(zhèn)化率是17.9%，2012 年達到52.6%。在過去34 年中，中國的城鎮(zhèn)化率提高了34.7 個百分點，平均每年都要達到1個百分點以上。2012 年西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為44.93%，比上年提高1.94 個百分點，其中內(nèi)蒙古、重慶、寧夏、陜西的城鎮(zhèn)化率均在50%以上?！段鞑克{皮書:中國西部發(fā)展報告(2013)》預計，2013 年西部地區(qū)經(jīng)濟將呈現(xiàn)繼續(xù)快速增長態(tài)勢，城鎮(zhèn)化仍將保持快速推進勢頭，并將成為拉動經(jīng)濟增長的重要動力，預計城鎮(zhèn)化水平將達到46% 以上。［2］但是發(fā)布于《中國青年報》2013 年11 月5 日的清華大學相關調(diào)查顯示中國戶籍城鎮(zhèn)化率僅為27.6%，［3］“與上一代相比，新生代流動人口已經(jīng)由生存型向發(fā)展型轉變，其進入城市不僅僅是為了掙錢，他們追求的不是戶口轉變的‘形’，而是公共服務的‘實’。占新生代農(nóng)民工總數(shù)49.1%的80 后中，農(nóng)民工流動人口中有68%愿意落戶大城市，32%愿意落戶中小城市;農(nóng)民流動人口不愿“農(nóng)轉非”針對的只是中小城鎮(zhèn)的戶口，而非大城市。現(xiàn)實中，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)形成了人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的問題?！俺擎?zhèn)化”的內(nèi)涵究竟是什么?李克強同志指出:城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉變，說到底，就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

廣義的基本公共服務包括:交通、通信、公用設施、環(huán)境保護，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務;狹義的基本公共服務是指保障民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域各項基本公共服務。［4］基本公共服務均等化的目的在于使全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是每個人的機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。中國有2.6 億農(nóng)民要進城，能否順利實現(xiàn)市民化，需要政府提供及時、均等、可持續(xù)的基本公共服務。2013 年我國人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，但人口市民化率只有36%左右。［5］有1 億多進城農(nóng)民工沒有真正融入城鎮(zhèn)、享受到與城鎮(zhèn)居民同質(zhì)的公共服務，還不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民，屬于“半城鎮(zhèn)居民”。因此，當務之急是圍繞“人”的基本公共服務均等化推進城鎮(zhèn)化。

首先，基本公共服務均等化是破除二元體制障礙的推進器，也是加速城鎮(zhèn)化的核心?；竟卜帐墙⒃谝欢ㄉ鐣沧R基礎上，由政府主導提供，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責?；竟卜站然沁M一步打破城鄉(xiāng)非均衡的二元利益結構，實現(xiàn)國民身份平等、發(fā)展機會均等的前提。因此尊重農(nóng)業(yè)轉移人口自主選擇、自由遷徙的權利，破除現(xiàn)行戶籍制障礙，在相當大程度上都取決于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)程度，即政府通過過渡性政策出臺、制度設計來加速解決具備條件的農(nóng)民轉為市民的問題。

其次，基本公共服務均等化是新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必要條件保障。城鎮(zhèn)化與基本公共服務均等化是相伴而生的，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中是同步進行的一體兩面。虛高的城鎮(zhèn)化率背后隱藏的是農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化“問題，實質(zhì)是農(nóng)民進城而公共福利出城的問題沒有解決，能否進城從業(yè)，能否在城鎮(zhèn)長期定居，并享有與城市居民同等的基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生等各項權利，其實質(zhì)是國家基本公共服務的制度的安排與可持續(xù)性發(fā)展的過程，非簡單的戶口變化問題。有些地方政府為了完成“城鎮(zhèn)化率”的指標，讓農(nóng)民花六元錢就能辦理一個城鎮(zhèn)戶口，而同時又擁有農(nóng)業(yè)戶口“雙戶口”的現(xiàn)象，不但表明農(nóng)民不愿“被城鎮(zhèn)化”，而且意味著沒有享受基本公共服務的市民不是真正意義上的市民化。

二、陜西城鎮(zhèn)化與基本公共服務均等化存在的問題及原因分析

1.當前城鎮(zhèn)化建設與基本公共服務均等化存在的問題 近年來，在各級政府共同努力下，陜西全省的城鎮(zhèn)化進程明顯加快，取得了很大成績，伴隨城鎮(zhèn)化推進，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平也在逐步提高。但是從有關調(diào)研資料看，其在實踐中也存在著一些不容忽視的問題，需要我們認真探索和解決。

(1)人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，土地等要素城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口主體城鎮(zhèn)化的速度，存在造“空城”現(xiàn)象。一是新區(qū)規(guī)劃建設面積人口容納量大于當?shù)乜沙擎?zhèn)化人口。全省31 個重點鎮(zhèn)共規(guī)劃了148 平方公里的鎮(zhèn)區(qū)面積，按照2015 年的規(guī)劃目標和每平方公里1 萬人來看，31個重點鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口應該達到150 萬人左右。這個目標實現(xiàn)起來困難很大;二是戶籍城鎮(zhèn)化的政策尚未真正破題。部分重點鎮(zhèn)吸引農(nóng)民進城落戶的相關優(yōu)惠政策，基本以在鎮(zhèn)區(qū)購買住房的優(yōu)惠政策為主，而以戶籍為基礎的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面較少涉及。進城農(nóng)民，主要是在鎮(zhèn)區(qū)買房的農(nóng)民，絕大多數(shù)尚未在城鎮(zhèn)落戶。據(jù)某鎮(zhèn)反映，就業(yè)人口在城鎮(zhèn)買房定居的比例不超過10%，相當一部分是30 歲以下的年輕人為結婚或投資購房者，而非定居。①

(2)缺乏對城鎮(zhèn)新老區(qū)基礎設施建設改造的統(tǒng)籌、合理規(guī)劃。31 個重點鎮(zhèn)在全省827 個建制鎮(zhèn)中，是基礎條件較好、發(fā)展?jié)摿^大、區(qū)域影響力較強的鎮(zhèn)，但存在新老區(qū)建設統(tǒng)籌不夠充分的問題。如在城鎮(zhèn)老區(qū)學校、醫(yī)院等公共基礎設施已經(jīng)過剩的情況下，新區(qū)依然按要求新建學校、醫(yī)院;部分鎮(zhèn)人口多居于老城，而養(yǎng)老院卻在新區(qū)建立，方便性差;地面基礎設施與地下基礎設施建設不同步，即使新區(qū)新建的污水處理廠，因與老區(qū)的污水管網(wǎng)沒有連接，難以運行，有效性差;有些城鎮(zhèn)甚至沒有建污水處理廠，生活垃圾僅僅是簡單填埋處理，造成對環(huán)境的嚴重污染。①

(3)基本公共服務均等化問題較多。在土地占用、基礎設施大量建設的同時，政府基本公共服務未隨規(guī)模不斷擴張而相應增加，地方政府公共服務職能確立與完善，尚處于起步階段。具體表現(xiàn)在:一是基礎設施重復建設，缺乏長遠可持續(xù)性發(fā)展?！皵偞箫灐笔侥Ｊ揭蛉丝诰奂催_規(guī)模沒有得到充分利用。城鎮(zhèn)部分教育、文化基礎設施資源閑置，一些地方政府決策忽視了各鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展的實際條件，統(tǒng)一的模塊化建設，造成總體上公共服務質(zhì)量和供給有效性都較低。二是基本公共服務不及時、不均衡、標準低。城鎮(zhèn)提供的基本公共服務標準與《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》標準范圍相對照，許多服務項目缺失嚴重。農(nóng)民雖在城鎮(zhèn)購房，但入住率低，因保障生活的水、電、氣、物業(yè)等支出費用加大了原有的生活成本，形成樓在人走的許多“空城”。三是就地城鎮(zhèn)化、就業(yè)率低、社會保障壓力大。大量農(nóng)民尚未順利轉變?yōu)橛屑夹g技能的從業(yè)者，缺少必要的產(chǎn)業(yè)支撐及職業(yè)技能的培訓服務;社會保險、養(yǎng)老保障進展緩慢，與居民實際需求存在較大差距。

綜上，全省基本公共服務資源分配和享用，在質(zhì)量、及時性、相應的達標率等尚處于低水平，與《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》九大類68 項公共服務項目存在一定差距。

2.基本公共服務供給質(zhì)量和效率低的深層次原因分析。地方政府受制度、決策目標、資金等限制，致公共服務供給的數(shù)量有限、質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)業(yè)轉移人口對基本公共服務高質(zhì)量、多樣性的需求。

(1)財力保障欠缺、制度供給不均等。一是公共服務制度的城鄉(xiāng)二元分割格局，使義務教育、社會保障、公共衛(wèi)生等供給制度存在明顯的城鄉(xiāng)設計差別。比如醫(yī)療保障水平因保障人群按農(nóng)民、城市居民和城市職工不同的劃分，存在供給水平差異，尤其是在大病醫(yī)療報銷比例上，報銷比例最低的是農(nóng)民，僅為40%-50%，城鎮(zhèn)居民次之，最高的是城鎮(zhèn)職工，能達到80%;二是公共財政投入縱向分配的不均等。公共服務均等化存在平均主義傾向，資金支出分散化。對于鎮(zhèn)級政府而言，均等化并非簡單的平均化，平均分配相關財政資金的政策設計與鎮(zhèn)級實際基層需求不符，資金缺口很大;三是地方政府前期城鎮(zhèn)化建設投入已債臺高筑，財政欠債太多，加之缺乏稅收保障，嚴重影響了地方政府公共服務的財政投入的可持續(xù)性。

(2)政府間事權與財權配備不合理，基本公共服務供給有效性低。各級政府間公共服務供給職責劃分不清，又因分稅制改革以來，“財權和財力層層上收，事權則層層下放”，造成財力與事權的不匹配。一是中央與地方政府的支出比例還需調(diào)整。根據(jù)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》所列九大類68 項公共服務項目中，中央與地方共同承擔的項目有27 項，其中41 項由地方財政承擔。中央支出責任占總支出比例為39.7%。若除去共同承擔部分，中央實際支出責任僅占總支出比例為19.8%。二是市管縣行政體制弊端。因經(jīng)濟發(fā)展的需要，地級市和縣鄉(xiāng)的關系由縱向領導關系逐漸演變成橫向競爭關系，造成縣鄉(xiāng)財政更加困難，20%財政收入要供給70%人口的公共服務需求，事權與財力嚴重失衡。

(3)人事制度制約，發(fā)展機會非平等，造成服務人才流失。高素質(zhì)人才短缺流失問題嚴重，直接影響城鎮(zhèn)基本公共服務質(zhì)量的提高。一方面高素質(zhì)教師短缺，因城鎮(zhèn)學校在招工用人上存在就業(yè)歧視，不能一視同仁，直接影響城鎮(zhèn)教育質(zhì)量的提高;另一方面醫(yī)療衛(wèi)生機構的用人機制不合理，沒有打破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟色彩，難以吸引、聚集優(yōu)秀人才。比如職稱晉升過于偏重學術論文或專著，與基層衛(wèi)生單位科研內(nèi)容脫節(jié)，科研無條件，一些醫(yī)院自聘醫(yī)學專業(yè)大學生，因未進入正式編制管理，待遇同工不同酬。

(4)二元分割的戶籍制度阻礙。公共服務供給制度設計有差別，沒有城市本地戶口的農(nóng)業(yè)轉移人口在基本社會保險制度、最低生活保障及社會救助項目、子女義務教育、保障性住房等基本公共服務上的覆蓋率，遠遠低于城鎮(zhèn)居民和戶籍就業(yè)人員，甚至在制度設計上就把農(nóng)業(yè)轉移人口排斥在外了。

三、堅持以基本公共服務均等化推進“人”的城鎮(zhèn)化

黨的十八大報告明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。推進高效、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化，應圍繞“人”的城鎮(zhèn)化，著力推進基本公共服務的均等化。從一定意義上說，基本公共服務均等化的水平?jīng)Q定著城鎮(zhèn)化的進程質(zhì)量，推進農(nóng)業(yè)轉移人口融入中小城鎮(zhèn)，應遵循“自由選擇，平衡發(fā)展，基本公共服務均等”的改革思路，構建以政府為主導的，多元參與的基本公共服務體系。

1.加快地方政府公共服務職能和公共財政支出的立法。以公共需求為導向構建整合公共服務組織結構體系，首先要完善《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，改變中央與地方政府職權規(guī)定過于原則性做法，跟進相應配套的法規(guī)支撐。憲法中應合理劃分中央與地方之間的事權，體現(xiàn)“憲法的要義在于分權，并在分權的同時進行限權，而實現(xiàn)定紛止爭”。［5］在此基礎上，合理劃分中央、地方各層級管理職責任務。其次，加快公共財政支出立法，加大向基層轉移支付力度，向農(nóng)村、城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜投入，推動實質(zhì)均等化，合理劃分中央、地方各層級管理職責任務，建立健全科學有效的公共財政投入體制，加大財力統(tǒng)籌，保證“縱向均等”;通過公共財政支出立法規(guī)定民生支出不低于財政支出增幅。加大轉移支付力度，給予地方政府更多自主權，推動公共服務均等化。

2.完善財稅體制改革，建立可持續(xù)的資金保障機制。分稅制以來地方政府財力與事權不匹配，使地方政府的財政稅收，難以滿足大量的基本公共服務的需求。而目前地方政府20%的土地凈收益，隨著土地的增減掛鉤空間極限上升和補償標準的提高，在不斷下降;因此完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，使地方政府承擔的公共服務有穩(wěn)定的資金來源顯得尤為重要。改革財政稅收體制，調(diào)整地方稅收的種類、范圍比例，幫助地方政府化解債務危機;加快建立政府主導下的多元主體參與籌資結構。發(fā)揮財政、稅收、金融等政策組合效應，加強公共服務管理調(diào)控。

3.創(chuàng)新基層政府社會管理方式，改革社會組織管理制度。因公共資源有限，而公共需求無限，為提高有效性，合理劃分政府與社會的邊界，促進非盈利公共服務管理機構發(fā)展，政府可以購買公共服務，將核心職能以外的輔助職能、商業(yè)職能委托給社會組織。以政策扶持和財力支撐強化公共服務社區(qū)化，建立基本公共服務供給的社會參與機制。積極建設城鎮(zhèn)社區(qū)服務中心，按照需求通過調(diào)研，統(tǒng)一標準集行政服務、便民服務、文化體育服務，醫(yī)療保健服務、社會安全服務功能為一體，提高農(nóng)業(yè)轉移人口公共服務的可及性。

4.加快地方政府職能轉變。一是建立以公共服務需求為導向的決策機制，即城鎮(zhèn)公共服務表達機制和“自下而上”決策回應機制。比如地方政府修訂完善城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，按各地城鎮(zhèn)特色需要提高地下基礎設施處理污水、垃圾的凈化力，使城鎮(zhèn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展;二是引入市場機制提高基本公共服務供給效率，可通過招標采購、特許經(jīng)營、財政貼息等形式，在明確產(chǎn)權的前提下，將原由政府承擔的部分公共服務職能交由市場行使，以緩解基本公共服務供給中的“政府失靈”問題;三是省對縣建立轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤的機制。省級財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的掛鉤機制。合理劃分各級政府事權與支出責任，進一步完善財政轉移支付體系。

5.建立與人的城鎮(zhèn)化相適應的體制機制。以教育為例，要解決好城鎮(zhèn)化過程中教育可攜帶性問題。改進教育管理信息化的技術，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉移以人口隨遷子女跨區(qū)域流動的情況，設定測算辦法，增加接收地區(qū)的轉移支付。完善義務教育、管理、就業(yè)培訓服務體制，強化省級政府統(tǒng)籌，調(diào)整基本公共服務規(guī)劃、標準一體化。改革地方公共事業(yè)單位招用人機制。解決人才短缺流失問題，重在設定城鎮(zhèn)建設引進人才的特殊優(yōu)惠政策，改革職稱晉升制度，改善教師、醫(yī)護技術及服務人員的待遇，搭建人才發(fā)展的服務平臺。建立以公共服務需求為導向決策機制，完善各項社會保險制度的設計和轉移接續(xù)的政策。以輸入地政府管理為主，按從業(yè)人口提升保障水平、完善養(yǎng)老體系，基本養(yǎng)老補貼服務可持續(xù)，加快養(yǎng)老服務機構和中心建設，完善各項社會保險制度的設計和轉移接續(xù)的政策，把在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，并堅持清算平衡原則，增加可持續(xù)性。

注釋:

①詳見由陜西省行政學院課題組2013 年完成的調(diào)研報告《提高我省重點示范鎮(zhèn)建設質(zhì)量的若干建議》。

［1］國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020 年)［N］.人民日報，2014-03-17.

［2］姚慧琴.西部藍皮書《中國西部發(fā)展報告(2013)》［M］.西北大學中國西部經(jīng)濟發(fā)展研究中心與社科文獻出版社，2013.

［3］清華大學調(diào)查顯示中國城鎮(zhèn)化率僅為27.6%［N］.中國青年報，2013-11-05(07).

［4］國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃［N］.經(jīng)濟日報，2012-07-20(13).

［5］韓俊.以人為核心全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量［N］.人民日報.2014-04-09(10).