廣州市政府投資項目“代建制”模式實施的情況和建議

李長召

摘要：政府投資項目實施“代建制”是由政府選擇有資質(zhì)的項目管理公司作為項目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。文章結(jié)合實際的工程案例，分析了廣州市政府投資項目代建制模式近幾年試行中存在的問題，并提出了一些對策思考。

關(guān)鍵詞：組織管理；項目管理；投資效益

2005年5月穗發(fā)改投資【2005】30號文，要求對于符合市財政性資金投資大于5000萬元等條件的項目均應(yīng)實行代建制管理。之后幾年，廣州市多家項目業(yè)主單位先后進(jìn)行了大量的項目代建嘗試。例如：市容環(huán)境衛(wèi)生局的興豐垃圾處理廠擴(kuò)容工程；市土地開發(fā)中心的廣州鐵路新客站工程；市地鐵有限公司的地鐵7號線石壁段出入口工程；市民政局的廣州市第二老人院項目等。

1廣州市政府投資項目“代建制”模式相關(guān)問題分析

1.1實質(zhì)上是“工程項目管理服務(wù)”，而非真正意義上的“代建制”。主要原因如下：（1）建設(shè)單位依舊是項目法人。在廣州市代建制項目中，建設(shè)單位依舊項目法人，代建單位的主要工作是配合建設(shè)單位一起負(fù)責(zé)項目的服務(wù)單位招標(biāo)、項目實施階段及驗收移交階段的管理工作。（2）建設(shè)單位是真正的業(yè)主。代建單位中標(biāo)后，協(xié)助業(yè)主通過公開招標(biāo)等方式確定設(shè)計、施工承包方等，由建設(shè)單位與各單位簽訂合同，建設(shè)單位是真正的業(yè)主。另外，也存在有“三方協(xié)議”的情況，即建設(shè)單位在與各單位簽訂合同時，要求代建單位作為第三方一起簽訂合同，但從合同的本質(zhì)上看，代建單位僅僅做為項目管理單位參與合同簽訂，而建設(shè)單位才是合同的甲方，是正在的業(yè)主。（3）建設(shè)資金依舊由建設(shè)單位掌握。在廣州市代建項目中，資金支付采用“逐級申請、報經(jīng)主管部門審核后由市財政集中支付”的方式。這種模式中，資金依舊由建設(shè)單位掌握，而代建單位只能根據(jù)項目進(jìn)展的實際情況，在資金支付的過程中簽署可否支付的意見。而在真正意義的代建制項目中，由代建單位完全掌控對工程建設(shè)資金的使用權(quán)（例如北京奧運工程項目代建）。（4）建設(shè)單位、投資主管部門及使用單位依舊對代建單位行使“指令權(quán)”。在廣州市代建制項目中，投資主管部門依舊掌控對工程建設(shè)資金的確定權(quán)，使用單位對項目的規(guī)模及建成后必須達(dá)到的功能標(biāo)準(zhǔn)有很高的發(fā)言權(quán)，建設(shè)單位依舊對項目進(jìn)行實質(zhì)上的管理（包括招標(biāo)工作等），他們可以對代建單位發(fā)出指令。

1.2代建費標(biāo)準(zhǔn)偏低，不利于代建行業(yè)的積極發(fā)展。廣州市代建費的收費標(biāo)準(zhǔn)采用分段累加的模式，根據(jù)代建市場的反應(yīng)，各代建單位均認(rèn)為代建費標(biāo)準(zhǔn)過低。例如：新客站項目（約46億）代建費為1410萬，取費率僅為0.3%：而如果按照廣東省的收費標(biāo)準(zhǔn)約為7000萬?？梢?，廣州市的代建收費明顯偏低。工程項目一般建設(shè)周期較長，代建單位必須根據(jù)服務(wù)范圍和專業(yè)需求配備數(shù)量足夠的多專業(yè)、高技術(shù)、經(jīng)驗豐富的管理人員，但由于收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，代建單位很難按實現(xiàn)投標(biāo)文件中的人員安排及設(shè)備投入。同時，如此低的代建費用標(biāo)準(zhǔn)，不利于代建單位的高水平、復(fù)合型技術(shù)人員儲備，最終必然會影響代建行業(yè)的健康發(fā)展。

1.3履約保函數(shù)額較大，代建單位的收益和風(fēng)險極不相稱。根據(jù)規(guī)定，履約保函為工程總投資3％~10％?，F(xiàn)階段代建單位一般注冊資金規(guī)模都不會太大，而代建項目投資動輒上億，甚至幾十億的都有，如果按3％~10％計，則代建單位等于將整個公司的資產(chǎn)在做抵押，這必然會影響到代建單位的資金運作。而且如果出現(xiàn)問題，對代建單位的打擊將是致命的。例如10億項目的履約保函需要3000萬（以最低的3%計），而代建費為850萬，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的收益和風(fēng)險極不相稱，嚴(yán)重挫傷代建單位的積極性，不利于代建市場的正常發(fā)展。

1.4代建門檻較低，不利于代建市場的健康發(fā)展。根據(jù)穗發(fā)改投資【2005】30號文規(guī)定，代建單位應(yīng)當(dāng)具有工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理等一項或多項資質(zhì)。而根據(jù)實際情況，招標(biāo)代理和一些資質(zhì)不高、實力不強(qiáng)的單位無法挑起項目代建的重?fù)?dān)。但在代建制的起始階段，部分業(yè)主不了解某些單位的真實實力，又對項目代建單位的公開遴選缺乏經(jīng)驗，最后中標(biāo)的代建單位良莠不齊、差距較大。有的代建單位甚至對項目管理工作不甚了解，造成工程造價變更增加較多，甚至嚴(yán)重失控；有的項目則完工多年而無法驗收移交和結(jié)算（例如南沙區(qū)的一些代建項目）。諸如此類，嚴(yán)重的影響了代建市場的健康發(fā)展。

1.5缺乏有效的績效評估和獎懲制度。在近幾年的廣州市代建市場中，部分業(yè)主在合同的約定中沒有明確的約束條款和懲戒措施，從而對代建單位的違規(guī)行為或不作為行為無法做到嚴(yán)格制約，更對項目的代建結(jié)果表現(xiàn)出無能為力的無奈。例如，有的代建合同中無造價控制的條款，工程最終超概，業(yè)主也無法對其進(jìn)行處罰；又如，有的代建單位為項目節(jié)約了投資，雖然代建合同也約定了獎勵條款，但最終卻因為沒有相關(guān)的法律或規(guī)章作為支持依據(jù)而無法通過審計部門的審核，最終獎勵無門，極大地挫傷了代建單位的積極性。

2存在問題的對策思考

2.1建立完善的法律法規(guī)體系。代建制的法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于實踐，特別是缺乏責(zé)權(quán)明確的全國性指導(dǎo)法規(guī)。廣州市政府應(yīng)積極的上報國家相關(guān)部門盡快研究出臺關(guān)于代建制的法規(guī)規(guī)章，或盡快制定地方性法規(guī)在短期內(nèi)指導(dǎo)代建制市場。

2.2明確代建單位的項目法人地位是重中之重。只有確定了代建單位的項目法人地位，才能從根本上將政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”職能分離，把過去由建設(shè)單位（使用單位）承擔(dān)的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來，以專業(yè)化的項目管理機(jī)構(gòu)代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項目法人的職責(zé)，從而有效地提高項目管理水平，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

2.3制定合理的代建費標(biāo)準(zhǔn)。代建費收費標(biāo)準(zhǔn)是一個關(guān)系到代建業(yè)務(wù)是否能健康發(fā)展的關(guān)鍵問題，法規(guī)修訂部門需高度重視。建議在國家的代建法規(guī)沒有正式頒發(fā)之前，廣州市政府可參考廣東省代建局的代建收費標(biāo)準(zhǔn)，或者參考監(jiān)理收費標(biāo)準(zhǔn)。

2.4設(shè)定合理的履約保函數(shù)額。履約保函主要的目的是約束服務(wù)單位取得預(yù)付款后不履約的行為，因此，建議將代建合同的履約保函額設(shè)定為代建費預(yù)付款值。

2.5建立簡單可行的承包商準(zhǔn)入制度。建議市政府通過各建設(shè)單位對廣州市各代建單位進(jìn)行必要的調(diào)研，并結(jié)合其近幾年代建行為的表現(xiàn)，建立政府投資項目認(rèn)可承包商名冊，這樣就可以減少業(yè)主對公司審查的工作，簡化工作，節(jié)約費用。

2.6建立全面的績效評估體系。建立起全面的績效評估體系，對代建單位在項目實施的全過程工作績效、誠信行為實施評估，對并將評估結(jié)果作為今后代建單位招投標(biāo)的重要衡量指標(biāo)。

3結(jié)語

新興事物的出現(xiàn)必然會經(jīng)歷一個孕育、萌芽、發(fā)展、成熟的發(fā)展過程。代建制在我國剛剛起步，隨著各地區(qū)代建制項目的出現(xiàn)和迅速發(fā)展，代建制在我國特有的國情及環(huán)境下所暴露出的問題也越來越多，部分問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了代建市場的健康發(fā)展。對此，有關(guān)部門已經(jīng)開始充分調(diào)研，廣取意見，研究制定相關(guān)的配套法規(guī)政策。全國各地區(qū)各級政府只有積極行動起來，配合相關(guān)部門推動有關(guān)配套政策工作的落實，盡快規(guī)范并指導(dǎo)代建市場行為，代建制市場才能夠逐步完善，走上健康的、良性的發(fā)展軌道。

參考文獻(xiàn)

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