論文化市場體系建設(shè)中的政府與市場定位**

◎ 黃先蓉 郝 婷

一、政府與市場定位問題的提出

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，我國文化建設(shè)與發(fā)展實(shí)行的是事業(yè)體制，文化管理機(jī)構(gòu)是根據(jù)文化意識形態(tài)在產(chǎn)業(yè)形態(tài)上的不同表現(xiàn)方式所作的一種劃分，即只是把文化看作一種意識形態(tài)，而沒有把它看作能夠創(chuàng)造和帶來經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)力形態(tài)，依靠政府主導(dǎo)發(fā)展文化事業(yè)是我國文化建設(shè)的基本思路，市場僅處于從屬地位。2003年文化體制改革開始進(jìn)行，我國文化建設(shè)與發(fā)展逐步走上了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路，黨中央、國務(wù)院作出的一系列重大決策，明確提出推動文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開市場，現(xiàn)代文化市場體系的建設(shè)成為我們黨和國家發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的重大戰(zhàn)略決策。

除一般的產(chǎn)業(yè)屬性，文化還具有一定的特殊性，即意識形態(tài)屬性。研究文化市場體系的建設(shè)，首先必須解決政府與市場兩種資源配置手段在現(xiàn)代文化市場體系建設(shè)中的功能與角色定位，這具有復(fù)雜性：一方面，文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、交換活動部分具有典型的公共物品和意識形態(tài)屬性，市場對其的調(diào)節(jié)能力是有限的，要解決文化產(chǎn)品的外部性問題，就必須依靠政府管制的干預(yù)；另一方面，政府管制本身包含了大量的成本，如果管制成本高于市場調(diào)節(jié)或社會管制的交易費(fèi)用，將不利于社會公共利益最大化。哈耶克曾說，“盡管每個(gè)人都希望國家以某種方式采取行動，但在政府該干些什么的問題上，幾乎有多少不同的人就有多少種看法”①。因此，如何界定政府與市場的邊界就成了處理政府與市場關(guān)系問題的關(guān)鍵。政府與市場在文化市場體系中的作用機(jī)理是怎樣的？哪些因素決定了政府應(yīng)該采取手段干預(yù)市場以有利于實(shí)現(xiàn)最大化社會整體利益？對于這些問題，本文將作一些嘗試性的探討。

二、政府與市場定位問題的探討

政府與市場機(jī)制構(gòu)成了文化資源的兩大配置方式，兩者的關(guān)系是通過管制制度建立起來的。市場失靈在理論上界定了市場與政府的行為邊界，為政府管制提供了理論基礎(chǔ)和參照系，②丹尼爾·F·史普博在《管制與市場》中將市場失靈分為三大類，即進(jìn)入壁壘、外部性與內(nèi)部性，下文將以這三個(gè)方面為切入點(diǎn)，試圖劃定政府管制有改善資源配置余地的范圍。

1. 市場機(jī)制的作用機(jī)理

市場是交換的場所，資源配置是通過市場的交換來實(shí)現(xiàn)的。市場機(jī)制是價(jià)值規(guī)律的作用機(jī)制，主要包括供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制，價(jià)格機(jī)制是通過價(jià)格與價(jià)值的背離以及趨于一致的過程來發(fā)揮作用的，而價(jià)格相對于價(jià)值的波動則是由供求來影響的，市場機(jī)制是優(yōu)勝劣汰、適者生存。在市場經(jīng)濟(jì)中，市場機(jī)制在資源配置中處于決定性地位。

文化市場的功能主要表現(xiàn)在：第一，資源配置功能。在文化市場中，價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制支配文化資源配置的方向、數(shù)量和資源流動的速度，各類文化資源將以最有效的方式配置到短缺的或社會最需要的文化單位或行業(yè)。第二，交換功能。文化市場的交換功能主要是指文化消費(fèi)者和文化企業(yè)通過文化市場中的行業(yè)中介與流通組織等了解市場供給與需求，通過產(chǎn)品交換實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。第三，經(jīng)濟(jì)功能。我國文化市場交易及文化產(chǎn)業(yè)的總體收入已經(jīng)顯示出較大的經(jīng)濟(jì)性，據(jù)文化部2012年發(fā)布的“2010年全國文化發(fā)展基本情況”統(tǒng)計(jì)，2010年底，全國文化市場經(jīng)營單位全年?duì)I業(yè)收入1069.63億元，利潤總額為375.26億元，另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2012年我國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)法人單位增加值，“2012年，我國文化產(chǎn)業(yè)法人單位實(shí)現(xiàn)增加值18071億元，文化產(chǎn)業(yè)對當(dāng)年經(jīng)濟(jì)總量增長的貢獻(xiàn)為5.5%”③。第四，政治功能。文化的意識形態(tài)屬性決定文化市場的政治功能，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國，增強(qiáng)國家文化軟實(shí)力，必須堅(jiān)持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，堅(jiān)持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀，鞏固馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位”④。此外，文化市場還具有供給功能，價(jià)值實(shí)現(xiàn)功能以及服務(wù)功能等。

2. 政府管制的作用機(jī)理

由于市場經(jīng)濟(jì)的常態(tài)是信息不完全或市場不完善，所以大量的市場失靈現(xiàn)象是客觀存在的，這些市場失靈的存在就為政府通過干預(yù)市場來提高社會整體福利水平提供了很大的空間。市場失靈反映的是市場資源配置功能的缺陷，市場缺陷使得市場經(jīng)濟(jì)背離完全競爭的條件，致使資源配置達(dá)不到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)，社會福利達(dá)不到最大化目標(biāo)，市場存在缺陷是政府干預(yù)的主要依據(jù)和必要前提。⑤政府管制的目的是糾正市場失靈，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)中資源配置的有效性，提高資源配置效率，基本理念是維持市場的公平競爭和有序運(yùn)行。丹尼爾·F·史普博指出，“市場失靈是政府管制介入的必要條件而非充分條件”，可以解釋為政府管制是要糾正客觀存在的市場失靈，但市場失靈卻未必需要直接的管制介入，因政府管制本身包含了大量的交易成本，一定程度上需要發(fā)揮社會力量在管理事務(wù)中的作用。

我國政府在文化市場管理方面的改革可以理解為逐步放松計(jì)劃性政府管制的過程，即從全面的、直接的一體化管制逐漸轉(zhuǎn)向部分的、間接的介入。隨著文化體制改革的不斷深化，我國政府管理職能的定位也在不斷發(fā)生變化，如2010年12月發(fā)布《文化部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文化市場管理工作的若干意見》指出，“要努力實(shí)現(xiàn)文化市場管理工作的歷史性轉(zhuǎn)變……實(shí)現(xiàn)從注重事前靜態(tài)審批向注重事中和事后動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從注重市場主體、產(chǎn)品和服務(wù)準(zhǔn)入向注重市場交易機(jī)制和規(guī)范建設(shè)轉(zhuǎn)變，從注重剛性監(jiān)管方式向寓監(jiān)管于服務(wù)的剛?cè)嵯酀?jì)方式的轉(zhuǎn)變”；2011年10月發(fā)布《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》指出，“深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能”。

3. 政府介入市場失靈的范圍劃定

（1）進(jìn)入壁壘

要認(rèn)定政府管制的潛在任務(wù)，就需要對是什么構(gòu)成一種進(jìn)入壁壘作仔細(xì)的定義。丹尼爾·F·史普博認(rèn)為，“進(jìn)入一個(gè)市場的壁壘系指一種不由已建立的企業(yè)而由新進(jìn)入的企業(yè)承擔(dān)的生產(chǎn)成本”。進(jìn)入壁壘是市場失靈的一種比較普遍的現(xiàn)象，與規(guī)模經(jīng)濟(jì)、沉淀成本有關(guān)，它的表現(xiàn)形式主要是行政壟斷、自然壟斷、價(jià)格—生產(chǎn)聯(lián)盟等。由于我國目前尚未出現(xiàn)全國性或國際性的文化企業(yè)或集團(tuán)，所以其中的自然壟斷、價(jià)格—生產(chǎn)聯(lián)盟等對我國文化市場影響不大。而由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政組織結(jié)構(gòu)條塊化所導(dǎo)致的行政壟斷是顯而易見的，我國法學(xué)界將行業(yè)壁壘、地區(qū)壁壘、政府限制交易或者強(qiáng)制交易、政府專有交易看作行政壟斷。行政壟斷被看作由政府設(shè)置的進(jìn)入壁壘，其最大的弊端就是排斥競爭。由進(jìn)入壁壘而引發(fā)的市場失靈是政府干預(yù)市場的條件之一，政府的干預(yù)方式主要是挪去進(jìn)入壁壘或消減它在資源配置上產(chǎn)生的不良后果，可以很容易通過允許新的進(jìn)入來實(shí)現(xiàn)。

我國文化行政管理機(jī)構(gòu)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代按照行政分業(yè)、行業(yè)分類組織的，這種“豎井式管理”方式導(dǎo)致管理部門各自為政，不同文化行業(yè)之間存在行業(yè)壁壘，政令暢通的高度行政性，忽視了市場機(jī)制，造成文化資源配置的分割和低效率。行政區(qū)劃所形成的部門壟斷和地區(qū)封鎖，是嚴(yán)重制約我國文化市場體系建設(shè)的制度性障礙，政府有必要進(jìn)行干預(yù)，解除對文化市場的行政分業(yè)管理以及由此造成的行政壁壘問題。2004年4月《文化部關(guān)于貫徹實(shí)施〈行政許可法〉，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)和加強(qiáng)文化市場監(jiān)管工作的通知》第五條指出，“堅(jiān)決推進(jìn)全國文化市場的一體化進(jìn)程……文化市場的地區(qū)封鎖和壁壘，分割了市場，限制了競爭，保護(hù)了落后，提高了成本，不利于文化市場的繁榮發(fā)展。為此，各級文化行政部門不得通過明文規(guī)定或者隱形規(guī)則，排斥外地文化經(jīng)營單位進(jìn)入本地文化市場……”同年9月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見》，以屬地管理對文化市場實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一綜合執(zhí)法，在地級市、縣級市和縣域內(nèi)，對現(xiàn)有的文化局、廣電局、新聞出版局實(shí)行合并，這是對條塊分割的文化行政管理資源整合邁出的關(guān)鍵一步。當(dāng)前，隨著國務(wù)院陸續(xù)發(fā)文取消和下放文化部和國家新聞出版廣電總局的行政審批項(xiàng)目，簡政放權(quán)，還權(quán)于市場和社會，我國文化領(lǐng)域由于行政分業(yè)造成的進(jìn)入壁壘也在逐步瓦解。

（2）外部性

外部性是指交易者未加考慮而由非交易方（第三方）承受的“非市場性”的附帶影響，即兩個(gè)當(dāng)事人之間由于缺乏直接相關(guān)的交易或補(bǔ)償性支付，使得資源的配置無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。從外部性商品接受者的角度來看，如果對接受者來說是有利的外部影響，就稱為正外部性，反之即為負(fù)外部性?？扑乖?960年提出了兩個(gè)造成外部性產(chǎn)品或補(bǔ)償性支付缺乏經(jīng)濟(jì)交易的原因——缺乏明確界定的產(chǎn)權(quán)和消減交易成本。這使得政府通過法律制度在界定產(chǎn)權(quán)和消減交易成本方面具備了潛在的作用。

就文化產(chǎn)品負(fù)外部性而言，低俗化、虛假化的文化產(chǎn)品（如侵權(quán)盜版出版物等非法出版物）的生產(chǎn)將導(dǎo)致一些成本產(chǎn)生，這不僅會危害到公民的身心健康，也會對整個(gè)社會和民族帶來嚴(yán)重的精神污染。外部成本使個(gè)人的自身利益偏離社會效率，在沒有管制的情況下，這種成本不會被生產(chǎn)者承擔(dān)。根據(jù)科斯第二定理，在（市場）交易費(fèi)用為正的情況下，合法權(quán)利的初始界定對經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率將產(chǎn)生影響。科斯認(rèn)為，將外部性內(nèi)部化的社會成本最小化、最適當(dāng)?shù)姆椒?，就是通過法律制度界定明確的產(chǎn)權(quán)，使權(quán)利能夠在此基礎(chǔ)上通過市場進(jìn)行轉(zhuǎn)移與重新組合，從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的資源配置。但科斯同時(shí)強(qiáng)調(diào)，在由法律制度調(diào)整權(quán)利需要成本的現(xiàn)實(shí)世界中，我們必須考慮各種社會格局的運(yùn)行成本，只有產(chǎn)權(quán)調(diào)整后的產(chǎn)值增長多于它帶來的成本時(shí)，產(chǎn)權(quán)的調(diào)整才能有效進(jìn)行。

就文化產(chǎn)品正外部性而言，文化產(chǎn)品能傳播先進(jìn)的思想，豐富人民的精神世界，增強(qiáng)民族認(rèn)同感，文化的正外部性主要是針對于美術(shù)館、圖書館、博物館等公共品而言。具體來說，所謂公共品就是每個(gè)人對該產(chǎn)品的消費(fèi)不會造成其他人的消費(fèi)減少，因?yàn)槭褂霉财返臋C(jī)會成本為零，所以每個(gè)使用公共品的單個(gè)人都會盡量少支付，因此公共品的生產(chǎn)就是一種正的外部性。公共品具有非排他性和非競爭性，非排他性使得政府通過法律界定其私有產(chǎn)權(quán)的交易費(fèi)用過高，非競爭性使得界定私有產(chǎn)權(quán)沒有形成必要的激勵(lì)（由于外部性收益過大，導(dǎo)致交易費(fèi)用為正的情況下，外部性收益不能形成充分的內(nèi)在化激勵(lì)），而且消費(fèi)者在消費(fèi)時(shí)總想“搭便車”而導(dǎo)致公共品提供者的生產(chǎn)成本與收益不一致，因此，應(yīng)由政府提供公共品的資源配置。此處值得一提的是，意識形態(tài)具有典型的公共品的特點(diǎn)，屬于一種非正式的制度形式，它是軟性的，具有較強(qiáng)的滲透力，它的投資有著規(guī)模經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和很強(qiáng)的外部性，意識形態(tài)應(yīng)該而且只能由政府進(jìn)行管理。

（3）內(nèi)部性

許多管制直接對私人交易和合約協(xié)議進(jìn)行干預(yù)。市場失靈的另一個(gè)原因是內(nèi)部性問題的產(chǎn)生。內(nèi)部性是指交易中未加考慮而由交易一方承受的成本或利益，即交易者所經(jīng)受的但沒有在交易條款中說明的交易成本。內(nèi)部性的存在可能導(dǎo)致交易參與方不能完全分配所產(chǎn)生的凈利益，當(dāng)市場交易因交易成本而無效時(shí)，必要的管制手段就會成為政府補(bǔ)救市場失靈的方式而被建立。由于信息不對稱、道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇所產(chǎn)生的交易費(fèi)用導(dǎo)致了內(nèi)部性問題的產(chǎn)生：第一，在存在風(fēng)險(xiǎn)的條件下簽訂意外性合約的成本，即存在不對稱信息，如果交易者占有不完全的或不對稱的信息，市場機(jī)制就不能達(dá)到有效的資源配置；第二，當(dāng)合約者行為不能完全被觀察到時(shí)所發(fā)生的觀察或監(jiān)督成本，即當(dāng)合約參與者的行為不能被直接觀察到時(shí)他們就不會服從于談判并不愿按合同條款進(jìn)行合作，這將引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題；第三，交易者收集他人信息和公開自身所占有的信息時(shí)發(fā)生的成本，即觀察代理人特征的成本將導(dǎo)致偏好或技術(shù)的不當(dāng)表示，就會引發(fā)所謂的“逆向選擇”問題。對這些問題的政府調(diào)整必定要采取直接管制、間接調(diào)控與自我調(diào)控有機(jī)結(jié)合的模式，針對問題類型的不同采取最適當(dāng)?shù)墓苤品绞剑鐚τ诓粚ΨQ信息引起的內(nèi)部性問題，信息公開管制的建立可能是有效的，管制能使信息標(biāo)準(zhǔn)化而降低消費(fèi)者的市場搜尋成本，政府通過管制政策對信息公開或合同條款設(shè)立一般的規(guī)則，然后依賴市場力量使私人信息得以公開等。

三、結(jié)論

由于文化所具有的雙重屬性——產(chǎn)業(yè)屬性與意識形態(tài)屬性，這使得文化市場體系建設(shè)中政府與市場定位問題的研究顯得尤為重要且較為復(fù)雜：既要充分發(fā)揮市場機(jī)制在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又要避免其對文化產(chǎn)業(yè)社會效應(yīng)帶來的負(fù)面影響；既要發(fā)揮政府在文化市場體系建設(shè)中的引導(dǎo)作用，又要避免政府的過度干預(yù)而影響市場機(jī)制效用的發(fā)揮。上述關(guān)于市場失靈問題的討論，目的就在于要為文化市場體系建設(shè)中的政府角色定位。由進(jìn)入壁壘、外部性與內(nèi)部性所造成的各類市場失靈，理論上為政府與市場的行為邊界劃定了范圍，為政府管制提供了理論基礎(chǔ)且具有一定的參照意義。但是我們也需明確，市場失靈只是政府介入的必要條件而非充分條件，因?yàn)檎苤埔彩切枰罅砍杀镜?。科斯認(rèn)為，我們必須考慮各種社會格局的運(yùn)行成本（不論是市場機(jī)制還是政府管理機(jī)構(gòu)）以及轉(zhuǎn)成一種新制度的成本，在設(shè)計(jì)和選擇社會格局時(shí)，我們應(yīng)考慮總的效果。因此，有必要進(jìn)一步深入地從科斯的社會成本理論研究入手，將政府管制與其他選擇性方法（如社會力量）的制度成本進(jìn)行比較，選擇出一種相對而言成本更低、效率更高的方法來解決市場失靈問題。

注釋：

① 何偉，陳玉雪.市場經(jīng)濟(jì)下中國政府定位及其職能取向[J].當(dāng)代經(jīng)理人，2006（03）

② 宇燕，席濤.監(jiān)管型市場與政府管制——美國政府管制制度演變分析[J].世界經(jīng)濟(jì)，2003（05）

③ 國家統(tǒng)計(jì)局.2012年我國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)法人單位增加值18071億元[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130826_402921959.htm

④ 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml

⑤ 魯國強(qiáng).論自由市場與政府干預(yù)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2012（01）

[1] 譚慶剛.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論——分析框架與中國實(shí)踐[M].北京：清華大學(xué)出版社，2011.

[2] 顧玉民.健全現(xiàn)代市場體系[M].重慶出版社，2009.

[3] 胡樂明，劉剛.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué) [M].中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[4] [美]丹尼爾·F·史普博著；余暉，何帆，錢家駿，周維富譯.管制與市場[M].格致出版社，上海三聯(lián)出版社，上海人民出版社，2008.