移民資源權(quán)利貧困與安置區(qū)發(fā)展

許源源+張艷

摘要：就地后靠安置模式下的水庫移民是特殊的貧困人群。對五強溪庫區(qū)就地后靠安置移民的實地調(diào)研表明，其生存空間狹小，可資利用的資源窘迫，權(quán)利難以伸張。目前，我國大部分移民資源的貧乏導致其權(quán)利無法伸張，進而產(chǎn)生普遍的移民貧困；因此，必須由政府介入，通過政策手段來推動移民權(quán)利的實現(xiàn)及其能力的提升，幫助其擺脫資源貧乏狀態(tài)，進而促進安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、消除移民貧困。具體來說，需要發(fā)展市場經(jīng)濟以促進公平交易和自主發(fā)展，加強教育培訓以提升移民能力，創(chuàng)造良好環(huán)境以利于移民權(quán)利實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：移民資源；移民權(quán)利；移民貧困；資源貧困；權(quán)利貧困；自然資源；經(jīng)濟資源；社會資源；資源交換權(quán)；水庫移民；就地后靠安置

中圖分類號：F126；C922；D422.7文獻標志碼：A文章編號：16748131（2014）04003707

一、引言

1949年以來，我國出現(xiàn)了三種移民類型：非自愿移民、自愿自發(fā)的移民和政府組織的自愿移民（白南生 等，2000）。水庫移民主要是指因國家修建水利工程而遷移的居民，屬于非自愿移民的一種，是缺乏物質(zhì)資本、人力資本和社會資本的一類人群（田艷平 等，2009；魏珊 等，2011），往往生活在貧困狀態(tài)之中。有研究者指出，“相對于原居民，移民更為脆弱，更容易陷入貧困的陷阱”，移民的貧困大多表現(xiàn)為能力性貧困和介入性貧困（胡靜，2010），或表現(xiàn)為“資源匱乏性貧困”（劉平量，2004）；更有甚者，稱其為“全面貧困”（孫中艮，2009）。

關(guān)于移民貧困的原因，大部分學者都同意“不公正的移民補償制度構(gòu)成了移民貧困的規(guī)范性根源”（王瓊雯，2009），而移民補償主要是由政府來完成的。所以，面對現(xiàn)實中普遍存在的移民貧困，需要反思政府在其中的作用，政府更應通過保障移民的權(quán)利、采取多種措施來積極消除移民的貧困狀態(tài)。比如，有學者提出，移民安置應該以就地安置為主，異地安置的要以同鄉(xiāng)安置為主；要通過培訓來擴大就業(yè)；要建立和諧的移民社區(qū)，消除移民的生活障礙；要發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)移民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移；要嚴格監(jiān)督，做到利益分配的公平公正（陽茂慶 等，2010）。也有學者提出，要從“過去單純地重物質(zhì)資本開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向更重人力資本投資開發(fā)”（王麗華，2011）。還有學者提出，要從政策法規(guī)體系的制定、移民的政治參與、移民自身能力建設(shè)、科技扶貧等角度來解決移民貧困問題（楊濤，2005）。綜合來看，通過培育和發(fā)展人力資本和社會資本，以提高移民的自身素質(zhì)和拓寬移民的生存交往空間是政府必須著力關(guān)注的兩個方面（楊云彥 等，2008；孫中艮 等，2009；汲榮榮 等，2011）。

許源源，張艷:移民資源、權(quán)利、貧困與安置區(qū)發(fā)展從以上的文獻分析可以看出，非自愿性移民的貧困狀況受到了很多學者的關(guān)注；在現(xiàn)實中，國家也為他們提供了日益多樣的安置模式和趨于合理的補償措施。但總體而言，水庫移民，特別是就地后靠安置模式下的水庫移民絕大部分是貧困人口。本文將運用阿馬蒂亞·森所提出的權(quán)利貧困框架，以五強溪庫區(qū)為案例，分析就地后靠安置模式下的水庫移民的生存、資源和權(quán)利狀況，進一步探討造成其貧困的制度因素，進而提出政府進行移民安置時應該秉持的政策選擇，為不斷改進我國移民工作和逐步消除移民貧困提供政策參考和經(jīng)驗借鑒。

二、就地后靠安置模式下水庫移民的資源和權(quán)利資源是指能夠讓其所有者或使用者獲取收益的各種要素，包括自然資源、經(jīng)濟資源和社會資源。資源短缺是貧困人口的典型特征。正是在這種意義上，阿馬蒂亞·森指出，要更好地分析貧困現(xiàn)象必須“把擁有類似資源稟賦的人歸為一類”（森，2001）191。阿馬蒂亞·森把權(quán)利區(qū)分為“以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利、以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利、自己勞動的權(quán)利以及繼承和轉(zhuǎn)移權(quán)利”（森，2001）200。他認為，“一個人避免饑餓的能力依賴于他的所有權(quán)，以及他所面對的交換權(quán)利映射”，“即使饑餓是由食物短缺引起的，饑餓的直接原因也是個人交換權(quán)利下降。”（森，2001）8這就是說，個人要避免貧困狀態(tài)的出現(xiàn)，一方面，需要擁有一定的資源；另一方面，能夠通過自己擁有的資源交換到所需要的物品。

依據(jù)以上論述，可以把人們基于資源狀況的權(quán)利分為四類：一是自然資源所有權(quán)，即能夠?qū)ψ匀毁Y源進行占有、使用、收益和處分，并從中受益的權(quán)利；二是經(jīng)濟資源所有權(quán)，即能夠?qū)ψ约旱膭趧恿徒?jīng)濟收入進行占有、使用、收益和處分，并從中受益的權(quán)利；三是社會資源利用權(quán)，即能夠利用社會資源謀取利益的權(quán)利；四是資源交換權(quán)，即能夠利用自己所掌握的資源通過交換來滿足需要的權(quán)利。此外，森還告訴我們，貧困并不僅僅來自于資源本身，也可能是由非資源性因素造成的：“更為重要的是，一個人交換權(quán)利的惡化可能是由一般食物供給減少之外的原因造成的。”（森，2001）203這種供給減少之外的因素主要是政府的政策或制度規(guī)定。

就地后靠安置是我國水庫移民的主要安置方式之一，是指在水利工程建設(shè)的過程中，部分居民的土地房屋被淹沒，又受到生產(chǎn)力水平低下、城鎮(zhèn)化進程緩慢的限制，只能選擇就近后靠到淹沒線以上的位置進行安置（曾建生，2006）。就地后靠安置沒有改變移民原有的生活方式、生活習慣、社會文化和人際交往結(jié)構(gòu)，但增加了人地緊張關(guān)系、環(huán)境壓力和就業(yè)困難。就我國的大部分地區(qū)的現(xiàn)實狀況來看，就地后靠安置移民擁有的自然資源不夠豐裕自然資源主要包括土地、水資源和礦產(chǎn)資源。土地包括耕地和宅基地，是農(nóng)民的生存之本。在現(xiàn)實中，移民與當?shù)鼐用裰g因為土地等自稱資源而發(fā)生的沖突非常多。移民能否拿足耕地面積、能否拿到良田都需要與政府或遷入地居民進行談判。水資源包括灌溉水和飲用水資源，相對來說都是緊張的。礦產(chǎn)資源要因地區(qū)而定，不是所有后靠安置的移民都能分配到一定的礦產(chǎn)資源，甚至說幾乎沒有移民因遷移而獲得額外的礦產(chǎn)資源分配權(quán)。 ，而且相比遷移前大多有所減少；就地后靠安置移民擁有的經(jīng)濟資源量也相對較少雖然水庫移民按照國家標準可以享受相應的資金補貼，但在基礎(chǔ)設(shè)施方面，其基本的房屋、道路、橋梁、飲水、電力等設(shè)施都遭到破壞，在遷入地重建需要相對較多的資金投入。 ，其人力資源的總量和質(zhì)量與遷移前沒有多少變化；就地后靠安置移民的社會資源受到的影響很小社會資源既包括正式的制度資源，也包括非正式的制度資源。正式的制度資源包括各級政府或相關(guān)部門出臺的正式制度、政策和規(guī)定；非正式制度資源包括社會聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，當然還包括家庭和個人的社會地位以及影響力。 ，因為他們幾乎是整個村莊集體遷移，所以其社會聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)沒有太大的變化。

三、五強溪水庫移民的生存與權(quán)利狀況

本次調(diào)查從湖南省沅陵縣五強溪庫區(qū)抽取了駝子口村、大莊坪村和肖家橋村三個行政村為樣本，這三個行政村都是實行就地后靠安置模式。駝子口村早在1986年就開始后靠安置，地理位置相對偏遠，現(xiàn)在距離長吉高速公路仍有30多公里，距離集鎮(zhèn)有15公里；但人口較多，共有10個村民小組、469戶、1468人，在這些人口當中，移民人口有438戶、1339人；盡管移民人數(shù)不少，但其土地在全村的比例很小。大莊坪村人口不是太多，只有965人，外出務工收入與國家移民直補資金是他們的主要收入來源；還有少量村民利用村所在區(qū)域的水面開展養(yǎng)殖業(yè)，增加了一定的收入。肖家橋村人口數(shù)量很少，屬于庫區(qū)的淹沒村之一；現(xiàn)在，全村只有137戶、547口人；他們被淹沒的稻田有465畝、耕地有528畝。通過這次調(diào)查，反映出移民的生存狀態(tài)與權(quán)利狀態(tài)都不理想，存在著“邊緣人”（唐利平，2005）的特點，主要表現(xiàn)在如下三個方面：

1．生存空間狹小

水庫移民遷入安置地會導致當?shù)鼐用窕颍ê停┮泼裆婵臻g的縮小。與其他類型的移民不同，就地后靠安置移民并沒有離開家鄉(xiāng)，只是將其生產(chǎn)和生活范圍向后推移了一些，具體來說是從淹沒線下搬遷到淹沒線以上。因為庫區(qū)的土地資源本來就緊張，而水庫又會淹沒一部分土地，相對來說，庫區(qū)土地上的人口密度更大了。實際上，移民產(chǎn)生之后，人地矛盾非常尖銳，而人口的增加并沒有帶來相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施的完善，反而進一步加劇了生產(chǎn)條件與生產(chǎn)需求之間的矛盾，移民的生活質(zhì)量并沒有提高，反而越來越差。所調(diào)查的三個村耕地面積本來就很稀少，移民搬遷進來之后，人均耕地面積驟降，馱子口村、大莊坪村、肖家橋村的人均可耕地面積分別只有0.03畝、0.3畝、0.15畝。生存空間的縮小，不僅表現(xiàn)在可耕地少上，還表現(xiàn)在移民的生存技能低下以及自我認知的扭曲等方面。

在所調(diào)查的移民中，勞動技能都很缺乏：除務農(nóng)以外，有51.5%的移民沒有任何謀生技能，只擁有一項謀生技能的占31.8%。這樣的生存技能是無法參與正常的市場競爭的，即使有就業(yè)機會也無法取得任何優(yōu)勢。同時，由于可耕地面積非常少，原有產(chǎn)業(yè)被迫減產(chǎn)、停產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)，沒有多少技能的移民只能依靠出賣簡單的勞動力來維持基本的生活。

移民生存能力的低下也導致其自我認知出現(xiàn)了一定的扭曲：他們認為自己為國家的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大的貢獻和犧牲，因而出現(xiàn)了“等、靠、要”等不勞而獲的思想和其他悲觀心理。有些移民不太愿意通過自己的努力來改變生活境況，而是希望得到社會救助。比如，在“最希望得到的社會救助”一項當中，25.8%的移民希望得到錢財，15.1%的移民希望得到直接的就業(yè)機會；50%的移民完全贊同“政府應該對自己的生活負責”這一說法，但只有36.4%的移民相信“政府會對其生產(chǎn)生活做出妥善的安置”。雖然他們羨慕城市的生活，但有51.5%的移民認為完全沒有機會搬遷到城市；對未來三年的生活狀況，有72.7%的移民認為改變的機會很少或者根本沒有。

2．資源窘迫

移民的生存空間狹小與其資源存量以及資源占有能力有極大的關(guān)系。

除水資源以外，庫區(qū)的自然資源很少：15%的移民局工作人員認為幾乎沒有可開發(fā)利用的自然資源，75%的工作人員認為比較少，10%的工作人員認為非常少。但移民區(qū)的水資源是比較豐富的，利用率也較高。庫區(qū)有170萬平方公里的水面，從沅陵縣來看，其庫區(qū)有效水面常年保持在25萬畝。正是因為有這么優(yōu)越的水域，所以水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)一直是該地區(qū)的重要產(chǎn)業(yè)。如駝子口村從1995年即開始網(wǎng)箱養(yǎng)魚，之后又進行不斷的改良；2003年該村與縣水產(chǎn)公司聯(lián)合，采用“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，從原來養(yǎng)殖草魚、鰱魚等家魚，轉(zhuǎn)變?yōu)橐M美國斑點叉尾鮰，增加了移民的收入來源。但因為其他原因，其效果并沒有完全體現(xiàn)出來。另外，該村的林地資源也相對豐富。其林地面積有1.3萬畝，其中4 000畝是在移民群體出現(xiàn)之后人工造林而來，600畝是從2000年開始的退耕還林而來，500畝來源于荒山改造。這些林木為該村帶來了70萬元的國家退耕還林和荒山造林等補貼。

在經(jīng)濟資源方面，三個移民村的人均收入水平普遍處于國家貧困線以下：家庭年收入在3 000元以下的移民占53%，3~5口人的家庭中有68.2%的家庭年收入在5 000元以下，即屬于貧困家庭。這么低的收入水平，與原來的收入水平相比、與原居民的家庭收入相比都有不小的差距，令移民非常不滿意。如，約有45.5%的移民認為現(xiàn)有收入低于原有收入、18.2%的人比較不滿意現(xiàn)有收入、1.5%的人對現(xiàn)有生活非常不滿意；而在同當?shù)鼐用襁M行對比時，39.4%的移民對自己的家庭收入感到不滿意，182%的移民感到比較不滿意，3%的移民感到非常不滿意。經(jīng)濟資源除了收入之外，還表現(xiàn)在基本生活設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面：盡管水電基本能夠得到保障，但是不足以令其滿意，仍然有22.7%的移民對飲水條件不滿意,12.1%的移民則非常不滿意。基礎(chǔ)設(shè)施方面，從村里通往縣城只有一條盤山公路，往來需要3個多小時，這也導致移民區(qū)的產(chǎn)品只能簡單地外銷，難以進行深加工。

移民的社會資源也很少。就地后靠安置模式并沒有破壞移民原有的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，但對移民的社會融入并沒有太多的幫助。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認為鄰里關(guān)系非常親密的移民只占34.8%，認為比較親密的占22.7%，認為關(guān)系一般的有36.5%。鄰里關(guān)系實際上也并不被移民看作社會資源，因為有728%的移民明確表示沒有任何對自己有幫助的社會關(guān)系，僅有9%的移民表示有2個以上的強有力的社會關(guān)系。

3．權(quán)利難以伸張

移民收入低、可用資源少、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)單一是其資源貧困的主要表現(xiàn)，也是其權(quán)利貧困的表現(xiàn)。除了資源所有權(quán)外，移民也較少擁有其他權(quán)利。

移民受教育的權(quán)利沒有被滿足。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)移民的受教育程度很低，93.9%的移民只有高中及以下文化程度。實際上，當?shù)氐膶W校供給也存在問題。比如，移民村的兒童都集中在一所學校讀書，該學校位于鎮(zhèn)上，實行小學和初中全托制。移民們對學校的教育也很不滿意，特別是其中的教學環(huán)境和教師水平。另外，即使在義務教育階段，有22.7%的移民表示需要借錢才能供孩子讀書，因為每年的教育成本都要花去家庭大半以上的開支。

移民中很少有享用文化權(quán)利的意識，也沒有足夠的動機去汲取文化。移民們平時的主要話題在于鄰里之間的家?，嵤拢ㄕ?4.2%），對時政要聞和致富經(jīng)驗的討論只占6.1%和7.6%。由于地理位置偏僻，信息閉塞，對外界的信息只能通過外出務工人員的傳播或電視來接收。村里的閱覽室也沒有發(fā)揮多大的作用，駝子口村有一個藏書約2 000冊的閱覽室，但圖書大多比較陳舊，也很少有村民來看書。這樣的情況下，還有43.9%的移民認為圖書報刊非常多或比較多，只有36.4%的移民認為比較少。

移民的社會保障權(quán)也很難得到落實。有些是因為交通和環(huán)境的惡劣使得移民們的部分權(quán)利無法得到保障，甚至造成有病不敢看、老來無保障的情況。社會對移民區(qū)的關(guān)注較少，政策和措施在實際執(zhí)行中沒有靈活性，使得移民區(qū)的社會保障過于單一和缺乏公平。移民們的生活質(zhì)量低下，大量的開支集中于社會保障領(lǐng)域，比如老人的看病就醫(yī)與小孩的教育花費等，甚至入不敷出。調(diào)查中，在問到“當身體生病時，您會選擇到哪里看病”時，有439%的移民選擇到中小醫(yī)院，33.3%的移民選擇到診所看病，還有7.6%的移民選擇自己買藥——這是一種最為便宜的看病方式，卻也是無奈的選擇。

四、通過政府介入來保障移民權(quán)利

移民資源的貧乏導致其權(quán)利無法伸張，此時必須由政府介入，通過政策手段來推動安置區(qū)移民權(quán)利的實現(xiàn)及其能力的提升，并逐漸使其擺脫資源貧乏狀態(tài)，進而消除移民貧困。

1．發(fā)展市場經(jīng)濟，促進公平交易和自主發(fā)展庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，市場體系也不完善，需要政府從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面進行調(diào)整，促進市場經(jīng)濟的良性發(fā)展。比如，庫區(qū)水質(zhì)很好，非常適合無公害水產(chǎn)養(yǎng)殖，所以移民們養(yǎng)殖美國叉尾鮰。然而，這種單一養(yǎng)殖模式不能迅速應對各種意外情況，氣候條件等的變化經(jīng)常造成移民財產(chǎn)的損失（2009年4月移民養(yǎng)殖的叉尾鮰就暴發(fā)過嚴重的魚病疫情）。此外，由于深加工不足和產(chǎn)業(yè)鏈不長，漁業(yè)養(yǎng)殖也很容易受到美國技術(shù)壁壘和金融危機的影響。在2007年發(fā)生的中美貿(mào)易摩擦使沅陵縣水產(chǎn)品出口受到影響，導致1 000多噸鮰魚滯銷。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一、市場的不完善都使得移民的交換權(quán)利難以得到實現(xiàn)。而這些情況的出現(xiàn)，與政府職能的缺失有著必然的聯(lián)系。在知識水平與能力素質(zhì)普遍較低的移民區(qū)，政府應該提供更加有力的市場支持，讓移民的產(chǎn)品更加具有競爭力。

目前，應改變原來的以“福利性的無償投入”“撒胡椒面分散式投入”以及“輸血式的生活救濟投入”為主的扶持方式（湖南省委政研室，2008），通過規(guī)范合理的制度來促進市場的形成和完善，以政策優(yōu)惠或者發(fā)展規(guī)劃來吸引企業(yè)和人才進入庫區(qū)。要因地制宜，利用資源優(yōu)勢，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，重點發(fā)展有特色的水產(chǎn)品和茶產(chǎn)品（如叉尾鮰、碣灘茶等），并逐步推廣，形成規(guī)模效應，建立一批優(yōu)質(zhì)基地。此外，還應利用庫區(qū)山清水秀、空氣清新、環(huán)境優(yōu)美的特點發(fā)展旅游業(yè)，并進一步加強品牌宣傳。

針對移民知識能力不足的現(xiàn)實，需要建立和完善風險防范機制，為移民實現(xiàn)其權(quán)利提供保障。如果移民問題處理不當，就可能會給移民的生產(chǎn)、生活帶來許多的困難，使移民和安置地所在社區(qū)潛在的各種矛盾、沖突趨于活躍，甚至產(chǎn)生比較嚴重的社會風險（唐傳利 等，2002）。如果對風險沒有很好的控制，就會導致更加嚴重的社會問題，進而導致移民貧困加劇或者次生貧困的產(chǎn)生（陳紹軍 等，2003）。就叉尾鮰的養(yǎng)殖而言，移民普遍的管理水平不高，風險意識不強，造成了在2009年暴發(fā)大規(guī)模的疫情。政府要有意識地引導移民調(diào)整養(yǎng)殖規(guī)模和養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，給予他們更多的貸款補貼，發(fā)展多品種的魚類養(yǎng)殖。此外，應該規(guī)范風險補償機制，合理區(qū)分移民與經(jīng)營者、投資者在風險損失中所應該承擔的責任；還需要建立風險保障基金，給予移民適當?shù)木葷?，強制購買保險以減少移民風險損失，并通過培訓提升移民風險防范意識。

2．加強教育培訓，提升移民能力

移民素質(zhì)整體較低，不能很好地利用資源，需要政府從改善教育入手，積極推進教育文化事業(yè)在庫區(qū)的發(fā)展。有學者指出：“社會排斥是比貧困更復雜、更具有綜合性的問題，它不僅僅是經(jīng)濟上的貧困，而且還體現(xiàn)在社會交往、精神生活等多個方面。我國有必要構(gòu)建統(tǒng)一的勞動力政策，不能因為農(nóng)產(chǎn)品的價格低而降低農(nóng)村勞動力的價格。只有這樣，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移及非農(nóng)性的就業(yè)才將促進整體社會的融合?！保◤埿挛模?010）但是，要徹底改變這種狀態(tài)，僅有經(jīng)濟上的開放市場還不夠，還需要從政治、文化等各個方面來進行改變。比如，庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育模式為集中寄宿制，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一所學校，這樣一方面增加了家庭的教育成本，另一方面使得照顧小孩的責任都落到了老人的身上，不利于小孩未來素質(zhì)和能力的提升，進而影響到整個社會的公平。

首先，政府需要主導移民的勞動技能培訓。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，一個人支配糧食或者支配其他其希望獲得或擁有的能力，都取決于他在社會中的所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系（森，2001）189。移民們的權(quán)利沒有得到滿足，在很多情況下是由于其能力不足。比如，沒有相應的技能，就沒有較好的收入來源，其基本的保健需要（醫(yī)療衛(wèi)生、教育等）就無法得到滿足，甚至連最基本的家庭生活必需品都可能無法滿足；這樣又會使移民們失去提升能力的機會，形成惡性循環(huán)。如前所言，移民區(qū)的教育培訓不到位，這很容易出現(xiàn)“貧困文化”，從而產(chǎn)生惡性循環(huán)?！柏毨幕币环矫骟w現(xiàn)出窮人在強加的社會價值規(guī)范下無法獲得成功的無奈世界銀行的相關(guān)研究指出，遷移導致移民原有的社會體系遭到破壞，人們被重新安置到一個資源競爭更加激烈的環(huán)境中，移民原有的組織結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系網(wǎng)受到破壞，家族群體被分散，減弱了移民的社會特征，降低了傳統(tǒng)勢力以及潛在的互相幫助的作用，從根本上來說是社會支持的減少（游愛軍 等，2000）。Andrews通過研究發(fā)現(xiàn)，如果一個個體在高應激狀態(tài)下，缺乏良好的應對方式，那么心理損害的危險度能高達43.3%，是普通人群的兩倍（楊輝 等，2010）。 ，另一方面體現(xiàn)出窮人甘于生活在自己的文化圈內(nèi)（周怡，2002）。只有通過政府的介入才能打破這種文化怪圈，使移民意識到能夠通過自己的努力來打破某種“宿命”。一位移民局干部認為“給移民再多的補償，不如讓他們學會技術(shù)，有自力更生的能力，這樣他們會受益更多”，這是非常有道理的。要通過教育、培訓和宣傳，使移民從“被救助者”的心理和身份上解脫出來，在思想上自食其力。

其次，政府要在行動上更加關(guān)愛移民，要以高度的政治責任感認真做好各項工作。對上訪群眾要認真接待，及時疏導情緒，合理依法解決各項遺留問題；要定期排查安置區(qū)內(nèi)存在的各種隱患，及時發(fā)現(xiàn)和化解矛盾；要組織專業(yè)的心理輔導團隊，定期進駐移民區(qū)，對移民進行心理疏導，幫助他們樹立信心；要搭建各種可供移民交流的業(yè)余文化生活平臺，促使他們重建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

最后，政府還應該培養(yǎng)移民參與各類公共決策的能力。世界銀行研究表明，移民如果能夠主動參與移民安置與規(guī)劃，那么遷移中的沖突和誤會就會減少，移民的滿意度就會增加，從而相應的增加了長期的穩(wěn)定性（游愛軍 等，2000）。在2006年出臺的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）中就明確規(guī)定，編制移民安置規(guī)劃大綱應當廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見，必要時，應當采取聽證的方式。作為指導移民工作的政策規(guī)范，所有相關(guān)的政策都應該以移民的利益為中心，從前期的規(guī)劃到后期的安置都應該有科學合理、系統(tǒng)規(guī)范的安排，充分體現(xiàn)出全局性與前瞻性。移民政策的公平性與公正性也很重要，現(xiàn)實中，因為新老庫區(qū)的補償標準不同，同是水庫移民，享受的待遇不同，很容易導致移民的群體性矛盾（邱中慧，2008）。因此，在涉及移民的搬遷、安置和恢復重建等各個方面，移民都應該有發(fā)言權(quán)。

3．創(chuàng)造良好環(huán)境，推動移民權(quán)利實現(xiàn)

對于庫區(qū)，尤其是移民安置區(qū)的后續(xù)發(fā)展，需要政府切實履行其職責。五強溪庫區(qū)移民發(fā)生較早，而在早期由于對移民的重視程度并不高，補償和安置水平都很低?！稐l例》規(guī)定，2006年6月30日以前搬遷的納入扶持范圍的移民，自7月1日起再扶持20年，每人每年補助600元（平均每人每月50元）。在與移民局工作人員的訪談中得知，后期補貼的總量是很有限的，如《條例》之前應到位的資金總額為2 000萬元，但按年來看，只有三年有資金進入，分別是430萬元、515萬元、660萬元，離2 000萬元還差300多萬。根據(jù)《條例》規(guī)定，每年補助資金提高到700萬，但資金能否準時到位卻是一個頭疼的問題。對于移民來說，資金的到位率就更低了，他們每月的補貼需要經(jīng)過層層的審批，甚至會推遲半年才發(fā)放到手中。

政府在項目資金管理方面也存在諸多問題。沅陵縣做過一些政策探索，比如，2003年以省政府出臺的“三增三減”政策為依托，探索在投入資金給定、投入對象給定的前提下提高移民資金使用效益的新模式。組建了湖南省五強溪庫區(qū)投資開發(fā)有限責任公司，推行“公司+基地+移民”的開發(fā)模式，讓開發(fā)公司、龍頭企業(yè)與農(nóng)戶結(jié)成緊密的利益共同體，在共同發(fā)展中促進移民增收（湖南省委政研室，2008）。在這一模式下，投資開發(fā)公司主要通過貼息貸款的方式來扶持農(nóng)戶，幫助養(yǎng)殖戶自主創(chuàng)業(yè)；而且還規(guī)定，當養(yǎng)殖戶利用這些資金有盈利之后，必須返還資金以幫助其他移民養(yǎng)殖戶。但是，一些養(yǎng)殖戶要么虧損而無力還貸，要么雖然盈利了卻自認為吃虧，也不愿意還貸，從而造成了很大的混亂。

五強溪庫區(qū)對外交通不便，移民村通往外面往往只有一條盤山公路，有46.7%的移民對交通狀況不滿意。除了交通不便之外，庫區(qū)還經(jīng)常發(fā)生自然災害。就地后靠安置模式能夠從一定程度上節(jié)省移民安置成本，但也造成了極大的土地壓力和資源壓力。單位區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量的增加勢必對生態(tài)環(huán)境等造成負面影響，比如林地、樹木、植被等都因此在一定程度上受到破壞，水土流失嚴重。但這些生態(tài)問題又不能通過二次移民來解決，因為生態(tài)移民相對來說花費的成本更多，要求也更高。這些都需要政府對移民進行合理的補貼。

對于政府來說，一方面，應要完善庫區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。比如：交通狀況方面，要加快高速公路的建設(shè)；基本生活條件方面，要盡快消除用電難、吃水難的現(xiàn)象，加快危房修葺和加固工程，改善移民住房條件。有了基本的自然條件和環(huán)境，移民就有可能走出庫區(qū)，踏入外面的市場；同樣外面的資源也可以更方便地進入庫區(qū)的市場，從而實現(xiàn)雙贏。另一方面，要將移民生活水準的提高作為考核庫區(qū)政府的政績標準之一，促使地方政府充分認識到移民工作在穩(wěn)定社會、發(fā)展經(jīng)濟上的重要作用，切實關(guān)注移民的生活和生產(chǎn)問題，科學、高效、持續(xù)地解決移民貧困問題。

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Emigrants Resources, Rights, Poverty and Settlement

Area Development

—The Survey Based on the Emigrants Settlement in Wuqiangxi Reservoir

by Settling the Emigrants Backwardly and LocallyXU Yuanyuan1, ZHANG Yan2

(1. School of Public Administration, Central South University, Hunan Changsha 410083, China;

2. Zhejiang Geely Holding Group, Zhejiang Ningbo 310051, China)

Abstract: The emigrants who were settled backwardly and locally in the construction of the reservoir are a special group of poverty emigrants, the spot survey on the emigrants settled backwardly and locally in Wuqiangxi Reservoir shows that the emigrants have small living space, embarrassed available resources and unpromoted rights. Currently, the lacking of resources in the majority of Chinese emigrants causes the rights of the emigrants to be difficult to be protected, further to produce ubiquitous emigration poverty. As a result, the right protection and capacity improvement of the emigrants must be implemented by government participation and policy regulation in order to help the emigrants to get rid of resources insufficiency and to boost the economic development in their settlement areas so as to eliminate emigration poverty. In practice, China needs to develop marketoriented economy to promote fair trade and autonomous development, consolidate education and training to improve the capacity of the emigrants, and create good environment to help the realization of the emigrants rights.

Key words: emigrant resources; emigrants rights; emigrant poverty; resources poverty; right poverty; natural resources; economic resources; social resources; resources exchange rights; reservoir emigration; backward and local settlement of the emigrants

CLC number：F126；C922；D422.7Document code：A Article ID：16748131（2014）04003707

（編輯：南北）