新型城鎮(zhèn)化的幾點(diǎn)思考

□ 宋林飛

黨的十八屆三中全會指出：“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。這體現(xiàn)了本屆政府將新型城鎮(zhèn)化作為改革重點(diǎn)的決心。經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，社會也要轉(zhuǎn)型。社會轉(zhuǎn)型的標(biāo)準(zhǔn)之一就是城市化率，城市化率超過50%以后就算告別鄉(xiāng)土社會，進(jìn)入城市社會。面對一個以城市為主導(dǎo)的社會，我們社會學(xué)界面臨很多新的研究課題，這樣一個社會有什么問題，我們怎么去解決，發(fā)現(xiàn)問題以后如何從理論上、從政策上解決這些問題，都值得深入探討。

一、要理性思考新型城鎮(zhèn)化

30多年來，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，也存在一些亟需解決的突出問題。比如大規(guī)模的留守群體，如果戶籍制度改得好，大家都整體動遷，留守老人、留守婦女、留守兒童就減少。所以，十八屆三中全會文件里提出新型城鎮(zhèn)化就是人的城鎮(zhèn)化，或者說以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是深化改革的重要抓手，它能夠解決過去城鎮(zhèn)化的一些問題，但我們必須要對它加以理性地思考。具體包括五個方面：

第一個是不完全城鎮(zhèn)化的問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年全國的城鎮(zhèn)化率為52.57%，比2000年高了16.3個百分點(diǎn)。相較于目前35%左右的戶籍人口占比，幾乎接近18%左右的人口還未能實(shí)現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化。農(nóng)村居民進(jìn)入城市工作和生活，在統(tǒng)計上他們變成了常住人口，但是缺乏完全的市民待遇。筆者早在上世紀(jì)90年代就開始提新市民，探討新老市民的融入問題。中國現(xiàn)在是個真正的“三元社會”，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來一個表面上的三元結(jié)構(gòu)——農(nóng)民、農(nóng)民工和市民。一方面，農(nóng)民工群體非常特殊，他們的收入被計算在農(nóng)民收入里面，所以表面上看現(xiàn)在農(nóng)民收入增長較快，實(shí)際上農(nóng)民增收主要來自城市的收入，真正的農(nóng)民收入增長并沒有那么快；另一方面，農(nóng)民工的收入在城里，消費(fèi)也在城里，但是消費(fèi)不計算在城里，這樣既抬高了農(nóng)民的收入，也抬高了城市居民的收入?？傊?，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化，從土地、規(guī)模、名義都解決城鎮(zhèn)化問題，但是從實(shí)質(zhì)內(nèi)涵來看，農(nóng)民工還沒有完全享受市民待遇，是不完全城鎮(zhèn)化的政策。

第二個是嚴(yán)重污染問題。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重污染問題，越是發(fā)達(dá)的地方，這個問題越是有教訓(xùn)。過去，我們試圖撇開“先發(fā)展、后治理”的傳統(tǒng)工業(yè)化模式，但事實(shí)上我們的許多東部發(fā)達(dá)地區(qū)就沒能避開，希望其他后發(fā)地區(qū)不要重蹈覆轍，但事實(shí)上，許多地方仍然存在重走老路的跡象。筆者曾經(jīng)到中西部地區(qū)考察，在調(diào)研過程中看到有些地方冒黃煙，筆者問陪同的縣委書記：“你建一個化工廠，新農(nóng)村建設(shè)居民怎么?。俊睂Ψ骄吐裨蛊髽I(yè)老板不能在這個時候排放廢氣。這說明了傳統(tǒng)工業(yè)化、城市病的污染問題。馬克思主義經(jīng)典作家曾有兩個重要觀點(diǎn)，除了階級斗爭，還有一個污染問題帶來社會謀殺現(xiàn)象，這個大家沒重視。譬如，恩格斯曾提及他家前面有一條被污染成紅色的河，他說：“這條狹窄的河流泛著紅色波浪，時而急速時而緩慢地流過煙霧彌漫的工廠廠房和堆滿棉紗的漂白工廠?！雹佟恶R克思恩格斯全集》（第二卷），北京：人民出版社，2005年版，第39頁。今年以來，全國各地的霧霾天越來越嚴(yán)重，可以說是一次生態(tài)危機(jī)，非常值得我們?nèi)シ此肌?/p>

第三個是“拼資源”的問題。近十年來城鎮(zhèn)人口增長13%，而城市面積擴(kuò)展了60%。盡管這樣也大致能體現(xiàn)土地范圍的擴(kuò)張和人口的增長，但現(xiàn)在我們的城鎮(zhèn)建設(shè)用地太多，發(fā)達(dá)國家是82.4平米，發(fā)展中國家是83.3平米，中國現(xiàn)在仍達(dá)133平米，我們的土地浪費(fèi)相當(dāng)嚴(yán)重。②《國土部：中國城市人均用地133平方米 高于發(fā)達(dá)國家》，http://www.china.com.cn/news/2010-03/29/content_19709848.htm，2010年3月29日。還有一個問題是公共資源配置不合理。現(xiàn)在討論到這個題目，就要回答一個問題，特別是習(xí)近平總書記提出的題目，就是大城市怎么瘦身、消腫，就是要嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，如何控制？有學(xué)者提出積分制，有的人建議還要考試，有的人說要看他的文化程度，諸如此類提了很多種辦法。筆者認(rèn)為，大城市的人不能太自私，凡是在大城市生活的學(xué)者、官員等，都不應(yīng)該反對農(nóng)民進(jìn)城，應(yīng)該通過公共資源向外疏散去實(shí)現(xiàn)城市瘦身。譬如，三甲醫(yī)院、高校要建一些分院和分校，還有一些省級單位都可以向外移動。如此一來，北京、上海、廣州等大城市就不會有這么大的規(guī)模。

第四個是城市人口規(guī)模的問題。目前，大城市確實(shí)是太擁擠，規(guī)模太大。廣州現(xiàn)在已經(jīng)超過東京，達(dá)到1400萬，北京的規(guī)?，F(xiàn)在已經(jīng)超過控制強(qiáng)規(guī)1800萬，現(xiàn)在已經(jīng)突破2000萬。他們征求筆者的意見，要不要改變大城市、中小城市的標(biāo)準(zhǔn)，目的就是要制定政策，以后大城市特別是特大城市要控制。筆者認(rèn)為，一方面規(guī)模要提，不提的話，不大不小的城市也作為特大城市，結(jié)果都要控制；另一方面也不一定能夠絕對標(biāo)準(zhǔn)化，有的地方資源稟賦好，比如有的地方城市缺水，城市規(guī)模不能太大，而有些地方規(guī)模稍大一些也可以，畢竟不同的地方承載能力不同。在國外，社會學(xué)者都要測定上班路上的時間有多長，筆者也做過相關(guān)研究。在歐洲人們認(rèn)為花在上班路上的時間是27分鐘左中，現(xiàn)在我們很多人認(rèn)為是40分鐘左右或者是40分鐘以上，當(dāng)然，各地的情況也不盡相同。

第五個是地方政府盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化。地方政府盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化有很多種因素，有合理的，也有不合理的。還有一個財權(quán)和事權(quán)不一致的問題，不過這次《決定》明確提出要“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。比如，財政轉(zhuǎn)移支付要考慮農(nóng)民工市民化的問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題。所以說盲目地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，結(jié)果出現(xiàn)了一些空城和“鬼城”，確實(shí)對這個要引起重視。城市不要人為造，一定要有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。2011年地方政府的國有土地出售招拍掛收入超過三萬億，相當(dāng)于地方政府財政收入80%以上。筆者建議，能否把房地產(chǎn)稅交給中央，把產(chǎn)業(yè)稅換給地方。宏觀調(diào)控的長效機(jī)制是搞房產(chǎn)稅、物業(yè)稅。物業(yè)稅有利于未來抑制房價有一定的作用，當(dāng)然限購可以抑制，搞統(tǒng)一財產(chǎn)登記也能抑制。

二、新型城鎮(zhèn)化務(wù)必堅持三個尊重

1982年筆者曾經(jīng)在《中國社會科學(xué)》上發(fā)表論文《農(nóng)村勞動力的剩余及其出路》④參見宋林飛：《農(nóng)村勞動力的剩余及其出路》，《中國社會科學(xué)》，1982年第5期。，主張農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)村勞動力大量剩余的問題?，F(xiàn)在中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民完成了這一階段性的任務(wù)——從不到20%的城鎮(zhèn)化率一下子推進(jìn)到50%以上。在當(dāng)年的調(diào)查過程中，我們看到，到處都是腳手架，到處都是工地，城鎮(zhèn)建設(shè)都搞得很好，所以在這種情況下對城鎮(zhèn)化怎么看，首先要肯定它的成就，但同時又要發(fā)現(xiàn)問題。現(xiàn)在講新型城鎮(zhèn)化，就是原來走的城鎮(zhèn)化的路子不是什么都錯的，有的是對的，有的是不對的，有的是很不對的，必須要這樣來理解認(rèn)識我們的城鎮(zhèn)化率的過程。十八屆三中全會提了一個“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。，這句話后面馬上緊接著“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。新型城鎮(zhèn)化是中央一貫的認(rèn)識，不可能改變。筆者認(rèn)為，要完善城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展的體制，務(wù)必要做到“三個尊重”：

第一要尊重規(guī)律。城鎮(zhèn)化是有規(guī)律的，我們要認(rèn)識規(guī)律并尊重規(guī)律，如果跟規(guī)律相違背，那以后就會出錯，因此要科學(xué)引導(dǎo)城鎮(zhèn)化，不要盲目的推進(jìn)。現(xiàn)在各地搞城鎮(zhèn)化，有的地方有點(diǎn)擔(dān)心，搞了很多，恐怕會浪費(fèi)土地等各種資源。如何把農(nóng)村搞得更好一些，城鎮(zhèn)化究竟怎么推進(jìn)，城鎮(zhèn)化究竟有什么規(guī)律，需要深入思考。筆者曾經(jīng)介紹過德國的塞德爾基金會所倡導(dǎo)的等值化的理念得到實(shí)踐，通過土地整理、村莊革新等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市生活不同但等值的目標(biāo)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)得以平衡發(fā)展。要使住在鄉(xiāng)村里面的居民享受城市文明，這個城鎮(zhèn)化意味著在城市集聚，不是非農(nóng)人口的概念。

第二要尊重市場。這次改革的主要內(nèi)容就是處理好兩個關(guān)系，即要處理好政府與市場的關(guān)系，還要處理好政府與社會的關(guān)系。政府與市場的關(guān)系，就是尊重市場，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓市場起自主決策，政府只有在市場失靈的時候要干預(yù)。還有一個，市場在扭曲的時候政府要干預(yù)，比如說房地產(chǎn)泡沫大了，要宏觀調(diào)控。政府不能什么事情都去管，管多了以后，市場發(fā)育不足，社會組織也難以迅速成長。習(xí)近平總書記提出三個“進(jìn)一步”，第一個進(jìn)一步就是解放思想，這個鄧小平同志也講過，大家比較熟悉。第二個進(jìn)一步，是解放生產(chǎn)力，鄧小平同志也講過，也比較熟悉。第三個進(jìn)一步，就是把“進(jìn)一步解放思想，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，進(jìn)一步解放和增強(qiáng)社會活力，”放在一起講還是第一次，進(jìn)一步解放和增強(qiáng)社會活力，政府與市場的關(guān)系要處理好。所以說政府要轉(zhuǎn)變職能，要尊重市場。

第三是尊重人民。人民是社會的主體，政府要跟社會搞好關(guān)系，要尊重人民的主體地位。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在新型城鎮(zhèn)化的前面加了一個社會共識，后面加了一個法制保障。首先，對社會管理要有共識，有共同的價值觀念，要公平等等，有共享等等，有一些基本的理念，共同來參與，這些理念都要進(jìn)入社會管理，其次，法制保障很重要。因?yàn)槟阋?guī)范，不能社會管理是政法系統(tǒng)直接管，政法系統(tǒng)為主，但也有社會其他主體的參與，社會治理某種意義上就是社會更多的參與，各種社會團(tuán)體、各種社會組織，公民、個人都要參與這個社會主體，把這個社會治理好。

三、要積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

首先要積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。十八大報告提出新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，它與現(xiàn)代化直接相關(guān)聯(lián)，因?yàn)楝F(xiàn)代化就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、民主化、生態(tài)化這些理念。毫無疑問，城鎮(zhèn)化是非常重要的，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，這個是現(xiàn)階段我國一個重大戰(zhàn)略。在現(xiàn)在城市化進(jìn)程較快的時期，如果某一個社會主體不積極推動，政府不積極，這就不是尊重規(guī)律來辦事。城鎮(zhèn)化在30% -70%之間是較快的一個時期，現(xiàn)在，城鄉(xiāng)收入差距大是導(dǎo)致中國的貧富差距的重要原因。縮小收入差距的關(guān)鍵在于結(jié)構(gòu)性改革，包括收入再分配、稅制和社會福利改革等。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化有助于降低城鄉(xiāng)間收入和財富差距，當(dāng)然必須經(jīng)過精心設(shè)計并加以落實(shí)?，F(xiàn)在我國城鎮(zhèn)化率是53%多一點(diǎn)，這樣的城鎮(zhèn)化率，筆者認(rèn)為今后還有20年時間的較快發(fā)展，盡管這個速度和以前比，會有所降低，但不管怎么講，還是快速的增長時期。

李克強(qiáng)總理說城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需，是擴(kuò)內(nèi)需的最大潛力所在③《在改革開放進(jìn)程中深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略》，《人民日報》2012年2月16日。，筆者非常贊同。城鎮(zhèn)化確實(shí)是未來擴(kuò)大內(nèi)需的最大的潛力所在，也是現(xiàn)代化的必由之路，所以我們要推進(jìn)“四化”同步，關(guān)鍵還是新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化。這是現(xiàn)代化的兩個主要潮流，這個潮流都要新型的，非新型的工業(yè)化是污染，非新型的城鎮(zhèn)化，比如說浪費(fèi)耕地，因?yàn)槲覀兲幵谝粋€城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的時候，我們應(yīng)該順應(yīng)這個潮流要采取積極的態(tài)度對待?？傮w而言，我們講50%多，還有20個多個百分點(diǎn)要發(fā)展，當(dāng)然我們還要培育。但是，從機(jī)遇來講，有的地方還有潛力。從2010年底的數(shù)據(jù)來看，前三位是上海、北京、天津，包括像浙江已經(jīng)接近70%，還有江蘇的蘇南，前10位是浙江、廣東、黑龍江、吉林、遼寧、江蘇等省份，前10位城鎮(zhèn)化率均值為70%左右。當(dāng)然，我們要重視質(zhì)量，因?yàn)閿?shù)量到達(dá)一定的地步的時候質(zhì)量也很重要。后面10個省城鎮(zhèn)化率低一點(diǎn)，潛力更大，很可能這些地區(qū)要加快速度，要提速。從區(qū)域發(fā)展來看，有一部分地區(qū)也在加速的發(fā)展，有的地方雖然在減速的時期，但仍然是比較快的。

目前，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率究竟多高，沒有一個規(guī)律，城鎮(zhèn)化率什么時候完成也沒有一個規(guī)律。發(fā)達(dá)國家一般來說都超過70%，但是也有發(fā)達(dá)國家60%以上。發(fā)達(dá)國家一般超過70%以上，美國現(xiàn)在是82%，日本是91%。這些都是前幾年的數(shù)據(jù)，但是現(xiàn)在變化不大。德國是74%，像這樣的城鎮(zhèn)化率，中國要達(dá)到多少呢，筆者現(xiàn)在比較傾向于為80%的樣子，因?yàn)槲覀冇械膮^(qū)域里面，比如說城市化率比較低的地區(qū)，不要追求達(dá)到像江浙一帶的70%、80%，也可能60%多。有一部分搞家庭農(nóng)場或者是規(guī)?；?jīng)營以后，城鎮(zhèn)化率可以低一些，地少的地方，城鎮(zhèn)化率要高一點(diǎn)，所以高的地區(qū)，都是在東部沿海和東北。前幾位里面有黑龍江、吉林、遼寧，還有江蘇、浙江、廣東，就是這一帶城市化率相對高一點(diǎn)，如果80%左右，從全國平均來看還有20多個點(diǎn)，要通過20年左右的時間，甚至30年左右的時間來完成，20年有可能達(dá)到70%以上，到80%可能還要更長的時間。所以，我們要積極地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，尊重規(guī)律，順勢而為?，F(xiàn)在，有的地方政府問，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化率對不對，應(yīng)該說要積極的推進(jìn)，我們學(xué)者積極的提供一些理論支持、智力支持?？傊?，怎么來積極的推進(jìn)城鎮(zhèn)化率，要尊重規(guī)律。

第二個為什么提出“穩(wěn)妥”。向后看成就巨大，但是問題也很突出；向前看，如果你重復(fù)過去的路，那這個城鎮(zhèn)化的質(zhì)量就不高。城鎮(zhèn)化是億萬中國老百姓不斷改善自己的生活，來實(shí)現(xiàn)小康社會，推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程，也是振興中華民族，實(shí)現(xiàn)中國夢重要的路徑，所以城鎮(zhèn)化的路要走，需要穩(wěn)妥。目前，大家有很多擔(dān)心。最近有的人提出來，既然說內(nèi)需重要，我們生產(chǎn)要投更多錢進(jìn)去，馬上有學(xué)者來算要多大的投資規(guī)模，城鎮(zhèn)化要增加投資需求和消費(fèi)需求，以后還要農(nóng)民進(jìn)城，現(xiàn)在是2.6億人進(jìn)城，未來還有4億人進(jìn)城。假如說有4億的農(nóng)民進(jìn)城，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化沒有完成，農(nóng)民進(jìn)來要有基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，這就需要大規(guī)模的投資刺激。但是，投資過后的一些負(fù)面問題已經(jīng)引起關(guān)注。總之，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)確實(shí)能夠帶來巨大的投資需求和消費(fèi)需求，為中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展增強(qiáng)動力，因?yàn)檫€有城鎮(zhèn)化在推進(jìn)，有很多人進(jìn)入城市，提高消費(fèi)水平，創(chuàng)造更多的財富，所以中國的前途、中國夢的重要內(nèi)容，坦率來講，主要在城鎮(zhèn)化上，一定要充滿著希望。現(xiàn)在有的人對城鎮(zhèn)化有點(diǎn)唱衰，會有很多問題，但是筆者認(rèn)為對城鎮(zhèn)問題不要悲觀，要積極穩(wěn)妥，就是要穩(wěn)妥地把這些存在的問題進(jìn)行改革。

第三，究竟怎么改？這次《決定》里面是提了思路。根據(jù)筆者的調(diào)查，有的可以上升為總體設(shè)計，有的是在各地進(jìn)行試驗(yàn)。數(shù)據(jù)表明，我們到了50%以后，有的地區(qū)可能速度放慢，有的速度還在加快，因?yàn)樵诓煌某擎?zhèn)化階段。從美國的經(jīng)驗(yàn)看，一般來說到50%以上，城鎮(zhèn)化率要下降，美國的城鎮(zhèn)化率是58%，減速的時期是47%，這個加速或者是減速都是在30%-70%，速度還是比較快，但是差距有限，有的是一個點(diǎn)以上，有的是一個點(diǎn)以下，但是不會太慢。

筆者認(rèn)為，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須緊緊抓住兩個核心：第一是以人為核心，第二個就是低碳問題，不要帶來太大的污染，大家對這兩條已經(jīng)有許多共識。浙江提過，廣州也提過，各種各樣的提法，各地對新型城鎮(zhèn)化都有探索。新型城鎮(zhèn)化要以改革來推動，有一個產(chǎn)城聯(lián)動問題，要以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，要有產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)支撐是它的原則，要認(rèn)真做好產(chǎn)城聯(lián)動。還有一個綠色低碳問題，筆者今年做了一個研究，關(guān)于美麗城市的評估，首先要做到民生優(yōu)先，這樣來加快農(nóng)民工的市民化的進(jìn)程。其次，做到城鄉(xiāng)一體，提升農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的意愿，進(jìn)城就當(dāng)好市民，留在農(nóng)村應(yīng)該當(dāng)職業(yè)農(nóng)民，要培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。最后，要對城市文化內(nèi)涵進(jìn)行創(chuàng)新和集成。

值得一提的是，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制。譬如，教育資源的公共化，義務(wù)教育階段的農(nóng)民工問題，要有個時間的區(qū)間，怎么來解決公辦學(xué)校里面只能吸納部分農(nóng)民工的子女，財政補(bǔ)貼也應(yīng)該把農(nóng)民工的子女納入進(jìn)去，對農(nóng)民工的子弟學(xué)校現(xiàn)在教師收入比較低。最近，江蘇省剛剛討論完，城市財政適當(dāng)補(bǔ)貼民辦外來務(wù)工子弟學(xué)校，通過財政轉(zhuǎn)移支付，改善民工子弟學(xué)校的教學(xué)條件，同時增加教師收入。