日本地方政府債券風(fēng)險控制制度及其啟示

陳會玲　羅紹明

[摘要]日本地方政府債券幾乎沒有違約事件，其風(fēng)險基本為零。這得益于其有效的風(fēng)險控制制度。日本地方政府債券風(fēng)險控制制度包括中央政府的“隱含擔(dān)?！敝贫?、審查和控制制度以及財務(wù)控制制度，具有以下幾個特性：典型的行政控制、弱化的市場機制，以及零違約風(fēng)險下的低經(jīng)濟福利。這給予中國有三大啟示。正式制度是控制地方政府債券風(fēng)險的關(guān)鍵；建立多層次風(fēng)險管理制度；風(fēng)險管理制度要順應(yīng)財政體制，即地方政府債券風(fēng)險管理制度應(yīng)“以民為本”、徹底的財政分權(quán)并非地方政府債券風(fēng)險管理制度的必然基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]“隱含擔(dān)保”制度；地方政府債券；風(fēng)險控制

[中圖分類號]F812.5 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1006—5024（2014）04—0189—04

美國穆迪公司于2012年9月聲稱：“我們將日本地方政府評級定為Aa3級（穩(wěn)?。?，與日本政府相同。這體現(xiàn)了日本中央政府與地方政府、地方交付稅平衡制度和中央政府嚴(yán)格監(jiān)管間的密切聯(lián)系。”截止2012年底，日本到期地方政府債券本息全部償還，無違約事件。按照巴塞爾資本協(xié)議日本地方政府債券風(fēng)險權(quán)重評估為0%。目前，中國地方政府債務(wù)危機比較嚴(yán)重，借鑒日本地方債券風(fēng)險管理制度具有重要的現(xiàn)實意義。

一、日本地方政府債券風(fēng)險控制制度

（一）日本中央政府的“隱含擔(dān)保”制度

“隱含擔(dān)?！敝贫戎饕獮榈胤浇桓抖愌a助制度（LoealAllocation Tax Grants System，簡稱LAT），即，當(dāng)?shù)胤秸科涠愂帐杖氩荒芮鍍斊淙總鶆?wù)時，中央政府會通過LAT提供財政援助，幫助地方政府償清債務(wù)本息。該制度假定：地方政府間財政能力的差異不是地方政府的起債條件。

LAT是中央政府調(diào)節(jié)地區(qū)財政不平衡的工具，以保證財源不足的地方政府為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗镜墓卜?wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施。其總量按國稅的一定比例計算，分別由所得稅和酒精稅的32%、公司稅的35.8%（2007財年開始調(diào)整為34%）、消費稅的29.5%，以及煙草稅的25%加總構(gòu)成。LAT由一般交付稅（簡稱RAT）和特別交付稅（簡稱SAT）構(gòu)成，分別占交付稅總量的94%和6%。RAT主要用于彌補地方政府的財政短缺，當(dāng)RAT不能滿足該某種特殊財政需求（如對付自然災(zāi)害的臨時性支出）時，用SAT補助地方政府。LAT按照總務(wù)?。∕inistry of Internal Affairs and Communications，簡稱MIC）決定的計算方法分配給那些標(biāo)準(zhǔn)財政需求超出標(biāo)準(zhǔn)財政收入的地方政府，它不資助標(biāo)準(zhǔn)財政收入較高的地方政府，如東京都。MIC在各財政年度對地方政府按照同一準(zhǔn)則計算標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政需求。計算公式如下：

交付稅量=標(biāo)準(zhǔn)財政需求一標(biāo)準(zhǔn)財政收入；

標(biāo)準(zhǔn)財政需求=單位成本×單位數(shù)（國家普查人口等）×調(diào)查系數(shù)（規(guī)模修正值）；

標(biāo)準(zhǔn)財政收入=標(biāo)準(zhǔn)地方稅收入×計算比率（75%）+地方轉(zhuǎn)移稅等。

標(biāo)準(zhǔn)財政需求的計算，包含以下幾類地方政府債券的還款成本：人口稀疏地區(qū)援助債券、臨時特別措施財政債券、臨時減稅補充債券。若對某一特定的工程項目發(fā)債融資，則不考慮地方政府的債務(wù)償還能力，償債不依賴于工程項目所在區(qū)域的稅收收入，而依靠包括從其它區(qū)域所征的國家稅收。如果一個項目可通過協(xié)商發(fā)債，且在標(biāo)準(zhǔn)財政需求計算范圍內(nèi)，該項目就具有優(yōu)先發(fā)債權(quán)，且撥款權(quán)隨標(biāo)準(zhǔn)財政需求的增加而增加?？傊ㄟ^LAT補助金制度，弱財政能力的地方政府也能夠起債。

（二）政府審查控制制度

日本地方政府起債時須與總務(wù)大臣（或都道府縣知事）協(xié)商。未經(jīng)同意的起債會被剝奪公共資金籌資資格，也不受地方交付稅制度支持。財政狀況惡化的地方政府須得到總務(wù)大臣（或都道府縣知事）許可，未經(jīng)許可不得起債。

中央政府（或都道府縣）負(fù)責(zé)審查地方政府債券。若協(xié)商后起債，中央政府可保障地方政府債券償還。財政狀況惡化的地方政府，其起債融資額會受到限制。據(jù)統(tǒng)計，2010財年許可起債的地方政府有175個（當(dāng)年地方政府總數(shù)為1793個）。

（三）財務(wù)控制制度

日本政府有審查地方政府財務(wù)狀況的專門制度。地方政府須披露相關(guān)財務(wù)信息，在財務(wù)惡化的早期階段受援改善財務(wù)狀況。地方居民、地方議會和審計人員可考核地方政府、地方公共企業(yè)以及第三方公司的潛在風(fēng)險?？己艘庠陟柟特斦髁亢痛媪恐笜?biāo)。若地方政府憑財政能力復(fù)興財政困難，中央政府就將給予支持。

1.地方政府財政狀況監(jiān)管

地方政府接受審計員評估后，須向地方議會報告如下財務(wù)指標(biāo)，并披露。

財政控制制度將地方財政狀況分為三個階段：

（1）財政穩(wěn)健階段。所有財政狀況（包括以上表中5項財務(wù)指標(biāo)和或有債務(wù)）必須充分披露信息，便于公眾的全面檢查，促使地方政府更負(fù)責(zé)任。

（2）預(yù)警階段。每項財政指標(biāo)都須滿足規(guī)定界限，否則，地方政府需制定財政復(fù)興計劃。該計劃須由外部審計員復(fù)核，地方議會批準(zhǔn)，并向中央政府報告。如果財務(wù)存在問題，那么中央政府將變革地方政府的財政政策。

（3）重建階段。若財政指標(biāo)不能滿足規(guī)定下限，地方政府就須在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督下制定財政重建計劃。由于日本法律制度不允許地方政府破產(chǎn)或免除債務(wù)，此時，地方政府需采取嚴(yán)厲措施削減支出并增加財政收入，但須償清債務(wù)。

2.地方財政重建計劃

日本《地方財政重建特別措施促進法》規(guī)定，若地方政府凈平衡赤字超過標(biāo)準(zhǔn)財政量的一定比例，其中縣級政府為5%，市級政府為20%，則該地方政府起債將受限制。若該地方政府希望起債，就須進行財政重建。有兩種方法重建：一是自我重建，即不接受中央政府的財政援助；二是中央政府財政援助。盡管日本地方政府在超出支付能力時的債務(wù)可通過相關(guān)法規(guī)申請重建，但僅提供LAT補助措施和財政重建計劃臨時借款，并未形成法律框架。

由于不能強制約束地方政府起債，地方財政重建計劃可抵消此限制。財政自我重建意味著通過減少不必要的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品來降低公共支出，提高稅收等方式增加財政收入，但不能強制地方政府增稅。實踐上，盡管在某種程度上自我重建是首選的占優(yōu)方案，但由于地方政府的“搭便車”心理和地方財政預(yù)算約束軟化，地方財政重建計劃會強烈誘導(dǎo)地方政府使用財政援助，地方政府缺乏努力尋求減少或消除現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)措施的動力，依賴LAT補助并將其作為主要收入來源。因此，地方財政重建計劃雖能避免地方政府破產(chǎn)，但并非一條完美途徑。

二、日本地方政府債券風(fēng)險管控制度的特點

（一）日本地方政府債券風(fēng)險控制制度的政治基礎(chǔ)

一國財政制度所依附的政治行政制度，如政治上的聯(lián)邦主義、地方政府在國家政治結(jié)構(gòu)中的地位等，決定該國的財政體制。無論是徹底的財政分權(quán)制度還是高度集中財政體制，均受政治架構(gòu)制約，隸屬于一國財政體制的地方政府債券制度也由政府體制決定。日本是一個單一制國家，中央政府的集權(quán)程度較高，因此日本地方政府債券風(fēng)險控制制度具有強行政管制的特性。

（二）日本地方政府債券風(fēng)險控制制度的特點

1.典型的行政控制屬性

日本地方政府債券管理具有典型的行政控制特性，中央政府直接或間接控制地方政府起債。地方政府債券的發(fā)行和管理均受上級政府的行政控制和法律法規(guī)等制度規(guī)約。譬如，在許可制度下，地方政府債券發(fā)行受中央政府地方債計劃的制約，具有強行政主導(dǎo)色彩。雖然近年來地方政府債券發(fā)行可適用于協(xié)商制度，實際上地方政府仍然沒有擺脫上級政府的行政約束。另外，地方政府發(fā)債起債時必須遵守《日本地方財政法》和《日本地方自治法》等國家層次的法律法規(guī)。

2.市場機制的淡化

日本地方財政事務(wù)規(guī)則的制定集中于財務(wù)省和總務(wù)省，市場機制幾乎不發(fā)揮作用，主要體現(xiàn)為：（1）既無地方政府債券的信息披露文件，也無持續(xù)信息披露；（2）日本地方政府債券盡管存在“地方建設(shè)債券原則”，實踐中發(fā)債被假定為經(jīng)營性支出的撥付；（3）日本地方政府缺乏中期資本計劃基礎(chǔ)上自愿控制地方政府起債量的制度框架；（4）在中央政府“隱含擔(dān)保制度”下，地方政府債券幾乎不存在違約風(fēng)險；（5）具有絕對安全信譽的地方政府債券不需要市場信用評級信號來指示其違約風(fēng)險程度。

3.零違約風(fēng)險下的低經(jīng)濟福利

目前，日本制度不允許地方政府破產(chǎn)和債務(wù)沖銷，地方政府債務(wù)具有“易借易還”特點，債券風(fēng)險基本被控制在零附近，即使偶爾有難以清償事件，中央政府會通過地方財政重建計劃和LAT制度幫助地方政府?dāng)[脫財政危機。因此地方政府債券風(fēng)險被轉(zhuǎn)移給上級政府，最終由中央政府轉(zhuǎn)嫁給納稅者，納稅者稅負(fù)負(fù)擔(dān)增加，存在無謂損失，降低了地方政府債券制度的經(jīng)濟福利。

三、日本地方政府債券風(fēng)險控管制度對中國的啟示

（一）正式制度是控制地方政府債券風(fēng)險的關(guān)鍵

日本地方政府債券債券零違約風(fēng)險歸因于其嚴(yán)格的控制制度和中央政府財政支持體系。日本地方政府債券風(fēng)險控制貫穿于發(fā)行、審查、償還各個階段，并依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行。當(dāng)?shù)胤秸狈攤芰r，中央政府會依據(jù)相關(guān)制度給予支持，因此，日本基本不存在地方政府債券違約風(fēng)險。中國目前處于工業(yè)化中期階段，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要大量滿足當(dāng)?shù)鼐用竦墓没A(chǔ)設(shè)施，在地方政府財力有限的情況下，地方政府債券是可選擇的融資途徑。且事實上，非規(guī)范的地方政府債券制度已運行了很長時間，且積累了較多的債務(wù)風(fēng)險。因此，順應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，需建立規(guī)范的地方政府債券制度，授權(quán)地方政府發(fā)債，在規(guī)范的風(fēng)險管理制度框架下降低地方財政風(fēng)險。

（二）建立多層次風(fēng)險管理制度

在地方政府債券風(fēng)險管理制度發(fā)展和完善過程中，作為制度安排的政府應(yīng)該充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。政府的作用是運用“它的強制力以創(chuàng)造出對它已經(jīng)建立的制度需求”。政府是風(fēng)險管理制度的提供者，應(yīng)建立風(fēng)險預(yù)警機制、風(fēng)險補償機制及各層次風(fēng)險管理制度。同時，政府還應(yīng)平衡地區(qū)財政差異，滿足不同財政能力區(qū)域的居民對地方公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的基本需求，促進社會和諧發(fā)展。

（三）風(fēng)險管理制度要順應(yīng)財政體制

1.地方政府債券風(fēng)險管理制度應(yīng)“以民為本”

地方政府債券具有典型的公共屬性，制度目標(biāo)理應(yīng)增進居民的公共利益，包括進行地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)，給地方公民帶來美好的生活環(huán)境，創(chuàng)造便利的生活條件，提供快捷的交通，增進社會各階層人民的和諧等。它理應(yīng)遵循一定的道德標(biāo)準(zhǔn)，如體現(xiàn)其公共特性的公正和民主，解除公民所受的時空束縛以實現(xiàn)公民社會發(fā)展的最終價值追求，即自由。

亞里士多德曾說：“一切技術(shù)、一切規(guī)劃以及一切實踐和抉擇，都以某種善為目標(biāo)。因為人們都有個美好的想法，即宇宙萬物都是向善的?！痹谏鐣髁x制度下，地方政府起債之“善”，就是符合國家利益和人民利益。因此中國地方政府債券風(fēng)險管理制度從項目決策、債務(wù)償還等各風(fēng)險管理環(huán)節(jié)都要以國家利益、人民利益至上為原則。

2.徹底的財政分權(quán)并非地方政府債券風(fēng)險管理制度的必然基礎(chǔ)

財政分權(quán)有利于促進地方政府債券制度的發(fā)展，但不是必要條件。如果地方居民沒有參政議政意識，不具備必要的政治素養(yǎng)，在地方機會主義作祟、地方本位利益主導(dǎo)下，財政分權(quán)制度可能成為地方政府官員和資本勢力用以謀取自身利益的工具。另外，財政分權(quán)將使國家財力過于分散，不利于中央集中力量辦大事。特別是在目前嚴(yán)峻的國際經(jīng)濟政治環(huán)境下，中國要提高國際競爭力，有賴于國家統(tǒng)一計劃，而充分的財政分權(quán)不符合國家整體利益。當(dāng)然，在中國目前經(jīng)濟發(fā)展水平下，可以適度給予地方政府一定的財政權(quán)力。“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”。這一定的財政權(quán)力的前提是事前的全面、切實監(jiān)督。在人民的監(jiān)督權(quán)力逐步完善、政治素養(yǎng)逐步提高，及其良性互動中逐步放權(quán)給地方，以達到在地方財政穩(wěn)健下促進地方自治，激發(fā)地方活力的目標(biāo)。

總之，中國不能過于束縛手腳，仿照日本的高度集權(quán)型制度，而應(yīng)該在集權(quán)和分權(quán)之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶猓浞职l(fā)揮兩者在中國特殊環(huán)境體制下的優(yōu)勢。由于各國政府體制不同，面臨的制度約束差異懸殊，中國只有根據(jù)本國的制度背景設(shè)計出適合國情的制度，并不斷總結(jié)經(jīng)驗，才能推進地方政府債券風(fēng)險控制制度日臻完善。

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[責(zé)任編輯：陳齊芳]