行政審批制度改革現(xiàn)狀及問題分析

牛海燕

摘 要：行政審批作為政府公共管理手段之一，必須通過不斷地改進和完善才能夠適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。面對國內(nèi)外日趨激烈的經(jīng)濟競爭態(tài)勢，如何進行行政審批制度改革、提高政府行政效率，成為社會各界最為關(guān)注的問題。因此，政府需要進一步深化改革、促進依法行政、創(chuàng)新服務(wù)方式、加大審批監(jiān)管、提升服務(wù)水平，建立起一套運行規(guī)范、便民高效的行政運行體制，踐行“服務(wù)于行，責(zé)任于心”的服務(wù)理念。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革；現(xiàn)狀；問題

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2014）12003302

1 總述

行政審批，又稱為行政許可，是行政機關(guān)依據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政審批是各國國家管理的重要手段之一，在經(jīng)濟社會宏觀管理、社會公共利益保障、公共安全保障、保護相對方合法權(quán)益等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。在我國計劃經(jīng)濟時期，行政審批廣泛存在于各個領(lǐng)域和部門，在資源配置方面發(fā)揮了作用。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，大而全的行政審批方式飽受詬病，其不僅嚴重地阻礙了市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，在某種程度上還成了滋生腐敗的病灶。因此，行政審批改革對經(jīng)濟社會發(fā)展全局意義重大，是轉(zhuǎn)變政府職能、預(yù)防和治理腐敗、保障人民群眾的根本利益的重要舉措。筆者通過幾年來的走訪、調(diào)研，對行政審批制度改革以來所取得的成效以及需要關(guān)注的問題進行論述。

2 行政審批改革成效顯著

行政審批制度改革秉持“精簡、統(tǒng)一、高效、便民”的原則，十多年來，在實施依法審批、改進審批方式、規(guī)范審批流程和時限、削減和下放審批事項、集中設(shè)立行政審批服務(wù)中心等方面取得一系列成效，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）大幅度削減許可事項，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。以山東省青島市為例，2013年以來青島市對2008年后實施的468項行政審批事項進行了全面梳理確認，凡是無法律、法規(guī)依據(jù)的一律取消，最終保留了市級審批事項272項，承接國家、省級下放的審批事項38項，減少了審批事項158項，在與全國同類城市相比處于領(lǐng)先水平。下放審批權(quán)限，有利于基層經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境優(yōu)化，極大的方便辦事群眾、提高職能部門的辦事效率；近年來，青島市行政審批服務(wù)中心各部門，通過集中辦理、網(wǎng)上辦理，容缺受理、容缺審查及審批快速綠色通道等方式，使市級機關(guān)的審批效率大幅度提升，其中，建設(shè)領(lǐng)域的審批提速30%以上。許可事項的大幅度減少，為政府職能改革創(chuàng)造了條件，政府將更多的精力投入到服務(wù)市場主體、改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境上，社會管理和公共服務(wù)能力有了進一步提升。各級政府秉承依法行政，強化服務(wù)的理念，不斷努力建設(shè)服務(wù)型政府，廉潔政府、高效政府。

（2）逐步規(guī)范行政審批模式，日益優(yōu)化審批管理方式。目前，山東省內(nèi)大多數(shù)城市及其所轄區(qū)已設(shè)立行政審批服務(wù)中心，將原本分散辦理的行政許可審批事項，按照規(guī)范、要求，統(tǒng)一到中心大廳集中辦理。通過對原有審批模式進行再造，產(chǎn)生了積極的成效。一是調(diào)整了政府內(nèi)部工作程序。政審批服務(wù)中心對審批事項實行“一個窗口對外”、“一次性告知”等審批模式，推行審批“標準化”，大大提高了審批效率。以往群眾普遍反映的審批機關(guān)地點分散、審批環(huán)節(jié)復(fù)雜、辦理手續(xù)繁瑣等問題得到有效的解決。二是提高了政府的便民服務(wù)意識。行政審批服務(wù)中心面對的是千千萬萬的老百姓，是政府和群眾之間的一扇窗口，各中心在方便群眾方面均有所創(chuàng)新，如實行對弱勢群體提供上門服務(wù)，預(yù)約服務(wù)，延時服務(wù)等服務(wù)模式。青島市嶗山區(qū)行政審批服務(wù)中心將行政審批服務(wù)與社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，構(gòu)建了區(qū)、街道、社區(qū)三級便民服務(wù)體系，將部分事項下沉到街道、社區(qū)，實現(xiàn)就近異地辦理，極大地方便了山區(qū)居民。三是創(chuàng)新審批方式，節(jié)約行政運營成本。通過探索和創(chuàng)新，實行聯(lián)審聯(lián)辦、并聯(lián)審批、聯(lián)合勘驗等方式，既簡化了手續(xù)、壓縮了時限，又節(jié)約了行政運營成本、提高了行政效能。

（3）行政行為更加公開透明，廉潔行政效果明顯。建立行政審批服務(wù)中心后，各審批職能部門入駐大廳集中辦公，統(tǒng)一印刷業(yè)務(wù)手冊和辦事指南，對審批事項、審批依據(jù)、申報材料、辦事流程、收費標準和承諾時限實行“六公開”，有效防止了重復(fù)審查和私設(shè)審批門檻等行為。進一步完善審批監(jiān)督機制，以青島市為例，在將行政審批事項業(yè)務(wù)流程納入青島市網(wǎng)上審批系統(tǒng)平臺運行的同時，實施行政審批動態(tài)監(jiān)管，將所有審批業(yè)務(wù)納入業(yè)務(wù)處室、監(jiān)察室、分管領(lǐng)導(dǎo)三級網(wǎng)上監(jiān)督機制，減少了審批中人的因素，限制了自由裁量權(quán)、避免了審批隨意性。嚴格執(zhí)行“一個窗口收費”，杜絕個別人員在審批過程中的不廉潔行為，清除“暗箱操作”的空間。

3 行政審批改革需關(guān)注的幾個問題

近年來行政審批制度改革取得了相當(dāng)?shù)某尚?，但有一些新問題，需要引起關(guān)注和思考，總結(jié)出以下幾個主要方面：

（1）把握好適度原則，確保改革取得良好的效果。盡可能減少行政審批，但對于必要的審批還應(yīng)當(dāng)保留。行政審批在一定范圍內(nèi)有著積極的作用，特別是與公共安全及國計民生相關(guān)的大事，例如危險品生產(chǎn)和運輸、公共資源利用等，國家還是應(yīng)當(dāng)采用行政審批制度加以規(guī)范和控制。在審批權(quán)削減和下放時，要把握好度，合理論證哪些事項需要審批，哪些不需審批。在削減或下放審批權(quán)后，應(yīng)跟進、分析由此產(chǎn)生的效果以及對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響。如果效果不理想，就要及時采取調(diào)整措施。從另一個方面講，削減審批權(quán)，并不是政府徹底對市場的監(jiān)管，而只是轉(zhuǎn)變了政府的管理方式。特別要注意的是，個別部門可能在取消審批權(quán)后，對以往管理的事務(wù)不聞不問，不承擔(dān)應(yīng)盡的管理職責(zé)和社會服務(wù)職能。此外，在壓縮審批時限時也要把握好度，不能一味追求審批時間最短而忽略操作過程中的實際情況，避免只求速度不顧效果的短視行為。

（2）加強監(jiān)督檢查，確?！皟杉?、兩到位”落到實處。行政審批權(quán)與部門利益存在著難以割舍的關(guān)系，行政審批制度改革就是將這種關(guān)系切斷。而個別部門想盡各種辦法留住權(quán)利，于是出現(xiàn)了“多頭審批”、“體外循環(huán)”等亂象。按照“兩集中”的要求，部門行政許可職能需向一個處（科）室集中，部門行政許可處（科）室向行政審批服務(wù)中心集中?，F(xiàn)在仍有一些部門將許可事項分散在不同的行政處（科）室，隸屬于不同的分管領(lǐng)導(dǎo)，存在多頭審批、多環(huán)節(jié)審批問題。群眾反映的審批程序繁瑣、時限長、部門內(nèi)部轉(zhuǎn)圈、分管領(lǐng)導(dǎo)不一都是由于不集中造成的。此外，按照“兩到位”的要求，部門行政許可項目進入行政審批服務(wù)中心要落實到位、部門對窗口工作人員要授權(quán)到位。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個別審批服務(wù)中心的部門將審批窗口作為咨詢處、收發(fā)室，而材料審核、批準、發(fā)證仍在職能部門辦理。這種“體外循環(huán)”模式苦的是辦事群眾，他們要在收件窗口、審批部門、收費窗口之間來回奔波，一個事項跑上幾次乃至十幾次的情況時有發(fā)生。這樣不僅違背了“一個窗口對外”、“便民、高效”的改革本意，也激發(fā)了群眾對政府部門的怨氣。建議紀檢監(jiān)察部門對于此類現(xiàn)象追根究源，將“兩集中、兩到位”真正落到實處。

（3）收放結(jié)合，使市場經(jīng)濟充滿活力健康發(fā)展。行政審批制度改革，一方面為市場松綁，激發(fā)出市場經(jīng)濟發(fā)展的活力；另一方面，針對“市場失靈”現(xiàn)象，政府應(yīng)積極的承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，為市場經(jīng)濟健康發(fā)展提供制度性的保障。僅以食品生產(chǎn)加工類企業(yè)設(shè)立為例，在取得執(zhí)照前需要辦理涉及食品、衛(wèi)生、環(huán)境、消防等各類前置審批。為此，企業(yè)耗費大量時間和精力做制度性文本、辦理各種評定、審核。而投入運營后，企業(yè)是否按照要求、遵循規(guī)章制度進行生產(chǎn)、監(jiān)督檢查是否到位？這是我們改革的重點。在某種程度上，事中、事后的監(jiān)督檢查比事前監(jiān)管更為重要，“毒奶粉”、“地溝油”等惡性事件都發(fā)生在事中和事后。因此，相關(guān)部門在簡化審批流程的同時應(yīng)大力加強在生產(chǎn)、流通、銷售等各個環(huán)節(jié)上的監(jiān)督檢查，加大對違法涉案企業(yè)的處罰力度。此外，政府還應(yīng)承擔(dān)好公眾服務(wù)職能，在防控和治理霧霾、水資源污染、土壤污染等各類環(huán)境問題以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障等重點領(lǐng)域發(fā)揮作用。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，做好收放結(jié)合，將具體經(jīng)濟發(fā)展中的權(quán)力交給市場和社會，在事中、事后監(jiān)管、宏觀調(diào)控、公眾服務(wù)等領(lǐng)域要勇于承擔(dān)責(zé)任，唯有這樣才能使政府的管理更加科學(xué)、高效。

（4）增強改革意識，確保各行政審批服務(wù)中心高效運轉(zhuǎn)。行政審批制度改革以來，中央、省市級領(lǐng)導(dǎo)多次強調(diào)，行政審批改革是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。仍有個別部門和領(lǐng)導(dǎo)對行政審批改革的概念模糊不清，對改革的意義理解不透徹，直接造成部分已建成的行政審批服務(wù)中心運行不暢，主要體現(xiàn)在：一是部分部門以各種理由拒不進入行政審批大廳辦公或者僅設(shè)立咨詢窗口，造成群眾空跑。二是部分審批事項將“審批”改為“登記”、“備案”或“核準”，貌似審批取消了，實際上只換個名稱，辦理事項、流程、時限幾乎沒有實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。三是個別審批窗口存在人員不固定、業(yè)務(wù)不熟練、臨時雇員坐崗、服務(wù)態(tài)度差等問題。這既有客觀原因，但最主要的是缺乏主動性、積極性。態(tài)度決定效率，如果思想上不重視，再多的建設(shè)和投入也難產(chǎn)生良好的效果。如果能以轉(zhuǎn)變思想、提高認識為突破口，充分調(diào)動各部門的積極性，配合行政審批服務(wù)中心工作，徹底解決上述問題并非難事。